Эффективность исполнительного производства в контексте системного подхода к совершенствованию административно-исполнительной деятельности Федеральной

Глава 2. Направления повышения эффективности исполнительного производства

иных менее затратных по времени и трудовым ресурсам административных процедур.

Теоретическое обоснование дифференциации процедур находится

вплоскости дальнейшего доктринального развития категории адми- нистративно-исполнительного процесса1.

Административно-исполнительный процесс как установленный порядок совершения процессуальных действий, направленных на юридическое преследование должника в целях надлежащего исполнения акта юрисдикционного органа в условиях соблюдения защиты прав и интересов взыскателя и должника, опосредует сегодня весьма специфическую сферу государственной деятельности, которую возможно именовать административно-исполнительной, что неизбежно продуцирует и особый подход в правовом регулировании последней, а также возможность выделения ее подвидов в зависимости от поставленных задач и уровня процессуальных гарантий.

Современный законодатель сознательно вывел административ- но-исполнительный процесс из системы гражданского процессуального и арбитражно-процессуального видов законодательств и в значительной степени распространяет названный механизм в отношении несудебных исполнительных документов (нотариально удостоверенные соглашения об уплате алиментов, удостоверения комиссии по трудовым спорам, постановления органов, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях, и др.), что свидетельствует о несводимости административно-исполнительного процесса (исполнительного производства) лишь к «логическому завершению судопроизводства»2.

Федеральная служба судебных приставов, будучи органом исполнительной власти, в лице своих государственных служащих – судебных приставов-исполнителей – обладает особым правовым положением

врамках административно-исполнительного процесса, осуществляя на основе совокупности государственно-властных полномочий, в реализации которых проявляются начала государственного управления,

1  См. подробнее: Гуреев В.А. Административная деятельность Федеральной службы судебных приставов в сфере исполнительного производства: дис. … д-ра юрид. наук. М., 2013. С. 67–87.

2  См. подробнее обзор точек зрения на природу исполнительного производства: Исаенкова О.В. Исполнительное право в Российской Федерации: особенности становления и перспективы развития / под ред. А.А. Демичева. М., 2007. С. 34; Валеев Д.Х. Исполнительное производство: учебник. СПб., 2008. С. 17; Гуреев В.А., Гущин В.В. Исполнительное производство: учебник. 2-е изд. М., 2011. С. 75–76.

91

В.А. Гуреев. Эффективность исполнительного производства в ФССП

административно-исполнительную деятельность. Вынесение любым юрисдикционным органом акта, признающего (подтверждающего) субъективные права и обязанности определенных лиц и отнесенного законодательством к числу исполнительных документов, способно привести к инициированию административно-исполнительного процесса, направленного на претворение закрепленного в документе правового императива в правовую реальность лишь посредством осуществления административно-исполнительной деятельности ФССП России, что выступает, в свою очередь, ярким проявлением правоохранительной функции государства, стремящегося претендовать на статус правового1. При этом инициирование административно-исполнительной деятельности ФССП России может быть как в форме исполнительного производства, так и в иных процедурно-процессуальных формах, охватываемых общей категорией – административно-исполнительного процесса.

Другим фактором повышения эффективности принудительного исполнения актов юрисдикционных органов выступает дальнейшее развитие информационных технологий. Не секрет, что в течение последних лет ФССП России в качестве одного из приоритетов своего развития поставила задачу построения модели так называемого электронного исполнительного производства. Несмотря на некоторую терминологическую условность, принудительное исполнение в электронном виде, безусловно, выступает важнейшим фактором повышения эффективности работы судебных приставов-исполнителей, учитывая ежегодный рост количества актов юрисдикционных органов, находящихся на исполнении в Службе. При этом надлежит четко идентифицировать составляющие упомянутой выше модели. Как представляется, они в совокупности образуют единство трех элементов. Во-первых, необходимо создать современную информационную среду взаимодействия судебного пристава-исполнителя со сторонами исполнительного производства, обеспечивающую оперативную, но в то же время юридически значимую коммуникацию всех ее участников. Вовторых, невозможно всерьез говорить о сокращении сроков в рамках исполнительного производства без электронного межведомственного взаимодействия как на уровне G2G, так и на уровне G2B. В-третьих, электронный документооборот также должен отвечать требованиям простоты в использовании при соблюдении стабильности и надежности эксплуатации систем.

