2.1. Регион в системе государственного управления

РЕГИОН КАК СЛОЖНО-СТРУКТУРИРОВАННАЯ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКАЯ ПОДСИСТЕМА ОБЩЕСТВА

щих субъектов и населения на основе их наилучшего сочетания для достижения целей, задач общественного развития, определенных

органами государственной власти.

В исследовательской литературе можно встретить различные формы государственного управления территориями. Так, англосаксонский тип характеризуется относительной автономией регионов

относительно центра, при этом автономия местных образований по преимуществу носит административный характер. Французский

тип представляет собой развитую систему административной власти над местными образованиями.

Наибольшее распространение получила следующая классифи-

кация государственного управления регионами. Высшей формой правовой компетентности региональных структур внутри государ­­

ственного целого является федерализм. Государства, входящие в со­ став федерации, характеризуются тремя основными параметрами:

самостоятельностью­ государственных органов, автономной­ компетенцией в конституционной, законодательной области и в области управления, статусом­ юридического лица, включая собственные

финансовые ресурсы и автономный бюджет. Второй ступенью в указанной таксономии является самоуправление — ситуация, когда

автономия местных властей носит не конституционный, не законодательный, а административный характер и располагает полным на-

бором управленческих функций; правительство страны действует в этих случаях главным образом в пределах выполнения политиче-

ских задач. Именно этому типу соответствует англо­-американская модель взаимодействия между регионами и Центром (центральной­ властью). Наконец, наименьшая степень свобод у региональных структур в странах с традиционным подчинением регионов центральной (государственной) власти.

Наиболее ярким примером либеральной модели взаимодействия между­ центром и регионами является модель, распространенная в Великобритании и США1. Так, одним из основных признаков системы регионального управления является отсутствие­ на местах полномочных представителей правительства, опекающих выборные органы. Основой системы являются графства, которым переданы­ все важнейшие функции управления территорией, округа (за исключением­ метрополитенских) наделены второстепенны-

ми функциями; графства­ и округа возглавляют советы, состоящие из председателя и советников. Полномочия графств утверждены законодательно; в сферу деятельности главы исполнительного органа местного совета (главного администратора) входит координация фактически всего спектра деятельности по жизнеобеспечению­ ре-

ГЛАВА 2

гиона в целом (экономико-социального развития, здравоохранения,­ образования, культуры, охраны окружающей среды и т. д.).

Своеобразие негосударственного управления территориями в России состоит в том , что здесь имеет место совмещение моделей управления. Исторически сложилось так, что дореволюционная «имперская» модель и модель «социалистической системы»

оказались ближе к кейнсианскому типу государственного регулирования, чем к моделям экономического саморазвития. Необходи-

мо пояснить, что циклические колебания во взаимодействии центральной власти к переферийным территориям были характерны для России и были отмечены Н. Кондратьевым1. Анализируя со-

стояние экономики развитых капиталистических стран и России на протяжении большого периода времени (с конца XVIII по на-

чало XX в.) на основании таких характеристик, как средний уровень товарных цен, процент на капитал, заработная плата, обороты

внешней торговли, добыча/потребление угля, производство чугуна и др. Кондратьев приходит к выводу о том, что динамика изучен­ ных элементов с конца XVIII в. до настоящего времени обнаружи-

вает большие циклы.

В отношении тех элементов, динамика которых за рассмотрен-

ный период не обнаруживает определенной или резко выраженной тенденции роста и падения, как, например, цены, эти циклы

проявляются в волнообразной­ смене их уровня. В отношении же тех элементов, динамика которых­ такую тенденцию обнаружи-

вает, циклы эти проявляются в волнообразной­ смене темпа развития этой тенденции.Что касается Дж. Кейнса, то в отечественной и зарубежной литературе­2 принято выделять кейнсианскую концепцию образования денежного дохода как исходного пункта для моделирования цикла. Сформулированный Кейнсом под­ ход к проблеме регуляции цикла основывался на понятии эффективного спроса (как потребительского, так и инвестиционного) и на признании в качестве основного регулирующего механизма государственной бюджетной­ политики целенаправленного манипулирования доходами и расходами­ государства, а также специфической государственной денежно-кредитной политики, в частности с изменением учетной ставки процента и операций с золотом и ценными бумагами3. Однако уже к середине ХХ в. западные эко-

номисты обнаружили серьезные недостатки кейнсианской модели управления экономикой. Что же касается исторического аспек-

РЕГИОН КАК СЛОЖНО-СТРУКТУРИРОВАННАЯ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКАЯ ПОДСИСТЕМА ОБЩЕСТВА

та государственного управления территориями, то начиная с 1918 г. осуществлялся централизованный­ принцип управления региона-

ми. Одним из главных органов управления экономикой регионов стал Госплан. Период жесткой централизации продолжался до начала экономических реформ Н.С. Хрущева; с 1960 г. начала воплощаться идея укрупнения экономических регионов.

