Эффективность исполнительного производства в контексте системного подхода к совершенствованию административно-исполнительной деятельности Федеральной

Глава 1. Меры административно-исполнительной деятельности ФССП

защищенности и степени гарантированности прав лиц, в отношении которых ведется производство по делам об административных правонарушениях. В частности, судебные приставы привлекали к административной ответственности лиц, к которым непосредственно требования судебного пристава-исполнителя обращены не были1; требовали предоставления сведений, которые в соответствии с действующим законодательством не могут быть предоставлены судебному приставу2, либо не извещали о времени и месте вынесения постановления об административном правонарушении, игнорируя тем самым порядок, установленный КоАП РФ3. Приведенные частные случаи подтверждают лишь общий вывод о наличии ряда проблем, связанных с практикой применения названных составов административных правонарушений. Думается, возникшие проблемы стали возможными во многом благодаря тем законодательным решениям, которые первоначально рассматривались в качестве ориентированных на ускорение процедур исполнительного производства. Речь в том числе идет об упомянутых выше правилах – исключении необходимости составления судебным приставом-исполнителем протокола об административном правонарушении и возбуждении им отдельного дела об административном правонарушении в тех случаях, когда привлечение к административной ответственности производилось в рамках возбужденного исполнительного производства по ст. 17.14 и 17.15 КоАП РФ. Таким образом, административная ответственность мыслилась в качестве оперативного правового инструмента воздействия на лицо, которое не исполняет требования судебного пристава-исполнителя. В то же время нельзя не учитывать, что административная ответственность, равно как и любая иная юридическая ответственность, является весьма серьезным правовым инструментом воздействия, требующим и соответствующих процессуальных гарантий, о чем нами говорилось ранее.

1  Речь идет о ситуации, при которой к административной ответственности была привлечена ИФНС, в то время как информация судебным приставом-исполнителем запрашивалась у Управления ФНС по г. Москве (постановление Федерального арбитражного суда Московского округа от 23.04.2010 № КА-А40/3919-10 // СПС «КонсультантПлюс»).

2  Имеется в виду достаточно проблемный вопрос предоставления операторами сотовой связи информации об абонентском номере должника и сумме денежных средств, находящихся на счете должника (постановление Федерального арбитражного суда Волго-Вятского округа от 1.12.2010 № А39-2405/2010 // СПС «КонсультантПлюс»).

3  См.: постановление Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 26.11.2010 № А66-2098/2010 // СПС «КонсультантПлюс»).

61

В.А. Гуреев. Эффективность исполнительного производства в ФССП

Меры административно-исполнительного примирения

Выявленная ранее неудовлетворительная результативность осуществления административно-исполнительной деятельности Федеральной службой судебных приставов в качестве одной из основных своих причин имеет низкую эффективность применения админист- ративно-правовых мер воздействия на участников исполнительного производства, в первую очередь на должников. В настоящее время очевиден относительно невысокий уровень реального исполнения актов юрисдикционных органов.

Административно-исполнительная деятельность связывается

восновном с принуждением должника к исполнению возложенной на него в установленном законом порядке обязанности, не предполагая, по сути, какого-либо диалога между взыскателем и должником, а также между ними и судебным приставом-исполнителем.

Административная деятельность органов исполнительной власти, по крайней мере на уровне Федеральной службы судебных приставов, с наших позиций, не должна отталкиваться от презумпции потенциального нарушения и умаления правопорядка, а соответственно, принуждение призвано охватывать лишь исключительные случаи отклонения от нормы предусмотренного поведения и ни в коей мере не выступать доминантой их активности. Иначе возникает опасность создания полицейского государства, основанного лишь на принудительной силе,

вкотором отсутствует индивидуальная инициатива, выступающая, как известно, неотъемлемым признаком любого гражданского общества1. Необходимость принуждения должна быть обусловлена лишь существенными сбоями в механизме убеждения, не позволяющими обеспечить адекватное воздействие на индивида и явно угрожающими правопорядку.