1  См.: Орлов В.В. Административно-исполнительная деятельность Федеральной службы судебных приставов // Закон и право. 2014. № 4. С. 31–35.

92

Глава 2. Направления повышения эффективности исполнительного производства

Пожалуй, для населения самым заметным показателем наличия информационных технологий в рамках исполнительного производства продолжает выступать существующая уже не первый год интерактивная возможность получения доступа к наиболее значимой информации: о наличии или отсутствии ведущегося в отношении должника исполнительного производства; о размере задолженности; об основании возбуждения исполнительного производства; о структурном подразделении, в котором оно ведется, а также Ф.И.О. и контактные данные судебного пристава-исполнителя. Речь в данном случае идет о реализованном на официальном сайте ФССП России и посредством мобильного приложения сервисе «Банк данных исполнительных производств». По данным Службы, посещаемость банка данных испол-

нительных производств с каждым годом увеличивается. Так, в 2013 г. посещаемость составляла 29 млн, в 2014 г. – 44 млн, в 2015 г. – 56 млн, в 2016 г. – более 88 млн посещений.

Тезисно изложенный выше уровень информационных технологий в рассматриваемой сфере свидетельствует о последовательном и эволюционном движении органов принудительного исполнения

всторону создания в России «электронного исполнительного производства». Вместе с тем остаются нерешенными ряд ключевых вопросов, к числу которых целесообразно отнести: создание полноценного информационно-правового инструмента «Личный кабинет стороны исполнительного производства». Следует подчеркнуть, что Служба в настоящее время активно работает над его внедрением, однако, как представляется, это сделать будет решительно невозможно без законодательной поддержки в части придания юридической силы уведомлениям стороны исполнительного производства посредством электронных сообщений, размещаемых в таком виртуальном личном кабинете. Перспективным может стать использование мессенджеров

вкачестве средства надлежащего уведомления сторон исполнительного производства, включая отправку юридически значимых процессуальных документов в электронном виде.

Алгоритмизация отдельных функций судебного пристава-испол- нителя вполне может привести к созданию так называемых чат-ботов как виртуальных собеседников, программ, которые созданы для имитации поведения человека при общении с одним или несколькими собеседниками.

Более того, необходимо рассмотреть вопрос о принципиальной возможности возложения на отдельных взыскателей (к примеру, юридических лиц, профессионально занимающихся взысканием долгов)

93

В.А. Гуреев. Эффективность исполнительного производства в ФССП

обязанности самостоятельного заполнения некоторых электронных форм документов с помощью специальных интернет-ресурсов в рамках «Личного кабинета стороны исполнительного производства». Предположим, формы документов, выступающие основанием для розыска денежных средств на счетах у должника в различных кредитных организациях, либо запросы в регистрирующие органы вполне могут быть составлены с помощью специальных алгоритмов ввода информации непосредственно самим взыскателем с последующей обязательной их легитимацией со стороны судебного пристава-исполнителя. Это позволит в значительной степени оптимизировать рабочее время судебного пристава-исполнителя, предоставив ему возможность уделять большее внимание совершению исполнительных действий и применению мер принудительного исполнения.

Таким образом, представляется обоснованным сделать вывод о необходимости комплексного подхода к проблемам информационного обеспечения отечественного исполнительного производства, что,

всвою очередь, даст возможность значительно оптимизировать бюджетные расходы, снизить нагрузку на судебного пристава-исполнителя, а в качестве своей главной цели – позволит обеспечить полноценную и эффективную защиту прав, свобод и законных интересов всех вовлеченных в сферу исполнительного производства субъектов.

Эффективность исполнительного производства не может ограничиваться лишь совершенствованием процессуальных аспектов деятельности Федеральной службы судебных приставов. Как известно, любая профессиональная деятельность в своей основе имеет человеческий фактор. Судебный пристав-исполнитель, являясь государственным гражданским служащим, осуществляет в настоящее время важные функции органа принудительного исполнения, однако чрезвычайно перегружен. Кроме того, существует проблема недостаточной мотивации.

Постановка указанной проблемы не нова для отечественной системы органов принудительного исполнения. Вопросы повышения статуса судебного пристава нередко рассматривались и рассматриваются

внастоящее время через призму повышения уровня доходов в рамках профессиональной деятельности судебного пристава-исполнителя. Формирование института судебного пристава на определенном этапе сопровождалось созданием системы, по сути, бонусного стимулирования работы в рамках исполнительного производства. Впоследствии она была упразднена, и в настоящее время применяются общие для всей государственной гражданской службы подходы.

