Эффективность исполнительного производства в контексте системного подхода к совершенствованию административно-исполнительной деятельности Федеральной

Глава 1. Меры административно-исполнительной деятельности ФССП

собой предусмотренное в установленном правовыми нормами порядке воздействие на способность и возможность удовлетворения материальных и духовных интересов участвующих в конфликте лиц.

«Социальный конфликт, ‒ как отмечает С.Ф. Фролов, ‒ всегда представляет собой набор структурных элементов, без наличия которых последний не может развиваться как динамически взаимосвязанная целостная система и как процесс»1. Сказанное полностью справедливо и для юридических конфликтов. В литературе приводится ставшая уже традиционной структура социального конфликта, состоящая:

‒из сторон конфликта – двух и более конфликтующих субъектов;

‒объекта – конкретной причины столкновения сторон;

‒инцидента – формального повода для начала открытого противоборства2.

Поддерживая в целом продуктивность данного подхода и беря его за основу некоторых будущих наших рассуждений, вместе с тем полагаем правильным внести ряд уточнений в контексте исследования именно юридических конфликтов. Так, объектом конфликта едва ли правильно рассматривать его причину. Исходя из характеристики правового конфликта как некоего общественного отношения, обладающего признаками правоотношения, более точным представляется рассмотрение в качестве объекта конфликта целей, к которым стремятся стороны такого конфликта, а именно приобретение возможности доступа

кматериальным и нематериальным благам. Причинами же конфликта выступают противостоящие интересы сторон, которые образуют также самостоятельный элемент структуры конфликта. Инцидент выступает скорее не элементом структуры, а начальным этапом правового конфликта.

Таким образом, структуру правового конфликта, с нашей точки зрения, образуют:

‒стороны – участники правового конфликта3;

‒объект – цели, к которым стремятся стороны конфликта;

‒причины – противостоящие интересы сторон.

1  Фролов С.Ф. Социология: сотрудничество и конфликты. М., 1997. С. 186–187. 2  См.: Козырев Г.И. Основы конфликтологии. С. 27–28.

3  Большое значение имеет проблема восприятия конфликта сторонами, где явление искаженности восприятия ситуации взаимодействия выступает зачастую ключевым в определении варианта развития событий (см. более подробно об этом: Ватолкина А.М. Искажение восприятия конфликтной ситуации основными участниками: автореф. дис. … канд. психол. наук. Курск, 2007. С. 8–9).

71

В.А. Гуреев. Эффективность исполнительного производства в ФССП

В юридической науке принято считать, что для минимизации социальных конфликтов в государственно-организованном обществе действуют законы, которые, если брать за основу концепцию естественных прав и теорию общественного договора, создаются для бесконфликтного бытия в социальном пространстве. Во многом благодаря именно праву смогли быть преодолены многочисленные разногласия, раздиравшие общество в догосударственный период своего существования. В то же время является очевидным научным упрощением и в некотором роде даже идеализацией рассмотрение права в качестве универсального инструмента к бесконфликтному существованию

вобществе. Диалектический метод детерминирует необходимость поиска более сложного уровня взаимосвязей конфликта и правовых установлений государства. Так, нельзя не признавать тот факт, что многие из возникающих сегодня юридических конфликтов объективно связаны с неоднозначным и во многом противоречивым толкованием самих правовых норм, а в итоге выступают едва ли не прямым следствием погрешностей в юридической технике. И.Л. Чулюкин

всвязи с этим в рамках проводимого им исследования приходит, как представляется, к вполне обоснованному заключению, что «несовершенство законодательства, некоторое его отставание от существующих отношений, наличие в нем пробелов неизбежно повлечет за собой возникновение конфликтных ситуаций»1. В этом состоит парадокс права как социального регулятора, по сути, выступающего сегодня в двух ипостасях: признаваемого подавляющим большинством средством снятия (устранения) конфликта и одновременно ‒ его основной или же сопутствующей причиной.