Представляется правильным суждение Д.Н. Бахраха и В.Г. Татаряна о том, что «в каждом конкретном случае субъект власти должен найти наиболее целесообразные и прогрессивные методы, пути, средства решения задачи»2. В свою очередь, развитая система убеждения долж-

1  Существует и иная трактовка категории «полицейское государство», рассматриваемая отдельными представителями науки административного права, в том числе с приданием ей позитивного юридико-политического содержания. Примером подобного подхода может служить работа К.С. Бельского, в которой достаточно убедительно раскрыт полицейский (правоохранительный) аспект в деятельности любого государства (см. более подробно: Бельский К.С. Полицейское право: лекцион. курс. М.: Дело и Сервис, 2004).

2  Бахрах Д.Н., Татарян В.Г. Указ. соч. С. 324.

62

Глава 1. Меры административно-исполнительной деятельности ФССП

на рассматриваться в деятельности органов исполнительной власти

вкачестве одного из индикаторов гражданской зрелости общества и существующих в нем организаций.

Оценивая в этом смысле состояние современного законодательства, регулирующего деятельность Федеральной службы судебных приставов, прежде всего законодательства об исполнительном производстве, поскольку именно в его реализации воплощается основное предназначение этого органа власти, следует констатировать его чрезвычайно слабую ориентированность на отличные от принуждения методы воздействия на объекты управления. При этом едва ли будет правильным ставить под сомнение кажущуюся на первый взгляд обоснованность и эффективность государственного принуждения. Однако при более детальном анализе складывающейся правоприменительной практики есть все основания для констатации наличия серьезных системных проблем, связанных с исполнением должниками своих обязанностей. К сожалению, на сегодняшний день количество исполнительных производств в ФССП России, по которым должники выполняют требования исполнительного документа в добровольном порядке, минимально. Так, анализ данных официальной статистики Федеральной службы судебных приставов привел нас к выводу о том, что количество исполнительных производств, добровольно исполненных должниками, находится в диапазоне 2‒7 % от общего количества исполнительных производств. Отсутствие как реально действующих институтов административного примирения, так и возможности изменения императивных предписаний закона соглашением взыскателя с должником1 приводят последнего в положение, при котором недобросовестное поведение, направленное на затягивание процедуры принудительного взыскания, является для него выгодным и соответственно потенциально более предпочтительным, что практически лишает Федеральную службу судебных приставов в рамках административно-исполнительной деятельности метода воздействия, отличного от принуждения. Таким образом, механизм принудительного исполнения актов юрисдикционных органов, словно подтверждая свое название, практически полностью игнорирует сферу убеждения

вадминистративном праве и тем самым не реализует весь потенциал методологии воздействия на общественные отношения.

1  Об этом более подробно см.: Гуреев В.А. Процессуальные договоры в механизме принудительного исполнения юрисдикционных актов // Законы России: опыт, анализ, практика. 2009. № 1. С. 24–27.

63

В.А. Гуреев. Эффективность исполнительного производства в ФССП

Принуждение в деятельности органа исполнительной власти, перерастающее в ее сущность, наблюдаемое сейчас в отношении адми- нистративно-исполнительной деятельности ФССП России, порождает сопротивление в обществе и не может иметь сколько-нибудь значимый положительный эффект, о чем красноречиво свидетельствуют приведенные выше официальные статистические данные о добровольности исполнения, а также данные социологических опросов среди сотрудников Федеральной службы судебных приставов.

В ходе проведенного нами социологического исследования1 перед всеми респондентами, помимо прочего, были поставлены следующие вопросы:

1.«Какие методы в своей работе Вы предпочитаете применять для исполнения исполнительного документа? Результаты оказались следующими: 91 % опрошенных ответили, что в качестве таких методов используют средства, связанные с принуждением должника к надлежащему исполнению; 6 % ‒ сочетание принуждения и убеждения с приоритетом первого; 2 % ‒ затруднились с ответом и лишь чуть менее 1 % опрошенных указали на приоритет применения средств убеждения.

2.«Улучшит ли, по Вашему мнению, усиление репрессивности

вдеятельности ФССП России в отношении должника эффективность исполнения исполнительных документов?» Результаты оказались следующими: более 79 % опрошенных дали отрицательный ответ; 11,5 % ‒ положительный; 9,5 % ‒ затруднились с ответом.