94

Глава 2. Направления повышения эффективности исполнительного производства

Периодически вопрос о возвращении в том или ином варианте используемой ранее системы премирования за счет средств, поступающих от уплаты исполнительского сбора, получает новое звучание. При этом нередко обсуждение указанной проблематики ведется и в формате повышения привлекательности профессии судебного пристава-исполнителя, создания предпосылок для формирования мотивационного инструментария воздействия на сотрудников органов службы судебных приставов.

В последнее время вновь актуализировалось обсуждение перспектив перехода или же по меньшей мере частичного заимствования так называемой частной системы организации деятельности судебных исполнителей. Иногда приватизация профессии судебного приста- ва-исполнителя представляется в качестве единственно возможного пути повышения привлекательности рассматриваемого вида деятельности. Едва ли имеет смысл вновь предметно обращаться к дискуссии в отношении выбора оптимальной модели исполнительного производства, оценки эффективности государственной (публичной) или негосударственной (частной) систем принудительного исполнения, поскольку указанные вопросы уже находили весьма обстоятельное освещение в юридической литературе1.

Вместе с тем представляется важным охарактеризовать отдельные, как представляется, системные проблемы, препятствующие повышению привлекательности профессии судебного пристава-исполнителя. Увеличение заработной платы или изменение системы оплаты труда судебных приставов-исполнителей – фактор хотя и чрезвычайно важный, но отнюдь не единственный.

Должность судебного пристава-исполнителя должна стать карьерной. В настоящее время указанная должность не предполагает како- го-либо развития и продвижения внутри самой профессии судебного пристава-исполнителя.

Для сравнения можно привести систему карьерного роста в рамках профессии следователя. Так, в частности, существуют должности: стажер, помощник следователя, следователь, следователь по особо важным делам, старший следователь, старший следователь по особо важным делам. При этом для лица заранее определены перспективы

1  См.: Хесс Б. Системы принудительного исполнения // Исполнительное производство: традиции и реформы / под ред. Р. Ванн Рее [и др.]. М.: Берлин, 2011. С. 53; Niboyet M., Lacassagne S. ‟French Report”, Enforcement Agency Practice in Europe. London: British Institute of International and Comparative Law, 2005. P. 155–156.

95

В.А. Гуреев. Эффективность исполнительного производства в ФССП

карьерного продвижения, что оказывает значительное влияние на атмосферу развития и саморазвития внутри ведомства. Представляется целесообразным подумать о дифференциации должностей судебного пристава-исполнителя. Следует подчеркнуть, что речь идет не о классных чинах, применяемых в рамках государственной службы, а именно о дифференциации должностей внутри единой профессии.

Кроме того, влияющим на привлекательность профессии судебного пристава-исполнителя фактором выступает содержание его повседневной работы. И здесь мы вынуждены обратиться к причинам отделения судебного пристава от суда. Ранее судебный пристав-исполнитель (судебный исполнитель) выполнял в основном функции технического характера, с чем были связаны и сравнительно невысокие требования к уровню его образования. Создание Службы судебных приставов сначала в структуре Министерства юстиции РФ, а с 2004 г. и в качестве самостоятельного федерального органа исполнительной власти – Федеральной службы судебных приставов – было обусловлено усложнением функций в рамках исполнительного производства. Судебный

пристав-исполнитель должен стать по-настоящему процессуальным

субъектом. Необходимо освободить его от выполнения явно технической работы вспомогательного характера. Безусловно, позитивная идея создания института помощников судебного пристава была реализована лишь отчасти и наткнулась на общий вектор оптимизации штатной численности государственных служащих в России. Огромный массив оформительной работы, описи дел, подготовка и рассылка уведомлений, действий по технической описи имущества должника в месте его жительства должны быть возложены на помощников судебного пристава-исполнителя. Сам же судебный пристав-исполнитель, будучи процессуальным лицом, должен лишь проверять и подтверждать совершенные действия, самостоятельно совершать процессуальные действия по предупреждению об уголовной ответственности. Как представляется, оправданным явилось бы соотношение, при котором на одного судебного пристава-исполнителя приходилось бы два-три помощника. Таким образом, работа судебного пристава-исполнителя должна превратиться в деятельность по определению стратегии ведения исполнительного производства (осуществления принудительного исполнения актов юрисдикционных органов), координации и контролю за работой своих помощников, ответственностью за свои действия и действия помощников. За счет сокращения численности судебных приставов-исполнителей возникли бы предпосылки повышения заработной платы. Должности же помощников судебных приставов-ис-

96

Глава 2. Направления повышения эффективности исполнительного производства

полнителей не требуют высшего образования, что в большей степени будет соответствовать характеру их деятельности и сегодня.