Таким образом, устранение правового конфликта должно представлять собой комплексное воздействие как на противостоящие интересы его участников, так и на существующую систему правового регулирования общественных отношений. Безусловно, создать совершенную норму права, абсолютно исключающую возможность возникновения какого-либо расхождения в ее уяснении и порождение вследствие этого какого-либо правового конфликта, практически трудноосуществимо, если не сказать невозможно2. Более того, прави-

1  Чулюкин И.Л. Социальные конфликты и применение права: дис. … канд. юрид. наук. Казань, 2001. С. 149.

2  Безусловно, мы можем попытаться обосновать и обратное утверждение, однако едва ли сегодня кто-нибудь возьмет на себя смелость и приведет в качестве надлежащего и достойного примера действовавшую ранее или действующую сегодня статью норма-

72

Глава 1. Меры административно-исполнительной деятельности ФССП

ло поведения, введенное и санкционированное государством, может осознаваться в обществе как несправедливое, иметь низкую степень легитимности и тем самым также способствовать возникновению правового конфликта. К примеру, ч. 12 ст. 30 Закона об исполнительном производстве предусматривает по общему правилу срок для добровольного исполнения, который не должен превышать пяти дней со дня получения должником постановления о возбуждении исполнительного производства. Названный срок, верхний предел которого является императивным для сторон исполнительного производства и не может быть изменен судебным приставом-исполните- лем в сторону его увеличения, едва ли может быть охарактеризован как приемлемый для большинства денежных взысканий. Результатом выступает крайне низкий уровень добровольного исполнения содержащихся в исполнительных документах требований после их предъявления в ФССП России1.

Сложившаяся ситуация нуждается в коренном переосмыслении, так как предоставление сторонам возможности изменить, предположим, срок для добровольного исполнения исполнительного документа и адаптировать тем самым норму права применительно к их конкретному случаю позволит даже на стадии возбужденного исполнительного производства в очередной раз прибегнуть к методу бесконфликтного урегулирования существующей задолженности и путем компромисса выбрать оптимальную модель принудительного исполнения. Следует учитывать, что в конечном счете это способно повысить эффективность исполнения юрисдикционных актов. Предоставление подобной возможности сторонам укрепит диспозитивные начала исполнительного производства, что в целом отвечает и общеевропейской тенденции. К примеру, в законодательстве об исполнительном производстве Финляндии существует возможность заключения сторонами соглашения об ограниченном принудительном исполнении. В этом случае принудительное исполнение ограничивается обращением взыскания на заработную плату, иные доходы, пенсию или же арестом прибыли, дебиторской задолженности либо ценностей, которые могут быть

тивного правового акта. В большей степени подобные выводы, на наш взгляд, могут рассматриваться как некие умозрительные теоретические построения, способные именоваться «концепцией», к которой должно всем стремиться, но которая в то же самое время практически недостижима.

1  Выше нами уже приводились статистические данные, свидетельствующие о невысоком количестве добровольно исполненных исполнительных документов.

73

В.А. Гуреев. Эффективность исполнительного производства в ФССП

переданы кредитору, без обращения взыскания на иное, в частности недвижимое, имущество1.

Наряду с изменением подхода к определению срока для добровольного исполнения исполнительных документов по общему правилу целесообразным является предоставление также сторонам возможности изменения сроков отложения исполнительных действий и применения мер принудительного исполнения. Отсутствуют, на наш взгляд, и объективные причины для установления запрета на заключение соглашений о распределении расходов по совершению исполнительных действий. Кстати, допустимость аналогичных соглашений применительно к судебному разбирательству в настоящее время установлена ч. 4 ст. 110 АПК РФ.

