Эффективность исполнительного производства в контексте системного подхода к совершенствованию административно-исполнительной деятельности Федеральной

Глава 1. Меры административно-исполнительной деятельности ФССП

видов воздействия на индивида. В противном случае игнорирование признанного баланса и искусственное отступление от него в угоду конъюнктурным интересам сиюминутного повышения эффективности воздействия на должника в целях стимулирования последнего к скорейшему исполнению требований исполнительного документа способны привести уже в среднесрочной перспективе к снижению легитимности законодательства об исполнительном производстве, ибо абсолютное большинство перестанет его интуитивно одобрять и рассматривать в качестве разумного и справедливого регулятора общественных отношений. Неминуемым следствием этого окажется общее снижение эффективности правового регулирования, вынужденная изменчивость законодательных решений, а как общий итог – нестабильность исследуемой сферы правовой действительности в целом. Исходя из сказанного, представляется необходимым на современном этапе выработать концептуальное понимание соотношения личного и имущественного воздействия в рамках применения мер административного обеспечения исполнения, без которого едва ли стоит рассчитывать на качественное улучшение ситуации в сфере исполнения актов юрисдикционных органов.

С учетом уже сформулированной в параграфе 1.1 классификации мер обеспечения исполнения мы полагаем обоснованным признание двух типов обеспечения, в ходе применения которых опосредованно достигаются цели понуждения должника к реальному исполнению:

1)имущественное обеспечение исполнения;

2)личное обеспечение исполнения.

Классификационным основанием такого выделения служит характер обеспечения. Традиционным (имущественным) обеспечением – наложением ареста или розыском имущества должника – достигается принуждение лица посредством воздействия на его имущественную сферу. Личное обеспечение исполнения обладает совершенно иным обеспечительным механизмом: воздействие оказывается на личность должника с целью побудить к надлежащему исполнению возложенных на него исполнительным документом обязанностей, но побуждение достигается через принуждение. Если первый тип обеспечения устанавливает известные лишения в имущественной сфере должника (к примеру, в случае наложения ареста – запрет распоряжаться, а в некоторых случаях ограничение права пользования имуществом или вовсе его изъятие), то второй тип обеспечения устанавливает лишения (ограничения) в личной сфере должника (ограничение выезда за пределы России, невозможность управления транспортным сред-

31

В.А. Гуреев. Эффективность исполнительного производства в ФССП

ством и т.п.). Кроме того, нельзя не усматривать и различия в направленности обеспечения. К примеру, если наложение ареста сохраняет последующую возможность обращения взыскания на арестованное имущество, так как должник лишается возможности его отчуждения, что в конечном счете и обеспечивает исполнение требований исполнительного документа, то установление личных ограничений способствует формированию воли должника на исполнение требований или по крайней мере нечинение препятствий судебному при- ставу-исполнителю в применении мер принудительного исполнения

ив этом смысле также обеспечивает надлежащее исполнение исполнительного документа.

Несмотря на приведенные различия, тем не менее и первый, и второй тип обеспечения объединяет общая для них цель – создание условий к наиболее оперативному и качественному применению мер принудительного исполнения.

Сучетом сказанного оптимальным инвариантом существующего баланса имущественного и личного воздействия на должника, на наш взгляд, станет восприятие законодателем конструкции, при которой по имущественным исполнениям – основной категории исполнительных производств1 – судебный пристав-исполнитель будет наделен правом на применение мер имущественного обеспечения исполнения

илишь в исключительных случаях при обязательном соблюдении судебного порядка – вправе применять в отношении должника меры, устанавливающие личные ограничения. Соотношение мер обеспечения исполнения, однако, кардинально меняется в том случае, когда на исполнении у судебного пристава-исполнителя находится исполнительный документ, содержащий требования неимущественного характера2. Здесь в отношении должника должно стать возможным применение мер личного ограничения с упрощенным порядком их установления без обращения в суд, но с обязательным утверждением соответствующего постановления старшим судебным приставом. При этом в последнем случае надлежит непременно сохранить возможность применения личного ограничения еще на этапе возбуж-

1  Данные ведомственной статистической отчетности, подтверждающие данное положение, приводились нами выше.