Как представляется, профессионалы с высшим юридическим (экономическим) образованием должны быть заинтересованы в карьерном продвижении в рамках единой профессии судебного пристава, но с набором иерархических должностей. Категории исполнительных производств должны распределяться в соответствии с замещаемыми должностями. Это будет стимулировать молодого специалиста развиваться, расти внутри Федеральной службы судебных приставов. Конечно, и сегодня наиболее сложные исполнительные производства стремятся распределить более опытным работникам, но формализация

взависимости от занимаемой должности лишь создаст предсказуемость

вэтом вопросе.

Таким образом, оптимизация порядка принудительного исполнения актов юрисдикционных органов в России не является линейным процессом совершенствования лишь законодательства об исполнительном производстве в узком его понимании. Необходимо продумывать возможность введения упрощенных процедур исполнения незначительных по сумме исполнительных документов без обязательного возбуждения исполнительного производства, сопровождающегося, как известно, совокупностью достаточно громоздких процессуальных механизмов.

Кроме того, важным фактором повышения эффективности принудительного исполнения актов юрисдикционных органов выступает дальнейшее активное развитие Федеральной службой судебных приставов информационных технологий. Представляется оправданным сфокусироваться в настоящее время на формировании полноценной коммуникационной среды общения судебного пристава-исполнителя со сторонами исполнительного производства, а также на алгоритмизации процессов в рамках исполнительного производства с одновременным их перенесением в электронное пространство.

И наконец, критичным является осознание того, что любые технологии, равно как и высокий уровень развития отечественного законодательства об исполнительном производстве, не будут иметь решающего значения для оптимизации принудительного исполнения без формирования мотивации на положительный результат в своей работе со стороны судебного пристава-исполнителя. Судебный пристависполнитель должен быть освобожден от выполнения технической работы вспомогательного характера, а сама профессия – предполагать карьерный рост с набором иерархических должностей.

97

В.А. Гуреев. Эффективность исполнительного производства в ФССП

2.2. Цифровая трансформация исполнительного производства

В настоящее время в Российской Федерации многие публичные институты государственной власти переживают активную цифровую трансформацию своей деятельности, что в значительной степени определяет вектор их современного развития, формирование нового облика во взаимоотношениях с каждым гражданином в отдельности и населением в целом.

На этом фоне Федеральная служба судебных приставов наряду с иными заинтересованными федеральными органами исполнительной власти участвует в формировании новых стандартов деятельности

вобласти исполнительного производства, что во многом является уже неизбежным процессом в связи со всевозрастающей нагрузкой на Службу и каждого судебного пристава-исполнителя.

Появление в 2004 г. ФССП России в качестве самостоятельного федерального органа исполнительной власти было обусловлено потребностями специализации профессиональной деятельности судебного пристава-исполнителя, формированием более крепкой и развитой организационно-штатной инфраструктуры для обеспечения исполнения актов юрисдикционных органов, а также обеспечения установленного порядка деятельности судов. На том этапе указанная задача, как представляется, была реализована в полной мере, а Служба стала восприниматься в качестве полноценного самостоятельного органа государственной власти1. При этом как в самом начале, так и сейчас основным направлением деятельности ФССП России выступает исполнение судебных актов, актов других органов и должностных лиц.

Следует признать, что с момента появления Федеральной службы судебных приставов в 2004 г. ситуация с нагрузкой по основному направлению деятельности изменилась кардинальным образом

всторону ее кратного увеличения, что, в свою очередь, порождало и порождает на протяжении долгих лет объективную потребность модернизации деятельности Службы, а отдельных экспертов мотивировало разрабатывать и предлагать оптимальную, с их точки зрения,

1  См., в частности: Белоусов Л.В. Указ. соч. С. 14‒19; Голубев В.М. Очерки по истории судебных приставов России. М.: Моск. ун-т МВД России; Щит-М, 2007; Гуреев В.А. Деятельность Федеральной службы судебных приставов по совершенствованию процедур принудительного взыскания долгов // Законы России: опыт, анализ, практика. 2010. № 8. С. 21‒26 и др.