Расходами по совершению исполнительных действий являются денежные средства федерального бюджета, взыскателя и иных лиц, участвующих в исполнительном производстве, затраченные на организацию и проведение исполнительных действий и применение мер принудительного исполнения (ч. 1 ст. 116 Закона № 229-ФЗ)2. Причем указанные расходы возмещаются федеральному бюджету, взыскателю и лицам, понесшим расходы, за счет должника (ч. 1 ст. 117 Закона № 229-ФЗ). В том случае, когда на должника возлагается обязанность возмещения расходов взыскателя, вполне возможным является допустить заключение соглашения о распределении между ними расходов, являющегося по своей правовой природе разновидностью публичного договора. Разумеется, те расходы, которые были понесены федеральным (равно как и любым иным) бюджетом, должны возмещаться в соответствии с установленными нормами действующего законодательства.

Соответственно, излишняя императивность в регулировании вопросов исполнения актов юрисдикционных органов, как отмечалось нами в других разделах работы, зачастую служит катализирующим

1  См.: Surakka A. Access to Finnish Law. Porvoo, 2005. P. 237–238.

2  К расходам по совершению исполнительных действий относятся денежные средства, затраченные: 1) на перевозку, хранение и реализацию имущества должника; 2) вознаграждение за работу переводчиков, специалистов и иных лиц, привлеченных в установленном порядке к организации и проведению исполнительных действий, и компенсацию понесенных ими, а также понятыми расходов; 3) перевод (пересылку) взыскателю денежных средств; 4) розыск должника, его имущества, розыск ребенка; 5) проведение государственной регистрации прав должника; 6) совершение других необходимых действий в процессе исполнения исполнительного документа (ч. 2 ст. 116 Закона об исполнительном производстве).

74

Глава 1. Меры административно-исполнительной деятельности ФССП

фактором в развитии конфликта. В то же самое время сегодня, очевидно, недооценена роль и значение права как социального регулятора применительно к возможности примирения конфликтующих сторон. Принятие рамочного закона в этой области1 само по себе не способно качественно изменить положение и улучшить сложившуюся ситуацию, так как методы урегулирования конфликта зависят от существующих особенностей сферы его возникновения, во многом предопределяются спецификой правового статуса участвующих

внем лиц, а также общественной значимостью объекта конфликта, т.е. целей, на достижение которых сфокусированы усилия конфликтующих сторон.

Отсюда едва ли уместно устанавливать общие в их отношении методы государственно-правового вмешательства, упуская при этом значительный по объему срез отраслевого правового регулирования закрепляемых общих процедур. «Для юридического конфликта, ‒ пишет в своем диссертационном исследовании И.Ю. Захарьящева, ‒ характерно отрицание силового подхода при наличии юридических «цивилизованных» механизмов для его разрешения и потенциальная возможность их законного применения конфликтующими сторонами (либо одной из сторон) с соответствующими гарантиями эффективного осуществления»2. В целом солидаризируясь со сказанным как неким эталоном правового регулирования, вместе с тем обратим внимание на известную условность обозначенной позиции ученого, поскольку «силовой подход», по существу, оказывается на современном этапе первичным для отдельно взятой сферы правового воздействия – ад- министративно-исполнительной деятельности ФССП России. Так, к примеру, временное ограничение на выезд должника из Российской Федерации, следуя буквальному прочтению ст. 67 Закона об исполнительном производстве, может быть применено при наличии лишь факта неисполнения должником требований, содержащихся

висполнительном документе, в срок для добровольного исполнения (т.е. в срок, который не может превышать пяти дней), что является формальным аспектом вопроса. Любопытно, но с содержательной стороны Закон вовсе не возлагает каких-либо обязанностей на судебного пристава-исполнителя по предварительному и заблаговре-

1  Речь идет о Федеральном законе от 27.07.2010 № 193-ФЗ «Об альтернативной процедуре урегулирования споров с участием посредника (процедуре медиации)» (см.: СЗ РФ. 2010. № 31. Ст. 4162) (далее ‒ Закон о медиации).

2  Захарьящева И.Ю. Указ. соч. С. 20.