2  К требованиям неимущественного характера законодательство об исполнительном производстве относит следующие: о восстановлении на работе, выселении и вселении, административном приостановлении деятельности, административном выдворении за пределы Российской Федерации и некоторые другие.

32

Глава 1. Меры административно-исполнительной деятельности ФССП

дения исполнительного производства, тогда как по имущественным исполнениям исключительная возможность применения мер, влекущих личные ограничения, должна появляться не ранее исчерпания со стороны судебного пристава-исполнителя всех иных возможностей воздействия на имущественную сферу должника.

Основываясь на выявленном в результате проведенного нами социологического исследования неоднозначном восприятии такой меры административного обеспечения исполнения актов юрисдикционных органов, как взыскание исполнительского сбора, необходимо отдельно затронуть вопрос о современной функции исполнительского сбора, который действующим законодательством отнесен к числу исполнительных действий (ст. 64 Закона об исполнительном производстве). С нашей позиции, которая ниже будет подкреплена аргументами, указанный правовой институт нуждается в серьезном научном переосмыслении и коренной трансформации его содержания.

Сегодня в соответствии со ст. 112 Закона об исполнительном производстве исполнительский сбор рассматривается как денежное взыскание, налагаемое на должника в случае неисполнения им исполнительного документа в срок, установленный для добровольного исполнения исполнительного документа, а также в случае неисполнения им исполнительного документа, подлежащего немедленному исполнению, в течение суток с момента получения копии постановления судебного пристава-исполнителя о возбуждении исполнительного производства. Названный сбор устанавливается в размере 7 % от подлежащей взысканию суммы или стоимости взыскиваемого имущества, но в любом случае составляет не менее 1 000 р. с должника-гражда- нина и 10 тыс. р. – с должника-организации. По неимущественным требованиям размер исполнительского сбора аналогичен названным выше минимальным суммам сбора по имущественным требованиям – 5 000 р. и 50 тыс. р. в отношении физических и юридических лиц соответственно. При этом исполнительский сбор зачисляется в федеральный бюджет.

Исторически детерминированная роль денежных средств, получаемых в виде «особого платежа» в рамках деятельности судебного пристава, испытывала на себе постоянные корреляции. Так, еще в Древней Руси пристав за выезд к должнику получал «хоженое и езд», рассчитываемые в зависимости от расстояния поездки и сложности совершаемых действий. Средства шли на оплату его труда. Предназначение уплачиваемых средств не поменялось также и с принятием Судебника 1497 г. Более того, предписания Соборного уложения 1649 г., а также

33

В.А. Гуреев. Эффективность исполнительного производства в ФССП

принятые в его развитие указы 1653 и 1658 гг. хотя и закрепляли обязанность уплаты дополнительных денежных средств – «пожелезное», однако неизменным сохранялось целевое использование вырученных сумм: они обеспечивали оплату труда приставов.

Не претерпели качественных изменений функции уплачиваемых денежных средств и с проведением Александром I в 1860-х гг. масштабной судебной реформы, одним из частных следствий которой стало введение института таксы, взыскиваемой с должника, но первоначально все же уплачиваемой взыскателем судебному приставу за осуществление последним определенных мероприятий. Ее размер был поставлен в прямую зависимость от сложности совершаемых процессуальных действий, а не от размера имевшегося долга. С учетом положений ст. 61 Учреждения судебных установлений уплачиваемая по таксе денежная сумма формировала общее достояние всех судебных приставов, которое по истечении каждой трети календарного года распределялось «между приставами государства, судебными палатами или советами судебных приставов соразмерно их трудам и местным обстоятельствам»1. Устав гражданского судопроизводства 1864 г. предусматривал механизм, согласно которому взимание таксы осуществлялось на основании соглашения судебного пристава со сторонами процедуры или их представителями (ст. 394)2.