98

Глава 2. Направления повышения эффективности исполнительного производства

модель исполнительного производства1. Безусловно, работа судебных приставов-исполнителей в условиях чрезвычайно высокой на них нагрузки не всегда получала положительные оценки со стороны как взыскателей, так и должников, а в литературе нередко подвергалась критическому анализу.

В условиях же объективной невозможности увеличения штатной численности Службы практически единственным способом повышения эффективности исполнительного производства становилось изменение собственно методов работы судебного пристава-исполнителя.

Таким образом, очевидными приоритетами в развитии ФССП России в настоящее время выступают: дальнейшее внедрение информационных технологий внутри самой Службы, расширение электронного взаимодействия с вовлеченными в процесс исполнения актов юрисдикционных органов субъектами, а главное – создание полноценной, функционально выверенной и стабильной информационно-правовой среды для сторон исполнительного производства.

Хронологически первым значимым шагом стало создание Банка данных исполнительных производств, который, по оценкам многих зарубежных исследователей, не имел аналогов в других правопорядках, особенно учитывая масштабы и специфику государственно-тер- риториального устройства государства2. При этом необходимо отметить, что запуск данного информационного ресурса имел значение не только для сторон исполнительного производства: с учетом его публичности указанный Банк исполнительных производств до сих пор активно используется для проверки контрагентов.

Параллельно происходило расширение системы информационного межведомственного электронного взаимодействия с рядом ключевых федеральных органов исполнительной власти, а также получения значимой информации от иных субъектов, в том числе кредитных организаций и операторов сотовой связи.

1  См., к примеру: Деготь Б.Е. Система законодательства об исполнительном производстве в проекте Исполнительного кодекса Российской Федерации // Практика исполнительного производства. 2006. № 1. С. 21‒29; Гуреев В.А. Поиск оптимальной модели организации деятельности Федеральной службы судебных приставов // Современное право. 2012 № 1. С. 72‒76.

2  Более подробно обзор точек зрения см.: Информационные технологии в сфере принудительного исполнения = Information technology in the Sphere of Enforcement // Сб. мат-лов 8-й Междунар. науч.-практ. конф., 20‒23 сентября 2017 г. Суздаль / отв. ред. Д.В. Аристов, В.А. Гуреев. М.: Деловой стиль, 2018.

99

В.А. Гуреев. Эффективность исполнительного производства в ФССП

Не будет преувеличением отметить, что вопросам информатизации

вСлужбе традиционно уделялось значительное внимание, и во многом благодаря этому современный этап цифровой трансформации деятельности ФССП России выглядит логическим продолжением ранее начатых и в той или иной мере реализованных инициатив.

Президиум Правительственной комиссии по цифровому развитию 11 июля 2019 г. одобрил концепцию суперсервиса «Цифровое исполнительное производство», которая стала результатом совместной работы Службы и Минцифры России. Названная концепция была разработана

врамках реализации федерального проекта «Цифровое государственное управление» национальной программы «Цифровая экономика»1. Суперсервис должен позволять заинтересованным лицам, являющимся сторонами исполнительного производства, получать сведения о ходе исполнительного производства в электронном виде. В частности, в автоматическом режиме взаимодействовать с судебными приставамиисполнителями, включая возможность подачи заявлений, ходатайств, получение уведомлений, погашение задолженности до возбуждения исполнительного производства. Кроме того, для повышения осведомленности сторон исполнительного производства предоставляется возможность отслеживания стадии процесса снятия ограничения на выезд из России.

Потребность в цифровой трансформации исполнительного производства связывается в современных реалиях не только и не столько с абстрактной идеей перехода к цифровому государственному управлению, сколько с объективно существующей неспособностью эффективно администрировать поступающие исполнительные производства. Так, количество поступающих в Службу документов неуклонно растет:

в2020 г., по данным ФССП России, на принудительном исполнении находилось более 110 млн документов (на 8 млн больше, чем в 2019 г.). По существующей динамике промежуточной ведомственной отчетности есть все основания полагать, что по итогам 2021 г. ожидается еще большая нагрузка.

Немаловажно, что цифровизация процедуры исполнительного производства с одновременным расширением возможностей коммуникации со сторонами исполнительного производства позволяет последним осознавать собственную вовлеченность в процессы принудительного исполнения и в результате, быть может, избегать завы-

1  См.: СПС «КонсультантПлюс».

100