3.«Если бы организация профессии судебного пристава-исполни- теля носила частный характер и напоминала существующую сегодня профессию частного нотариуса, поменялось ли, на Ваш взгляд, отношение судебного пристава к деятельности в рамках исполнительного производства?» Результаты оказались следующими: 67 % опрошенных ответили, что деятельность судебного пристава стала бы более результативной ввиду лучшей материальной мотивации; 15 % указали, что деятельность судебного пристава не изменилась, поскольку должники и взыскатели остались бы прежними; 18 % опрошенных затруднились с ответом.

С учетом сказанного возможно сделать вывод о том, что сами сотрудники ФССП России, ориентируясь в рамках административноисполнительной деятельности в основном на принудительные меры,

вто же время крайне скептически оценивают их результативность.

1  См. параграф 1.2.

64

Глава 1. Меры административно-исполнительной деятельности ФССП

Таким образом, принуждением не может быть достигнут позитивный долгосрочный эффект в масштабах проводимой в указанной сфере административно-правовой политики в условиях различных форм собственности и свободы экономической деятельности.

Спозиции научного осознания проблем, которые не позволяют

внастоящее время обеспечить должную эффективность админист- ративно-исполнительной деятельности ФССП России, важным является и понимание того, что большая их часть лежит в контексте общетеоретической проблемы повышения позитивной и минимизации негативной политико-правовой активности личности. Взаимодействие личности и государства в лице службы судебных приставов – это колоссальная проблема современности, от предварительного решения которой в конечном счете будут зависеть дальнейшие направления развития данного органа государственной власти и повышение эффективности его деятельности, поскольку, как приходится констатировать, последнее напрямую коррелирует с выбором оптимальной (разумной) модели такого взаимодействия.

Существующая диспропорция в сторону принуждения обусловливает предпосылки для конфликтной ситуации, которая, по нашему мнению, и является одной из серьезнейших причин недостаточной эффективности административно-исполнительной деятельности Службы. Факт высокой конфликтности административно-исполнительной деятельности признается и руководством ФССП России1. В связи со сказанным одним из важнейших направлений совершенствования законодательного регулирования административно-исполнительной деятельности Службы является минимизация конфликтов за счет адекватного применения административно-правовых средств воздействия на стороны исполнительного производства, что и станет предметом нашего исследования в рамках настоящего параграфа работы.

Само понятие «конфликт» происходит от латинского слова conflictus – «столкновение». Основываясь на этимологии, сегодня в науке конфликт рассматривается в качестве «столкновения двух и более разнонаправленных сил с целью реализации их интересов в условиях

1  На высокую конфликтность сферы принудительного исполнения актов юрисдикционных органов обращал внимание в своем выступлении директор ФССП России А.О. Парфенчиков в рамках проводившегося Комитетом по конституционному законодательству и государственному строительству Государственной Думы Федерального Собрания РФ 28.06.2012 в Москве круглого стола на тему: «Проблемы совершенствования исполнительного законодательства в связи с практикой взыскания административных штрафов».

65

В.А. Гуреев. Эффективность исполнительного производства в ФССП

их противодействия»1. Вместе с тем конфликт в преломлении социальных процессов приобретает черты социального конфликта и выступает общенаучным многоаспектным понятием, которое традиционно изучается такими социальными науками, как философия, психология, социология, юриспруденция и др. Каждая из них, хотя и склонна изучать конфликт под своим специфическим углом, однако, по вполне справедливому замечанию И.Ю. Захарьящевой, «пытается выработать свое универсальное понятие социального конфликта»2.

Проблема конфликта вовсе не нова для человеческого познания. Первые попытки рационального осмысления конфликта связываются с древнегреческой философией, которая осознавала конфликт в основном через категории «война» или «борьба». Еще Гераклит находил взаимосвязь между конфликтом и общей системой взглядов на природу мироздания, указывая на то, что все рождается через вражду и распри, «война – отец всего и царь всего. Одним она определила быть богами, а другим – людьми, одних она сделала рабами, других – свободными»3. Конфликт рассматривался «как атрибут общественной жизни, непременное и важное условие общественного развития»4. Идеи о конфликте разделял в Античности и Эпикур5.