Современный исследователь многих исторических аспектов развития органов принудительного исполнения в России В.В. Захаров отмечает существовавшие уже в XIX в. предложения относительно реформирования таксовой системы и замещения ее исполнительной пошлиной, «подлежавшей взиманию с каждого исполнительного листа, предъявляемого ко взысканию». При этом размер указанной пошлины должен был составлять 2‒4 % от суммы иска. Половину пошлины планировалось взимать до начала исполнительного производства, а остальную часть ‒ по мере взыскания3. Вместе с тем названные предложения реализованы не были.

1  Обзор развития законодательства о судебных приставах // Вестник Управления Федеральной службы судебных приставов по Владимирской области «Судебный пристав». 2006. № 2. С. 18.

2  См. подробнее об этом: Исаенкова О.В. Осуществление исполнения по Уставу гражданского судопроизводства 1864 года: сравнение с отдельными современными положениями исполнительного производства // История государства и права. 2009. № 11. С. 5‒11.

3  См.: Захаров В.В. Система вознаграждения судебных приставов в России в 1864– 1917 гг. // Арбитражный и гражданский процесс. 2003. № 7. С. 44–48.

34

Глава 1. Меры административно-исполнительной деятельности ФССП

Советский период может быть охарактеризован определенной двойственностью, так как, исходя из положений Гражданского процессуального кодекса РСФСР 1923 г., с должника взыскивался исполнительский сбор безотносительно к фактам вины и наличия уважительных причин неисполнения1, однако впоследствии от взыскания данного сбора вовсе решено было отказаться, сделав таким образом процедуру исполнительного производства бесплатной для ее сторон2. Несмотря на установленный порядок, Инструкцией об исполнительном производстве 1985 г.3 предусматривалась выплата премиального вознаграждения за работу по взысканию денежных сумм в возмещение ущерба в качестве элемента финансового стимулирования работы судебного исполнителя.

Федеральным законом от 21 июля 1997 г. № 119-ФЗ «Об исполнительном производстве» (далее ‒ Закон № 119-ФЗ)4 вводился исполнительский сбор в размере 7 % по имущественным взысканиям5, который подлежал распределению в соотношении: 30 % от суммы исполнительского сбора в федеральный бюджет, 70 % ‒ во внебюджетный фонд развития исполнительного производства6. К тому же предусматривалась система премирования: судебный пристав-испол- нитель, обеспечивший реальное и своевременное исполнение, получал вознаграждение в размере 5 % от взысканной суммы или стоимости имущества, но не более 10 МРОТ, а по исполнительному документу неимущественного характера – 5 МРОТ (ч. 1 ст. 89 Закона № 119-ФЗ).

1  Исполнительский сбор подлежал распределению в следующем порядке: 75 % шли в доход государства, а 25 % ‒ в общий фонд для вознаграждения судебных исполнителей данной губернии или других лиц, фактически исполнивших решение.

2  По мнению О.В. Исаенковой, лейтмотивом принятия подобного законодательного решения послужил главенствующий в тот период теоретический подход, в соответствии с которым исполнительное производство выступает «частью, стадией гражданского судопроизводства, за осуществление которого в доход государства уже поступила государственная пошлина» (см.: Исаенкова О.В. История исполнения судебных актов в России: основные этапы // Исполнительное право. 2008. № 3. С. 34‒48).

3  Утверждена Приказом Минюста СССР от 15.11.1985 № 22 (см.: БНА министерств и ведомств СССР. 1987. № 11). В настоящее время утратила силу.

4  См.: СЗ РФ. 1997. № 30. Ст. 3591. В настоящее время утратил силу.

5  По требованиям неимущественного характера исполнительский сбор взыскивался с должника-гражданина в размере 5 МРОТ, с должников-организаций ‒ 50 МРОТ (ч. 1 ст. 81 Закона № 119-ФЗ).

