ГЛАВА 2
Соколов О.Ю. Региональное хозяйствование: проблемы и перс пективы. Саратов, 1991.
Семенов Г. Рационализация взаимоотношений между федеральными и региональными бюджетами: пути обновления налогобюджетного механизма//Вопросы экономики. М., 1994, № 9.
2.3. Региональная политика на современном этапе
Экскурс в становление региональных отношений показывает, что примерно к середине 60-х гг. осуществился переход преимуще-
ственно к отраслевому, а не региональному управлению экономикой, и именно такой тип управления в 70-х гг. утвердился основ-
ным хозяйстве. Однако к середине 80-х гг. сформировалась такая модель взаимодействия государства и региона, которая сочета-
ла общегосударственный, отраслевой и территориальный принцип доминирующей роли народнохозяйственного комплекса. Таким образом, к началу перестройки отношения между регионами и
центром оказались более сбалансированными, чем в последующие годы. Какая государственная региональная политика проводилась
в России? Надо сказать, что вся экономическая история России в ракурсе региональных отношений — это периоды вариативных от-
клонений от центра и одновременно притяжении молекул (регионов) к ядру (центру). Описать эти отношения, по всей видимости,
можно, опираясь на существующие теории. Так, в современных западных странах в целом можно выделить три альтернативные концепции региональной политики: а) рыночно-экономическую, ориентированную на ограничение роли государства, играющего второстепенную роль по отношению к механизму рыночного саморегулирования; б) концепцию комплексного формирования региональной политики, включающую в себя в качестве составляющих совместные действия государственных, экономических и общественных структур (прежде всего профсоюзных организаций); и в) концепцию императивного управления инвестициями со стороны государства, имеющую в целом «максимальные шансы»1.
В современной зарубежной литературе разработан целый ряд различных теорий регионального развития, которые можно условно
объединить в две большие группы: теории регионального автоматического баланса и регионального дисбаланса. Результатами первого направления — господствующего в течение целого ряда лет — явились модели так называемого «автоматического регионального равновесия» А. Вебера и др. Основными допущениями данной теории
1 Grosser D. Wachsende Rolle des Staates durh Structurpolitik? Stuttgart, 1982. 54 S. 85–97.
РЕГИОН КАК СЛОЖНО-СТРУКТУРИРОВАННАЯ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКАЯ ПОДСИСТЕМА ОБЩЕСТВА
выступали свободная конкуренция, полное вовлечение в деятельность факторов производства, полная мобильность рабочей силы и
капитала, равноценная технология. В теории, при удовлетворении этих условий, региональная система должна стремиться к равновесию, однако на практике эти посылки никогда не удовлетворяются, в результате чего не устраняются диспропорции в региональном
развитии отдельных государств. Представители второго направления (Г. Мюрдаль и др.) считали, что при существующих рыночных
отношениях их развитие ведет к несбалансированному региональному росту, т. к., в частности, миграция рабочей силы и капитала в те районы, в которых опережающими темпами идет развитие более
прибыльных отраслей производства, неизбежное при индустриализации, отрицательно сказывается на развитии отстающих регио-
нов1. Следует также подчеркнуть, что и в первом, и во втором случае роль государства мыслилась прежде всего как роль гаранта для осу-
ществления различного рода региональных программ.
Так или иначе, утверждение в России централизованного государственного управления объясняется, прежде всего, как нам пред-
ставляется, ментальностью системы. Жесткая централизованная власть стала национальным явлением, она вошла в кровь и плоть
русского народа. Хотя справедливости ради отметим, что относительная «мягкость» и «жесткость» государственного управления
чередовались (об этом уже говорилось) на протяжении всей истории экономической жизни России.