Эпоха Возрождения привнесла сложные и во многом противоречивые оценки социальных конфликтов. С их резким осуждением выступали такие известные гуманисты, как Эразм Роттердамский и Фрэнсис Бэкон6. Для последнего характерно глубокое понимание

1  Политология: энциклопед. словарь. М.: Изд-во Моск. коммерч. ун-та, 1993. С. 142.

2  Захарьящева И.Ю. Примирительные процедуры в арбитражном процессуальном законодательстве Российской Федерации: концептуальные основы и перспективы развития: дис. … канд. юрид. наук. Саратов, 2005. С. 15. Яркой иллюстрацией подобного «всеобъемлющего» подхода к категории конфликта может служить мнение американского социолога Кеннета Боулдинга, который в начале 1960-х гг. предложил рассматривать конфликт как всеобщую категорию, присущую живому и неживому миру и выступающую в качестве базового понятия для анализа процессов социальной, физической, химической и биологической среды (см.: Боулдинг К. Конфликт и защита: общая теория. М., 1963. С. 89).

3  Гуторов В.А. Античная социальная утопия: Вопросы истории и теории. М., 1989. С. 114.

4  Цит. по: Основы конфликтологии: учеб. пособие / под ред. В.Н. Кудрявцева. М.: Юристъ, 1997. С. 7–8.

5  См.: Материалисты Древней Греции: cобрание текстов Гераклита, Демокрита и Эпикура / под общ. ред. М.А. Дынника; Акад. наук СССР. М.: Госполитиздат, 1955. С. 48.

6  См.: Денисенко Н.А. Конфликт как средство преодоления отчуждения в деятельности: дис. … канд. филос. наук. Новосибирск, 2004. С. 70.

66

Глава 1. Меры административно-исполнительной деятельности ФССП

решающей роли материальных причин в возникновении социальных столкновений. «Сколько в государстве разоренных, ‒ замечает он, ‒ столько готовых мятежников1». Подобная трактовка причин социального конфликта имеет особое значение для характеристики конфликтов, возникающих в рамках осуществления административ- но-исполнительной деятельности при исполнении актов юрисдикционных органов, поскольку именно материальная сфера взыскателей

идолжников оказывается в некоем смысле зависимой от деятельности Службы в рамках данного ее направления.

Вслед за периодом Нового времени, который характеризуется продолжением критики конфликтов, в начале XX в. взгляд на конфликты стал существенно меняться. Так, в то время появляются теории, стремящиеся обосновать наличие как бы вечных причин конфликтов, а тем самым принципиальную неустранимость последних из общественной жизни2, поскольку «отношения между современным человеком и современным обществом включают не только согласие, но и противостояние»3. «Большое влияние на формирование социологической теории конфликта, ‒ как справедливо подчеркивает в своем исследовании Н.А. Денисенко, ‒ оказали воззрения Карла Маркса»4. Научное обоснование неизбежности социальных конфликтов в условиях острой классовой борьбы, предпринятое К. Марксом

иФ. Энгельсом5, привело к созданию в первой половине XX в. научного направления – конфликтологии6, относящейся уже в большей мере к области социальной философии и социологии. Хотя и здесь имеются

1  Бэкон Ф. Сочинения: в 2 т. М., 1979. Т. 2. С. 477. 2  См.: Денисенко Н.А. Указ. соч. С. 71.

3  Шугурова М.В. Социальный конфликт и самоосуществление личности. Саратов, 1994. С. 9.

4  Там же. С. 72.

5  По мнению ученых, в классовом обществе основной социальный конфликт проявляется в виде антагонистической классовой борьбы, кульминацией которой является социальная революция.