75

В.А. Гуреев. Эффективность исполнительного производства в ФССП

менному совершению действий, направленных на отыскание принадлежащего должнику имущества, оставляя тем самым возможное бездействие государственного служащего за рамками совершаемого им исполнительного действия1. Следовательно, «силовое воздействие»

вданном случае предваряет применение собственно юридических «цивилизованных» механизмов, состоящих, с наших позиций, в воздействии по имущественным взысканиям в первоочередном порядке именно на имущественную сферу должника и лишь в случае их неуспеха – на его личность. К сожалению, в настоящее время не ведется какого-либо серьезного и конструктивного обсуждения вопроса о целесообразности закрепления на начальном этапе исполнительного производства возможности применения процедур устранения (снятия) конфликта между должником и взыскателем. Научный подход к перспективам использования процедур примирения в рамках административно-исполнительной деятельности Службы должен основываться в первую очередь на идентификации надлежащего, с точки зрения возможности примирения, конфликта при исполнении актов юрисдикционных органов. Соглашаясь с Н.А. Денисенко

втом, что классификация социальных конфликтов – «необходимый элемент системного подхода»2, обратим внимание на существующую

впсихологии типологию образцов конфликтной ситуации. Так, выделено два типа конфликта: первый тип – «ситуация недоразумения», для которого характерно восприятие конфликта как менее острого, при менее негативном восприятии оппонента, и второй тип – «ситуация борьбы», предполагающий значительный негативный образ оппонента, приводящий к конкурентному, соперничающему типу взаимодействия в конфликте3. Говоря о последнем типе конфликта применительно к ситуациям, возникающим в рамках конкретных исполнительных производств, и с учетом данных, полученных в результате проведенного нами опроса судебных приставов4, приходится признать потенциально низкую эффективность применения процедур урегулирования конфликта между должником и взыскателем.

1  Согласно п. 15 ч. 1 ст. 64 Закона об исполнительном производстве установление временных ограничений на выезд должника из Российской Федерации относится к числу совершаемых судебным приставом-исполнителем исполнительных действий.

2  Денисенко Н.А. Указ. соч. С. 114.

3  См.: Ватолкина А.М. Указ. соч. С. 7. 4  См. параграф 1.2.

76

Глава 1. Меры административно-исполнительной деятельности ФССП

Так, перед всеми респондентами, помимо прочего, был поставлен вопрос: «С чем связываются, по Вашему мнению, основные причины неисполнения требований исполнительных документов?» Респонденту можно было указать несколько вариантов ответа в порядке убывания среди заранее предложенных или же указать свой вариант ответа. Более 32 % опрошенных указали на существование ситуации «принципиального противостояния должника и взыскателя» как на определяющую причину неисполнения требований, содержащихся в исполнительном документе.

Вряде случаев, связанных, в частности, с неуплатой алиментов, отсутствие собственно желания фактически исполнять взятые на себя обязательства, возведенное до степени правового нигилизма, а порой

иоткрытого асоциального поведения, в итоге приводит к постановке проблем общесоциального и государственно-правового масштаба, но в то же самое время позволяет отрицать возможность применения в отношении подобных должников механизмов примирения.

Таким образом, перспективы урегулирования конфликтов при исполнении актов юрисдикционных органов могут быть в полной мере реализованы лишь в случаях возникновения конфликтов именно первого типа. Это обусловлено тем, что неисполнение должником в установленный срок требований нередко связывается не столько с его открытым неприятием положений исполнительного документа, сколько с желанием учета индивидуальных особенностей должника в части предоставления определенного дополнительного времени для сбора денежных средств, необходимости реструктуризации задолженности или же обсуждения допустимости отказа от ряда штрафных санкций и т.п.