Однако изменения государственного устройства с конца 80-х гг. привели к трансформации основных понятий системы взаимодействия «регионы–центр». Так, фактически исчезает тип автономных областей; исчезает разница между краями, в состав которых ранее входили автономные области, и областями. Федеративный договор 1992 г. и связанные с ним изменения в Конституции России юридически закрепили такого рода трансформацию, определяя региональную структуру страны как трехуровневую, основными звеньями которой являлись республики (национальногосударственные образования), края, области, города федерального значения (административно-территориальные образования) и автономные округа и области (национально-территориальные образования). При этом в качестве субъектов федерации наиболь-
шей степенью свободы относительно центральной власти обладают республики — они, в отличие от других, названы государствами (тогда как другие субъекты федерации — «государственные образования»), имеют собственную Конституцию, права на самостоятельную организацию органов государственной власти и воз-
1 См. Пчелинцев О.С. Буржуазные теории размещения производства. М., 1964; |
55 |
Гликмач Н. Экономический анализ региональных систем. М., 1980. |
ГЛАВА 2
можность быть самостоятельным участником международных и внешнеэкономических соглашений.
Административно-территориальные образования получили возможность принимать собственные уставы, национальнотерриториальные были признаны субъектами федерации, имеющими собственные права и полномочия, собственные «именные
законы», принимаемые Верховным советом России по предоставлению Советом народных депутатов автономии непосредственно,
а не в составе края или области, входящими в федерацию. На законодательном уровне эти изменения нашли свое отражение в Конституции 1993 г., которая установила принцип равенства всех
субъектов Федерации. По официальным статистическим данным, административно-территориальное деление Российской Феде-
рации на 1 января 1995 г. включало в себя 21 республику, 6 краев, 49 областей, 1 автономную область, 10 автономных округов1. Слож-
ная региональная структура при учете нетрадиционности федеративного концепта в западном его варианте для России с неизбежностью повлекла развитие одновременно и центростремительных, и
центробежных тенденций в региональных отношениях.
Усиление внимания к региональной политике и осознание не-
обходимости регионализации экономического мышления и управления экономикой стали прямым следствием тех внутренних про-
цессов, которые происходили в регионах России.
Недооценка регионального начала в развитии отечественного
производства явилась одной из причин кризиса экономики регионов и, как следствие, кризиса экономики в целом.
Разрушение советской системы означало политическую, экономическую и геополитическую реформацию всех территориальных систем. Возникли новые приграничные регионы со своими специфическими проблемами, обусловленными необходимостью переспециализации производства, реконструкции транспортных, энергетических и телекоммуникационных сетей, обустройства переселенцев и беженцев, передислокации войск и т. д.
Стремительный переход к рыночной экономике привел население страны к глубоким социально-экономическим, социальноэкономическим, социально-психологическим потрясениям, что обернулось различными депрессивными явлениями, кризисом в
экономике и политике. Пореформенные процессы неоднозначно отразились на регионах, имеющих неоднородное экономическое пространство и неодинаковые стартовые возможности для вхождения в рыночную экономику.
Можно выделить три группы регионов, которые особенно болезненно переносили рыночную трансформацию:
56 |
|
|
1 См.: Россия в цифрах. Официальное издание. 1995. М., 1995. |
||
РЕГИОН КАК СЛОЖНО-СТРУКТУРИРОВАННАЯ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКАЯ ПОДСИСТЕМА ОБЩЕСТВА
а) регионы, отличающиеся высокой концентрацией производства, которые оказались нерентабельными в условиях рыночной
конкуренции; б) регионы, удаленные от крупных экономических центров,
которые испытывали значительные транспортные издержки из-за высоких тарифов на перевозки;
в) регионы, ранее получавшие из федерального бюджета значительные дотации на развитие и внезапно потерявшие эти
источники.
На положение регионов в значительной степени оказала влияние либерализация внешнеэкономической деятельности. Одна-
ко для различных регионов она имела неоднозначные последствия. Так, выиграли в основном регионы-экспортеры, продукция кото-
рых пользовалась устойчивым внешним спросом. Проигрывали регионы с концентрированным производством, которые не выдержи-
вали конкурентной борьбы с импортом.
Экономический кризис, охвативший всю экономику страны, тяжело отразился на регионах прежде всего такими явлени-
ями, как инфляция, безработица, резкое снижение жизненного уровня населения, которые имеют значительные региональные
особенности.