6  См.: постановление Правительства РФ от 26.06.1998 № 659 «Об утверждении Положения о внебюджетном фонде развития исполнительного производства» // СЗ РФ. 1998. № 27. Ст. 3181. В настоящее время утратило силу.

35

В.А. Гуреев. Эффективность исполнительного производства в ФССП

Источником выплаты вознаграждения являлись средства Фонда развития исполнительного производства, формируемые за счет частичного поступления в него исполнительского сбора.

Действующее законодательство о судебных приставах и об исполнительном производстве, сохранив общий порядок взыскания исполнительского сбора, упразднило возможность денежного поощрения судебного пристава-исполнителя посредством данного института.

Таким образом, проведение краткого обзора имевшихся изменений

вчасти уплаты дополнительных к объему задолженности денежных сумм (исполнительского сбора) позволяет нам сделать вывод о наличии эволюционных процессов, обусловивших, с одной стороны, переход от прямого к косвенному распределению взыскиваемого сбора

впользу судебного пристава, а впоследствии и вовсе устранение стимулирующей функции данного сбора, а с другой стороны, переход от фиксированного размера сбора к пропорциональному его исчислению в зависимости от суммы долга по имущественным взысканиям при одновременном сохранении фиксированного размера по требованиям неимущественного характера, т.е. созданию комбинированной системы исчисления исполнительского сбора.

Все это свидетельствует о непоследовательности законодательных решений, которые в своей совокупности на современном этапе деятельности органов службы судебных приставов привели к выхолащиванию подлинного предназначения рассматриваемого платежа, проявлению на первом плане не его стимулирующей функции, а репрессивной компоненты воздействия. Во многом существующее положение объясняется крайне низким уровнем научной разработанности правовой природы исполнительского сбора. Условно здесь обозначилось несколько подходов.

Согласно первому из них исполнительский сбор выступает в качестве меры исполнительной процессуальной ответственности. Так, одним из наиболее последовательных сторонников приведенного подхода является Д.Х. Валеев. «Исполнительная процессуальная ответственность, ‒ отмечает ученый, – ответственность, предусмотренная за нарушение процедуры принудительного исполнения, за нарушение процессуальной формы в исполнительном производстве, реализация которой происходит непосредственно в ходе принудительного исполнения, поэтому ее санкции могут быть особенно эффективными»1.

1  Валеев Д.Х. Система процессуальных гарантий прав граждан и организаций в исполнительном производстве: автореф. дис. … д-ра юрид. наук. Казань, 2009. С. 6.

36

Глава 1. Меры административно-исполнительной деятельности ФССП

Исполнительский сбор же рассматривается им как «специфическая процессуальная санкция в исполнительном производстве»1. Мы полагаем, что гипотетически единственно возможным аргументом в пользу состоятельности приведенной трактовки может служить существующая еще с середины 1980-х гг. научная концепция самостоятельности исполнительного права, которая была подвергнута с нашей стороны критическому анализу и едва ли сегодня способна восприниматься как доктринально обоснованная. Соответственно, и исполнительная процессуальная ответственность как атрибут «самостоятельности» той или иной отрасли права должна оцениваться через призму актуального состояния научной разработанности исполнительного права.

Другой подход связывается с попытками обоснования цивилистических основ исполнительского сбора. В его основе лежит восприятие последнего в качестве гражданско-правовой санкции, «предусмотренной законом мерой воздействия, применяемой к участнику обязательственного правоотношения в случае невыполнения лежащих на нем обязанностей»2. Резонность данного подхода заключается в предусмотренных законодательством об исполнительном производстве основаниях освобождения от исполнительского сбора при отсутствии установленных Гражданским кодексом Российской Федерации от 30 ноября 1994 г. № 51-ФЗ (далее ‒ ГК РФ) оснований ответственности за нарушение обязательства3. К ним, как известно, относится действие непреодолимой силы, т.е. чрезвычайных и непредотвратимых при данных условиях обстоятельств (ст. 401 ГК РФ). Кроме того, анализ ч. 2 ст. 112 Закона об исполнительном производстве выявляет правовую конструкцию, при которой бремя доказывания наличия непреодолимой силы возлагается на должника, что, безусловно, сближает исполнительский сбор по своим основаниям с ответственностью за нарушение гражданско-правового обязательства. В то же время следует подчеркнуть неприемлемость данного понимания исполнительского сбора в связи с иной природой складывающихся в рамках исполнительного производства правоотношений.