Вмировой практике существует множество различных процедур примирения, в том числе переговоры (negotiation), посредничество (mediation), арбитраж (arbitration), примирительное производство (conciliation), независимая экспертиза по установлению фактических обстоятельств дела (neutral expert fact-finding), частная судебная система

(private court system) и др.1

Исторически примирительные процедуры связывались в первую очередь с судебным процессом и активнее развивались в странах

1  См.: Кузьмина М.Н. Медиация как альтернативная форма разрешения правовых конфликтов // Развитие альтернативных форм разрешения правовых конфликтов. Саратов, 2000. С. 89; Носырева Е.И. Альтернативное разрешение гражданско-правовых споров в США. Воронеж, 1999. С. 50–54.

77

В.А. Гуреев. Эффективность исполнительного производства в ФССП

ссостязательным судопроизводством, что в основном предопределялось длительностью и дороговизной последнего для спорящих сторон1. На современном этапе аргументы в пользу примирения состоят, так же как и прежде, в оперативности, и, кроме того, низкой обжалуемости, добровольности исполнения и большей вероятности сохранения нормальных человеческих и в том числе деловых отношений2. Привлекательность примирения в юридической литературе нередко объясняется и возможностью «реализации личного интереса на наиболее выгодных условиях»3.

Спринятием Закона о медиации в юридическом сообществе резко активизировалось обсуждение достоинств и недостатков медиативной процедуры, перспектив ее применения в современной России4. Вместе

стем необходимо понимать, что медиация является далеко не единственно возможным способом урегулирования правового конфликта. Государственно-правовая политика в сфере повышения эффективности исполнения актов юрисдикционных органов в Российской Федерации, которая, по нашему мнению, должна обладать ориентацией на приоритетность добровольного исполнения требований, содержащихся в исполнительных документах, тем не менее не может содержать в своем арсенале одно-единственное средство – посредничество (медиацию), хотя и оно со всей очевидностью сегодня недооценено для целей повышения эффективности исполнительного производства.

1  См.: Решетникова И.В. Экономические споры, медиация и арбитражный процесс // Закон. 2008. С. 192.

2  Выступая с речью после одобрения Европейским парламентом 23.04.2008 Директивы об отдельных аспектах медиации в гражданских и торговых делах, заместитель Председателя Европейской комиссии Жак Барро отметил: «...медиация может стать экономичным и оперативным способом разрешения …споров благодаря применению процедур, отвечающих интересам сторон. Договоренности, достигнутые по итогам медиации, чаще соблюдаются сторонами в добровольном порядке и способствуют сохранению прочных дружеских отношений между сторонами» (Медиация в гражданских и торговых делах // Закон. 2008. № 6. С. 169).

3  Плотникова Л.Ю. Примирение в производстве по делам об административных правонарушениях: аргументы «за» и «против» // Закон. 2010. № 3. С. 99.

4  См.: Пальцев Ю. Нерешенные вопросы примирения // ЭЖ-Юрист. 2010. № 44; Большова А.К. Состояние и перспективы сокращения нагрузки на судей // Журнал российского права. 2010. № 10. С. 86‒91; Лисицын В.В. Медиация – вперед?! // Вестник Арбитражного суда города Москвы. 2010. № 4. С. 9‒18; Корякин В.М. Медиация как способ урегулирования споров и возможность ее применения к воинским правоотношениям // Право в Вооруженных Силах. 2010. № 10. С. 2‒4; Понасюк А.М. Выполнение адвокатом роли медиатора как особый вид адвокатской деятельности // Адвокат. 2010. № 9. С. 24‒29 и др.

78

Глава 1. Меры административно-исполнительной деятельности ФССП

Представляется правильным в науке административного права разработать, а в правоприменительной практике сформировать системное воздействие на сферу административно-исполнительной деятельности ФССП России, обеспечив перспективное развитие взаимосвязанных