6  Основоположниками данного направления принято считать В. Парето, Г. Моска, Ж. Сореля, Ф. Оппонгеймера и А. Бентли. Все они придерживались мнения, что наука должна активизироваться в изучении именно конфликтов и связанных с этим изменений в общественной жизни, а не только согласия и стабильности в обществе. Вслед за ними Л. Козер, Р. Дарендорф и К. Боулдинг стремились установить и продемонстрировать общие для всех социальных систем причины конфликта и, кроме того, определить возможные пути оптимизации конфликтных процессов. При этом подчеркнем, что первым государством, где конфликтология уже в 1960-е гг. получает признание и активно имплементируется в правоприменительную деятельность,

67

В.А. Гуреев. Эффективность исполнительного производства в ФССП

некоторые расхождения. Так, конфликтологи (как в основном представители социологии) рассматривают конфликты с более широких мировоззренческих позиций, включая в понятие «социальный конфликт» не только межгрупповые конфликты, но и внутри- и межличностные1. В рамках же социальной философии предметом изучения видятся лишь групповые конфликты2. С учетом сказанного для целей настоящего исследования мы будем придерживаться подхода, не ограничивающего социальные конфликты лишь групповым их уровнем. Более того, в рамках реализации законодательства об исполнительном производстве вероятнее возникновение конфликтов именно между взыскателем и судебным приставом-исполнителем, между последним

идолжником, а также между собственно сторонами – взыскателем

идолжником, т.е. межличностных по своей сути социальных конфликтов. Обобщенно социологическая трактовка под конфликтом рассматривает либо «высшую стадию развития противоречий в системе отношений людей, социальных групп, социальных институтов, общества в целом, которое характеризуется усилением противоположных тенденций и интересов социальных общностей и индивидов»3, либо «столкновение противоположных интересов, целей, взглядов, идеологий между индивидами, социальными группами, классами»4. Если в первом случае акцентируется внимание на существующей взаимосвязи конфликта с противоречием5, то во втором – на противоположности

являются США. В России о научном восприятии конфликта становится возможным говорить лишь в 90-х гг. XX в.

1  См.: Анцупов А.Я., Шипилов А.И. Конфликтология: учебник для вузов. М.: Юнити, 1999. С. 39; Козырев Г.И. Введение в конфликтологию: учеб. пособие. М.: Владос, 1999. С. 16.

2  См.: Денисенко Н.А. Указ. соч. С. 114.

3  Краткий словарь по социологии. М.: Политиздат, 1989. С. 103. На общественное противоречие, лежащее в основе социального конфликта, обращают внимание и другие ученые (см., напр.: Степанов Е.И. Конфликтология переходного периода: методологические, теоретические, технологические проблемы: монография. М.: Изд-во Ин-та социологии РАН, 1996. С. 15; Запрудский Ю.Г. Социальный конфликт. Ростов н/Д, 1992. С. 93; Дмитриев А.В., Кудрявцев В.Н., Кудрявцев С.В. Введение в общую теорию конфликтов. М., 1993. С. 29–30.

4  Словарь социологических терминов. Варшава: ПАН, 1991. С. 199.

5  В науке высказана весьма интересная точка зрения, согласно которой противоречие приобретает статус конфликта лишь в случае, если оно осознано двумя сторонами, т.е. конфликт представляет собой осознанное его сторонами противоречие, ибо конфликт сам по себе не может быть односторонним (см.: Большаков А.Г. Конфликт и консенсус в социальных институтах: теоретико-методологический анализ: дис. …

68

Глава 1. Меры административно-исполнительной деятельности ФССП

интересов1. Причем едва ли здесь могут быть усмотрены какие-либо сущностные расхождения, поскольку социальное противоречие в той или иной степени всегда детерминировано разностью определенных интересов, приобретающих конкурирующий и порой даже противоборствующий характер. Отсюда социальный конфликт может быть нами определен как общественное противоречие, обусловливаемое разностью интересов социальных групп и индивидов и находящееся в стадии своего обострения.

При этом жизнь человека буквально испещрена конфликтными ситуациями, однако с учетом наблюдаемой за последние несколько столетий устойчивой тенденции интервенции права во все сферы человеческой жизни социальный конфликт все чаще приобретает статус юридического2. Последний, в свою очередь, предопределяется ситуациями, когда в возникшем социальном конфликте нормы права указывают на взаимные права и обязанности его субъектов (участников), придавая складывающимся при этом отношениям качества правоотношений. Такая урегулированность конфликтной ситуации нормами права может быть рассмотрена через призму статики правового конфликта, которой, подчеркнем, его характеристика не исчерпывается. Все дело в том, что конфликт всегда представляет собой определенное длящееся отношение, имеющее свое временное выражение и позволяющее говорить о конфликтной ситуации как о некоем процессе, в рамках которого происходят возникновение, развитие и прекращение собственно конфликта. В конфликтологических исследованиях эта характеристика также получила название «динамика конфликта», под которой А.Я. Анцупов и А.И. Шипилов, в частности, понимают «ход развития, изменения конфликта под воздействием его внутренних