1  Валеев Д.Х. Система процессуальных гарантий прав граждан и организаций в исполнительном производстве. М.: Статут, 2009. С. 296.

2  Белоусов Л.В. Спорные вопросы приостановления принудительного исполнения судебных актов // Арбитражная практика. 2008. № 4. С. 96‒106.

3  В частности, на это обращает внимание в своей статье Г.В. Дегтярева (см.: Дегтярева Г.В. Вопросы взыскания исполнительского сбора // Арбитражная практика. 2008. № 7. С. 88‒96).

37

В.А. Гуреев. Эффективность исполнительного производства в ФССП

В качестве наиболее распространенного и нашедшего большее число сторонников можно указать «административно-правовое» толкование природы исполнительского сбора в качестве своеобразной разновидности административного наказания1. В пользу последнего подхода говорят те факты, что исполнительский сбор имеет принудительный порядок взыскания, процессуально оформляется постановлением уполномоченного должностного лица. Кроме того, он подлежит уплате в случае несоблюдения законных требований государства. Иногда в качестве дополнительной аргументации указанного подхода используются ссылки на то обстоятельство, что порядок взыскания исполнительского сбора и привлечения к административной ответственности изложен в гл. 15 Закона об исполнительном производстве2,

иэто, по мнению исследователей, также говорит об идентичности правовой природы мер юридической ответственности3.

Немалое значение в укреплении рассматриваемого подхода имела

ипозиция Конституционного Суда РФ, сформулированная им в постановлении от 30 июля 2001 г. № 13-П «По делу о проверке конституционности положений подпункта 7 пункта 1 статьи 7, пункта 1 статьи 77 и пункта 1 статьи 81 Федерального закона „Об исполнительном производстве“ в связи с запросами Арбитражного суда Воронежской области, Арбитражного суда Саратовской области и жалобой открытого акционерного общества „Разрез „Изыхский“»4. Судебный орган, в частности, предложил рассматривать выносимое судебным приставомисполнителем постановление о взыскании исполнительского сбора в качестве «особого рода самостоятельного правоприменительного акта, издаваемого в порядке административной юрисдикции с целью пресечения правонарушений, совершаемых в процессе принудитель-

1  См., напр.: Осинцев Д. Процессуальная форма применения принудительных мер в исполнительном производстве // Актуальные вопросы исполнительного производства. 2008. № 11. С. 19‒23; Постатейный комментарий к Федеральному закону от 2 октября 2007 года № 229-ФЗ «Об исполнительном производстве» / под ред. О.В. Исаенковой // СПС «КонсультантПлюс». 2008; Комментарий к Федеральному закону об исполнительном производстве и практике его применения / под ред. И.В. Решетниковой. М.: Волтерс Клувер, 2009; Васин В.Н., Казанцев В.И. К вопросу о правовой природе штрафа // Российский судья. 2006. № 1. С. 29‒34 и др.

2  Глава 15 имеет достаточно длинное наименование: «Исполнительский сбор. Ответственность за нарушение законодательства Российской Федерации об исполнительном производстве».

3  См., напр.: Иголкина К.Н. Взыскание исполнительского сбора: административноправовые аспекты: автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2013.

4  См.: Российская газета. 2001. 6 авг.

38

Глава 1. Меры административно-исполнительной деятельности ФССП

ного исполнения судебных и иных решений» (п. 6). В целом нам представляется возможным согласиться с приведенной трактовкой, сделанной судом в строгом соответствии с действующим законодательством и той моделью исполнительского сбора, которая в настоящее время

внем реализована. Вместе с тем видится далеким от оптимального существующий вектор развития института исполнительского сбора и его отождествление с санкцией административно-правового характера.