мер административно-исполнительного примирения, в основе которых лежит институт посредничества (медиации). Деятельность посредника отнюдь не является разновидностью арбитража1, а лишь способствует устранению конфликта при условии готовности сторон исполнительного производства добровольно включиться в процесс его урегулирования. Деятельность в рамках исполнительного производства традиционно рассматривают как деятельность, в которой уже отсутствует спор о праве, так как права взыскателя установлены вступившим в законную силу актом юрисдикционного органа, последним же устанавливается и обязанность должника совершить определенные действия в пользу взыскателя. С такой трактовкой вполне возможно согласиться, но с тем лишь уточнением, что отсутствие спора о праве между сторонами вовсе не означает отсутствие конфликта, и прежде всего конфликта интересов взыскателя и должника. При таких обстоятельствах, к примеру, недавний ответчик, являющийся теперь должником, нередко пытается освободить себя от фактического исполнения судебного решения или хотя бы минимизировать его последствия для своей имущественной сферы. Что казалось еще весьма далеким на стадии судебного разбирательства, приобретает черты неотвратимости в рамках исполнительного производства. Взыскатель в свою очередь преследует цель скорейшего получения присужденного ему, порой даже невзирая на установленные законом процедуры, а в ситуациях множественности взыскателей, когда все они до конца не уверены в получении присужденного в полном объеме (к примеру, в случаях сводного исполнительного производства), конфликт интересов между ними практически всегда неизбежен. Сказанное свидетельствует о сложности положения судебного пристава-исполнителя, находящегося, по существу, между противоборствующими сторонами со взаимоисключающими интересами, что, соответственно, подтверждает частое наличие конфликта.

1  Следует отметить, что арбитраж в международном обороте традиционно рассматривается в качестве синонима отечественного института третейских судов. В этом смысле российское законодательство вводит определенную путаницу, на которую обращается внимание в юридической литературе (см.: Суханов Е., Бевзенко Р., Носырева Е., Чубаров В., Дорошков В. А вы слышали о федеральном третейском суде? // ЭЖ-Юрист. 2009. № 23).

79

В.А. Гуреев. Эффективность исполнительного производства в ФССП

В соответствии с подготовленным Минюстом России проектом Долгосрочной программы повышения эффективности исполнения судебных решений (2011‒2020 годы) в рамках законодательства об исполнительном производстве предлагалось ввести положение, предусматривающее возможность передачи возникшего между сторонами разногласия посреднику (медиатору), приостановив исполнительное производство. Верные по своей направленности, но в отсутствие сложившейся культуры примирения между взыскателем и должником предлагаемые изменения законодательства едва ли будут иметь серьезные практические положительные результаты для исследуемой сферы. Кроме того, с учетом традиционного для России почтительного отношения к существующим публичным органам социального управления полная абстрагированность медиатора от государственно-влас- тных институтов скорее выступит снижающим его привлекательность фактором и в результате приведет к единичным случаям обращения к такого рода примирителям.

Продуктивным нам видится комплексное развитие медиативных форм, осуществляемое как через поддержку института медиации в целом, так и посредством привития культуры примирения с использованием уже существующих и ставших привычными всем государственных органов, к чьей компетенции отнесено разрешение правовых вопросов1. Сформулируем особенности названного вида примирения, которые, по нашему мнению, должны найти свое закрепление в российском законодательстве об исполнительном производстве.

Так, государственные служащие ФССП России как лица, наделенные властными полномочиями, должны быть вовлечены в процесс урегулирования конфликта между должником и взыскателем. Учитывая сложность работы медиатора и необходимость освоения им дополнительных компетенций, включая психологические навыки управления конфликтными ситуациями, представляется обоснованным возложение данных функций на начальников отделов службы судебных приставов и лишь в исключительных случаях – на их заместителей. Причем все названные лица должны пройти специальную подготовку по программам подготовки медиаторов2, обеспечив тем

1  В этом отношении выглядит весьма уместным суждение И.В. Решетниковой о том, что если «будет установка к примирению ‒ будет больше обращений к медиаторам в досудебном порядке» (Решетникова И.В. Указ. соч. С. 193).

2  См.: постановление Правительства РФ от 3.12.2010 № 969 «О программе подготовки медиаторов» // СЗ РФ. 2010. № 50. Ст. 6706.

80