Такие показатели, как динамика производства, реальные дохо-
ды населения и уровень безработицы в наибольшей степени связаны со структурными особенностями регионов. Наиболее глубокий
кризис наблюдался в регионах, где были сконцентрированы предприятия ВПК, которые потеряли большую часть госзаказа. Сглаживание региональных несоответствий спроса и предложения, региональная дифференциация цен тормозились ростом транспортных расходов. Инфляция в 1992 г. нанесла жесточайший ущерб экономике регионов, вынужденных иметь повышенные оборотные фонды, и населению тех регионов, где были более высокие денежные накопления. Это касается прежде всего регионов Севера и Дальнего Востока.
Выделенные факторы, которые стали причиной возникновения социально-экономических проблем в регионах России, на самом деле были следствием проявления более общего противоречия между инерционностью размещения материальных элементов нацио-
нального богатства (природных ресурсов, основных производственных и непроизводственных фондов) и возросшей динамичностью экономических условий производства, труда, жизнеобеспечения.
Переход от унитарного государства к федеративным отношениям также сопровождался значительными трудностями, прежде всего в отношениях между центром и регионами.
Необходимо подчеркнуть, что в процессе реформирования экономики в стране произошла резкая децентрализация хозяй- 57
ГЛАВА 2
ственной жизни и систем управления. В этих условиях изменилась роль субъектов Федерации, особенно экономически наиболее
развитых, которые уже не могут чисто формально выполнять свои функции, а взять на себя значительную долю полномочий и ответственности за ход и результаты преобразований они не торопятся. В условиях отсутствия целостной модели российского федерализ-
ма формируется новый тип экономических отношений между центром и регионами.
Особенностью России является то, что в стране отсутствует опыт функционирования механизма федеративных отношений. Существующий зарубежный опыт подсказывает, что наиболее
приемлемым является вариант перемещения центра тяжести экономической политики регионов на отдельные предприятия, отвеча-
ющие рыночным критериям и конкурентоспособные на внутреннем и особенно мировом рынках. Уменьшение значения прямых
форм административного и бюджетного государственного регулирования, усиление роли рычагов косвенного воздействия государства проявились прежде всего на микроуровне.
Таким образом, характеризуя современную региональную экономическую политику, следует подчеркнуть, что ей свойствен-
ны либерализация, стимулирование более цельного использования потенциала самих регионов.
Основным ее субъектом служат территориальные структуры: районы и регионы, а главная задача — выравнивание уровня их
развития.
На наш взгляд, механизм взаимодействия «центр–регион» должен быть связан со способностью государства поддерживать правовую, платежную, налоговую дисциплину, а это предполагает высокую профессиональную подготовку и компетентность аппарата управления.
Особое значение имеет национально-исторический аспект развития государственного регулирования в России: традиции страны и менталитет народов, интернационализм, вера в магическое всевластие государства над социальной реальностью, мифологизация государственного хозяйствования.
В условиях, когда старый механизм взаимодействия субъектов Федерации уже не эффективен, а новый только формируется,
необходимо создать российский вариант современных институтов федерального регулирования.
Переоценка ценностей в сфере государственного регулирования влечет за собой и смену его объектов. Критерием оказания поддержки становится достижение приоритетных стратегических целей: обеспечение ресурсосбережения, развитие нового производства, повышение конкурентоспособности в области высоких
58 технологий и т. д.
РЕГИОН КАК СЛОЖНО-СТРУКТУРИРОВАННАЯ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКАЯ ПОДСИСТЕМА ОБЩЕСТВА
Новый тип экономических отношений между центром и регионами требует прежде всего использования принципов реального фе-
дерализма на основе экономически обоснованной и непротиворечивой в правовом отношении модели федеративного устройства России. Все больше приобретает значение вопрос о равенстве статуса субъектов Федерации, особенно в условиях нарастающего разрыва между
ними в уровнях социально-экономического развития, располагаемых ресурсных потенциалах, финансово-бюджетных возможностях и т. д.
По степени социально-экономического неблагополучия регионы разделяются на слаборазвитые, депрессивные, экологически опасные и приграничные.
Кслаборазвитым относятся регионы, которые в силу объективных причин отстают от среднероссийского уровня экономиче-
ского и социального развития. К традиционно отсталым относятся больше половины всех республик: это республики Северного Кав-
каза, Марий Эл, Алтай, Тува; ряд областей европейской части России (Псковская, Астраханская).