Врамках проводимого исследования нами далее будут подвергнуты анализу вопросы административной ответственности, однако

врассматриваемом сейчас контексте полагаем необходимым отметить настоятельную потребность в реформировании системы административных правонарушений в исполнительном производстве с обязательным закреплением состава правонарушения, объективная сторона которого напрямую будет выражаться в неисполнении (исполнении не в полном объеме) должником требований исполнительного документа об обращении взыскания на имущество в срок, установленный для добровольного исполнения. При этом целесообразным станет применение в качестве санкции за него административного штрафа с иным (прогрессивным) порядком его исчисления1. По существу, это приведет к замещению функций исполнительского сбора новыми составами административных правонарушений. Их применение будет подчинено строго установленной законодательством об административных правонарушениях процессуальной форме, что уже само по себе снимет значительное количество проблем, но, главное, послужит устранению той экономической «нагрузки» на исполнительский сбор, которая данному платежу первоначально свойственна не была.

Сообразно реформированию административно-юрисдикционного законодательства в области исполнительного производства в прогностическом аспекте институт исполнительского сбора должен приобрести видоизмененные качества государственной пошлины, отвечая уже сегодня ее признакам.

Так, А.В. Реут, обобщая многообразие существующих в финан- сово-правовой науке точек зрения в рамках проводимого ей диссертационного исследования, указывает на сущностные признаки государственной пошлины, в совокупности раскрывающие ее правовую природу: 1) в основе взимания государственной пошлины находятся

1  Более обстоятельно идеи реформирования системы административных правонарушений в рассматриваемой сфере и соответствующей им системы административных наказаний обосновываются нами в работе далее.

39

В.А. Гуреев. Эффективность исполнительного производства в ФССП

осуществляемые уполномоченными органами и должностными лицами юридически значимые действия, направленные на защиту прав и законных интересов как отдельных лиц, непосредственно обращающихся за совершением какого-либо действия, так и неограниченного круга лиц, всего общества в целом; 2) правовой целью взимания государственной пошлины является повышение сознательности плательщиков государственной пошлины при обращении в уполномоченные органы и к должностным лицам за совершением юридически значимых действий1. Кроме того, ученым были выявлены функции государственной пошлины: дисциплинирующая и фискальная. При этом основной из них признается дисциплинирующая функция, заставляющая индивидов при обращении в уполномоченные органы и к должностным лицам за совершением юридически значимых действий разумно и добросовестно использовать свои права и выполнять возложенные на них обязанности. Фискальная функция – второстепенная, она выражается в финансовом обеспечении деятельности государства и муниципальных образований2.

Мы согласны с А.В. Реут также и в том, что, «не определив суть „специальной услуги“ или „услуги особого рода“, с оказанием которой связано взимание пошлин, невозможно говорить о существовании концепции пошлин»3. Цель же определения для нас данной услуги состоит в уяснении содержания тех действий со стороны государственного органа, в которых заинтересовано обращающееся лицо. Думается, что таким содержанием должен стать комплекс совершаемых действий,

направленных на применение мер личного или имущественного обеспечения,

а также мер принудительного исполнения в отношении должника в рамках административно-исполнительной деятельности Федеральной службы судебных приставов. При этом совершение организационных обеспечительных мер не должно влечь за собой обязанности уплаты исполнительского сбора.

Таким образом, предоставление срока для добровольного исполнения не облагается сбором, но лишь в том случае, если не сопровождается наложением ареста или установлением ограничений для должника личного характера. По истечении срока для добровольного исполнения взыскатель должен будет уплатить исполнительский сбор для иници-

1  См.: Реут А.В. Правовой режим государственной пошлины в России: дис. … канд. юрид. наук. М., 2009. С. 11.

2  Там же. С. 11.

3  Там же. С. 22.

40