канд. соц. наук. Казань, 1995. С. 29). В этом отношении справедливо утверждение о том, что «жизнь без противоречий в обществе вряд ли возможна …но противоречия могут перерастать в конфликты» (Егидес А.П. Психология конфликтов в деловом общении: концепции и технологии: дис. … д-ра психол. наук. М., 2004. С. 144).

1  Подчеркнем, что противоположность интересов следует отличать от их несовпадения. Несовпадающие интересы, как правило, не вызывают конфликта. Вместе с тем конфликт порождается несовместимыми или взаимоисключающими интересами сторон конфликта (см. подробнее: Козырев Г.И. Основы конфликтологии. 2-е изд. М.: ИД «ФОРУМ»: ИНФРА-М, 2010. С. 25).

2  В основу выделения юридического конфликта положена классификация социальных конфликтов в зависимости от сферы общественной жизни, в которой проявляется конфликт. Наряду с юридическим здесь принято выделять конфликты политические, экономические, идеологические, семейно-бытовые, социокультурные и т.д. (см.: Козырев Г.И. Основы конфликтологии. С. 40–42).

69

В.А. Гуреев. Эффективность исполнительного производства в ФССП

механизмов и внешних факторов»1. Акцентирование внимания на взаимосвязи существующих способов устранения конфликтов и необходимости учета социального контекста представляется крайне важным аспектом характеристики любого правового конфликта. Кроме того, правовым инвариантом рассматриваемой составляющей характеристики конфликта выступает юридический процесс или юридическая процедура, позволяющие практически реализовать механизм защиты нарушенного или оспоренного субъективного права2.

Таким образом, обобщенно можно говорить, что правовой конфликт всегда выступает разновидностью конфликта социального. Сделанный вывод согласуется и с существующими в науке утверждениями о том, что «социальный конфликт, рассматриваемый через призму права и отражающий подлинную сущность социальной действительности, в высшей, наиболее цивилизованной форме представляет собой конфликт юридический3».

Сообразно сказанному можно вполне утверждать о непосредственной вовлеченности в орбиту возникшего конфликта норм и правил, официально признанных в государстве, что означает необходимость и даже неизбежность его устранения путем определенного правового воздействия на причины, породившие такой конфликт. В качестве базовой причины любого конфликта, по нашему мнению, выступает противоположность интересов, обусловленных, по справедливому выражению А.Ф. Козлова, «стремлением лица получить какие-либо материальные или духовные блага, представляющие определенную ценность для другого лица»4. С учетом изложенного считаем правильным заключить, что устранение правового конфликта, в сущности, должно представлять

1  Анцупов А.Я., Шипилов А.И. Указ. соч. С. 262.

2  Следует заметить, что динамика конфликта воплощается в рамках так называемого охранительного права (права на защиту), которое, по выражению Е.А. Крашенинникова, предусматривается материально-правовой нормой и направлено на обеспечение реализации нарушенного субъективного права (см.: Крашенинников Е.А. Структура субъективного права и право на защиту // Проблемы защиты субъективных прав и советское гражданское судопроизводство: сб. ст. / под ред. П.Ф. Елисейкина. Вып. 3. Ярославль, 1978. С. 79–80).

3  Кукушкин М.А. Юридическая конфликтология как аспект правовой социализации в России // Развитие альтернативных форм разрешения правовых конфликтов: сб. науч. ст.: в 2 ч. Ч. 2 / под ред. М.В. Немытиной. Саратов, 2000. С. 61; Основы конфликтологии / под ред. В.Н. Кудрявцева. С. 5 и др.

4  Козлов А.Ф. Понятие сторон в советском гражданском процессе (в теории и ГПК РСФСР) // Проблемы совершенствования гражданского процессуального кодекса РСФСР: науч. тр. Вып. 40. Свердловск, 1975. С. 34.

70