В депрессивных регионах наблюдается глубокий спад про-
мышленного производства, снижение доходов населения, рост безработицы. В эту группу входят многие индустриально развитые
области Северо-Западного, Поволжского, Уральского, Западно сибирского, Восточно-Сибирского экономических регионов.
Кэкологически опасным относятся регионы, испытывающие последствия радиационных катастроф и сосредоточивающие зна-
чительные объемы радиактивных отходов, а также регионы с критическими антропо- и техногенным загрязнениями окружающей среды (Мурманская обл., Поволжье, Урал, Кузбасс).
С изменением геополитического положения России образовались приграничные регионы. Кроме того, в отдельную группу регионов входят те регионы, которые сочетают в себе различные уровни проблемности. Это малочисленные народы Севера, зоны межэтнических конфликтов (Северный Кавказ), регионы, ликвидирующие последствия природных катастроф (Курильские острова).
Новая региональная политика главное внимание уделяет проблемам совершенствования территориальной урбанизации производительных сил и развитию социальной и производственной инфраструктуры на всех структурных уровнях.
Однако необходимо различать региональную политику государства и политику регионов, которая имеет свои особенности.
Так, под региональной политикой государства понимается комплекс мероприятий, разрабатываемых и осуществляемых как государством на региональном уровне, так и самими регионами. Региональная политика включает в себя:
а) тактику государства — государственная региональная по-
литика, содержанием которой является деятельность государства, 59
ГЛАВА 2
направленная на выравнивание условий деятельности регионов, создание условий для оптимального использования региональных
ресурсов и финансирования экономики регионов; б) внутреннюю политику региона, направленную на макси-
мальное использование как внутренних, так и внешних ресурсов и условий конкретного региона для повышения благосостояния
населения, совершенствования структуры общественного производства, развитие социальной и рыночной инфраструктур, на со-
действие развитию предпринимательства и экономического роста, улучшению состояния окружающей среды.
Для осуществления государственной региональной политики и
политики регионов нужен механизм их реализации, позволяющий обеспечить сохранение целостности государства и учесть особен-
ности каждого региона при приоритете государственной политики. Каково же содержание региональной политики в условиях ры-
ночной экономики?
Региональная политика направлена на:
–наиболее полное использование потенциала каждого регио-
на в интересах государства и народа;
–обеспечение равных возможностей населения в получении
доходов, места работы и уровня благополучия независимо от региона проживания;
–создание условий для развития экономики региона и масимализация вклада регионов в национальный экономический рост;
–стимулирование развития периферийных регионов в целях равномерного распределения экономической деятельности на территории страны.
На современном этапе реформ ситуация такова, что для реализации вышеназванных целей все шире используются рыночные инструменты регулирования, и регионам приходится рассчитывать на собственные средства и силы. В этих условиях можно наблюдать различные методы действия региональных властей:
–так, для таких регионов, как Москва, Санкт-Петербург, Нижегородская область характерно форсирование рыночных преобразований ценой усиления социальной дифференциации;
–во внешнеполитической деятельности в целях увеличения экспорта используются различия в мировых и внутренних ценах;
–завоевываются для своего региона льготы и преференции у федерального правительства (налоговые льготы, субсидии, инвестиции);
–регионы добиваются сохранения за собой таких важных элементов административно-плановой экономики, как дотирование сельскохозяйственного производства, контроль за ценами, нормированное распределение потребительских товаров и запрет
60 на их вывоз и т. п.
РЕГИОН КАК СЛОЖНО-СТРУКТУРИРОВАННАЯ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКАЯ ПОДСИСТЕМА ОБЩЕСТВА
В будущем вследствие завершения формирования системы финансового федерализма существующая практика будет
сворачиваться.
Большие различия российских регионов по природно-гео графическим, социально-демографическим, экономическим, экологическим и другим условиям в значительной степени осложняют
реформирование экономики страны. Для этого необходимо оптимальное сочетание процессов регионализации и интеграции.
Регионализация реформ в России предполагает выполнение таких требований, как:
–учет специфики регионов в осуществлении государствен-
ной, структурной, инвестиционной, финансовой, социальной, внешнеэкономической политики;
–перевод некоторых направлений реформы на региональный уровень;
–повышение активности в экономической деятельности на
местах;
–дифференцированный подход в проведении реформ,
требующих разработки специальных программ для передовых регионов.
Тенденции регионализации и интеграции, как известно, не всегда устойчивы. Регионализация при определенных условиях
может перейти в региональный сепаратизм, разрушающий смысл рыночных реформ, и чрезмерная централизация в управлении ре-
формой может иметь опасные последствия. Так, подавление экономической активности на местах может быть причиной регионального сепаратизма. Логика последнего такова, что, действуя в одиночку или в региональных коалициях, можно прийти к более высоким результатам, чем в общем экономическом хаосе. Региональный атрибут опасен усилением центробежных сил, разрушающих государственную целостность.
Реформирование российской экономики требует сочетания разнообразия конкретных подходов к решению проблем в отдельных регионах и единства в общих принципах функционирования рынка на всей территории, общих правил взаимодействия всех хозяйствующих субъектов. Необходимо региональное разнообразие реформы, предполагающее поддержание в переход-
ном периоде социально-экономической стабильности в каждом регионе.
Так, в частности, цели структурной политики на макроуровне ставят на одно из первых мест задачу формирования качественно новой структуры региональной экономики и ликвидации меж отраслевых межрегиональных диспропорций.
Принцип структурно-функционального подхода к изучению
регионального хозяйства состоит: |
61 |
ГЛАВА 2
–в определении функций и роли регионов в системе межрегиональных и внешних связей;
–структурировании региональной экономики и системы управления регионами;
–последовательном изучении всех структурных элементов и частей объекта в их взаимодействии;
–проведении государственной региональной политики по разрешению проблем регионального неравенства и эффективного
использования потенциала регионов.
Практическая реализация функций регионов осуществляется через всю систему правовых и законодательных актов государства
иосуществление мер региональной политики.
Структуру региональной политики можно представить схема-
тично. Она состоит из трех структурных элементов:
1.Регионы как объекты региональной политики и субъекты
федерации.
2.Теории регионального развития.
3.Методы анализа и прогнозирования развития территориаль-
ных единиц.
Теории регионального развития и теории управления регио-
нами обеспечивают научную базу региональной политики, призванную объяснить закономерности и факторы регионально-
го развития. К инструментам региональной политики относятся способы и средства, которые государство использует для реше-
ния региональных проблем (налоговые льготы, кредиты, госзаказы и т. д.).
Предложенная структура региональной политики, как нам представляется, охватывает все основные части и субъекты процесса развития и управления регионом. Можно также говорить об универсальности данной модели, поскольку она позволяет анализировать региональную политику с точки зрения ее эффективности практически в любом регионе страны.
Нельзя забывать и о стабильности российского государства, которая достигается путем разработки новой базовой модели российского федерализма, в которой юридически закрепляются важнейшие положения. Прежде всего законодательно закрепляется экономический и правовой статус субъектов федерации; решает-
ся вопрос о восстановлении института автономии применительно к национально-территориальным образованиям; закрепляется факт выборности глав администрации регионов.
Реализация вышеназванных подходов предполагает проведение ряда мероприятий в сфере финансово-бюджетной политики:
– совершенствование законодательного разграничения до-
62 ходных баз бюджетов всех уровней;
РЕГИОН КАК СЛОЖНО-СТРУКТУРИРОВАННАЯ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКАЯ ПОДСИСТЕМА ОБЩЕСТВА
–законодательное закрепление на основе разграничения властных полномочий расходной части бюджета, находя-
щейся в исполнительной компетенции каждого из субъектов Федерации;
–законодательное оформление принципов представления федеральной бюджетной помощи субъектам Федерации, механиз-
мов выделения «выравнивающих трансфертов».
Эти мероприятия, как представляется, будут способствовать
повышению текущих доходов субъектов Федерации, обеспечивающих населению минимальный уровень социальных услуг.
Общенациональный интерес состоит в возможности реализа-
ции на каждой конкретной территории гарантированных конституционных прав и свобод. Если такой общенациональный интерес
поддерживается государственной политикой и деятельностью региональных органов власти, начинаются активное формирование
иреализация интересов, обусловленных стремлением к стабильному воспроизводству тех параметров региональной жизни, которые удерживают и привлекают население, хозяйствующие субъ-
екты и т. д.
Региональные интересы выражаются в следующих пока-
зателях:
–соответствие уровня и образа жизни населения, его отдель-
ных слоев и групп федеральным и местным стандартам;
–существование региональных бюджетно-финансовых и
других экономических источников развития;
–наличие условий для использования трудового потенциала с учетом мнения местного населения;
–функционирование системы внутри- и межрегиональных
связей;
–общественно-политическая стабильность в обществе в целом. Необходимо заметить, что цели регионального развития должны соответствовать интересам регионов. В этом смысле необходимо различать государственную региональную политику и, соответственно, преследуемые правительством цели в том или ином регионе и политику регионов, выраженную в целях регионального развития. Государственные интересы могут совпадать или не совпадать с региональными интересами.
Можно выделить несколько блоков целей регионального развития:
а) это цели стратегически-действенного характера (выход из депрессивного состояния, трансформация хозяйственной сферы, активизация внешнеэкономической деятельности);
б) это цели стратегически-стабилизационного характера (сохранение благоприятной ситуации, преобразования в экономиче-
ской области, ведущие к стабилизации и т. д.); |
63 |
ГЛАВА 2
в) целевая установка на поддержку отдельных отраслей регионального подчинения (машиностроения, транспорта, здравоохра-
нения, жилищного строительства и т. д.); г) цели среднесрочного отраслевого и функционального свой-
ства (создание региональной службы занятости); д) цели тактического плана (конкретные программы развития
регионального хозяйства).
Однако анализ и оценка социально-экономического положе-
ния региона затруднены отсутствием методических разработок, необходимой информации. Это приводит к тому, что практически невозможно дать однозначную интегральную оценку ситуации в
регионах.
Существующий зарубежный опыт территориального управле-
ния свидетельствует о необходимости использования в подобных целях не единого показателя, а совокупности комплексных оценок
важнейших региональных ситуаций.
Итак, в связи с тем, что невозможно полностью унифицировать оценочные и аналитические параметры различных региональ-
ных ситуаций и свести их к единому интегральному показателю, предлагается задачу системного описания каждой региональной
ситуации трансформировать в проблему выбора отдельных количественных и качественных параметров, характеризующих сло-
жившуюся ситуацию.
Таким образом, подведя итог сказанному, можно заключить,
что при благоприятных условиях реформирования экономики будет снижаться уровень государственного вмешательства в дела регионов, а значит, и влияния на формирование рациональной структуры региональной экономики, и это в свою очередь трансформирует взаимосвязи центра с регионами в плоскость партнерских отношений.
Процесс регионализации экономических реформ предполагает необходимость учета специфики регионов в государственной структурной, инвестиционной, финансовой, социальной, внешне экономической политике. Необходим перенос ряда направлений реформы на региональный уровень. Это касается малого предпринимательства, социальной сферы, охраны природопользования. Оптимальной представляется политика взаимодействия, разумного сочетания функций государственного и регионального
регулирования.
Контрольные вопросы
1.Расскажите о зарубежном опыте территориального управления.
2.Какими правами обладает регион как субъект самоуправле-
64 ния?
РЕГИОН КАК СЛОЖНО-СТРУКТУРИРОВАННАЯ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКАЯ ПОДСИСТЕМА ОБЩЕСТВА
3.Что следует понимать под региональной политикой?
4.В чем состоит централизованный подход в перераспределении
внутреннего регионального продукта?
Литература к теме
1.Арнольд В.И. Теория катастроф. М., 1990. С. 100–101.
2.Россия в цифрах. Официальное издание. 1995. М., 1995.
3.Рязанцев И.П., Халиков М.С. Экономическая социология. Регио нальный аспект. М., 2003. С. 205.
4.Халиков М.С. Регион в дискурсе экономической социологии. М., 2008. С. 69.