Необходимо подчеркнуть , что планово-отраслевое управление хозяйством в СССР во второй половине 60–80-х гг. отнюдь

не повторяло опыт централизованного руководства в 30 — первой половине 50-х гг. Уровень компетентности региональных властей

впланировании своего масштаба был чрезвычайно широк и имел

отношение к планированию главным образом­ социальной инфрастуктуры, транспорта регионального значения, строительства. Ло-

гика такого регионального планирования сводилась к проведению

вжизнь согласованных с Центром региональных программ и к со-

действию выполнению предприятиями региона государственного плана­. Основной управленческой единицей региона в данной системе становились­ региональные партийные органы, перед кото-

рыми предприятия региона отчитывались о выполнении государственного плана так же, как они отчитывались­ перед отраслевыми

министерствами.

Примерно к середины 60-х гг. произошел переход преимуще­

ственно к отраслевому, а не региональному управлению экономикой, и именно такой тип управления в 70 — начале 80-х гг. являлся

основным в хозяйстве. Однако уже к середине 80-х гг. идеальной моделью взаимодействия­ предприятий, государства (центра) и региона («территории») стала­ модель, сочетающая общегосударственный, отраслевой и территориальный­ подход при примате интересов единого народнохозяйственного комплекса­. К 1985 г., т. е. к началу перестройки, отношения между регионами и центром, несмотря на дефекты, заложенные в самой системе плановой эко­ номики, можно признать гораздо более сбалансированными, чем

впоследующие­ годы.

Государственное управление на протяжении всего последнего десятилетия непосредственно связано с созданием институциональных основ­ и механизма функционирования многоукладной рыночной экономики во всех ее сферах — производстве, систе-

ме распределения и финансов, социальной­ области, внешнеэкономических связях. Изменения в хозяйственной­ деятельности страны осуществлялись прежде всего под влиянием условий­ создаваемого рынка, что повлекло за собой переосмысление понятий­ «Центр» и «Регионы». Если смысл понятия «Центр» — структуры государственной­ власти в модусе их экономико-политической деятельности по отношению к регионам — остался неизменным, то за этот период фактически полностью поменялась смысловая загру- 37

ГЛАВА 2

женность понятия «регион». Трансформация региональной структуры в 90-е гг., связанная с политическими­ преобразованиями в

стране, повлекла неизбежные в такой ситуации процессы дисбаланса и как следствие изменение смысла основных дефиниций­ регионалистики: понятие «регион» как «экономический район» фактически заменилось понятием «регион как субъект федерации».

Сложная­ региональная структура при учете нетрадиционности федеративного концепта в западном его варианте для России с неиз-

бежностью повлекла развитие одновременно и центростремительных, и центробежных тенденций­ в региональных отношениях.

Федеральное устройство, воспринимаемое как идеальный тип,

сформированный в результате развития либеральной политической­ установки, содержит в себе все имманентные противоречия та­

кой установки и неразрывно связано с хозяйственной и политической практикой­ западных стран. Этот тип культурно-исторически

не характерен для России и может быть сформирован только искусственно, путем насильственного­ внедрения со стороны центральных властных структур. Наблюдаемый­ на протяжении всего последнего

десятилетия переход от относительно­ стабильных межрегиональных связей к существующему дисбалансу­ подводит нас к пониманию не-

обходимости формирования новой хозяйственной­ концепции.

На современном этапе регулирование регионального хозяй-

ства государственными органами власти охватывает все происходящие на территории социально-экономические процессы. Это

можно наглядно видеть на схеме, отражающей механизм государственного регулирования региональной экономики. Центральное место на схеме занимают благосостояние населения и комплекс жизнеобеспечения людей, которые зависят от эффективности региональной экономики.

Из схемы видно регулирующее воздействие государственной политики на развитие экономического потенциала территорий и повышение эффективности его использования посредством создания благоприятных условий для производства.

Большинство развитых стран мира сделало выбор в пользу рыночных отношений как базовой экономической модели, дополняемой элементами государственного регулирования. Государственное участие в формировании рыночных условий и корректировке

рыночных процессов совершенно необходимо, так как механизм рыночного регулирования имеет серьезные недостатки с позиции целей общества в целом.

Рынок не способен обеспечить стабильное развитие и высокую занятость, устранить негативные внешние эффекты, гарантировать производство общественных благ и услуг.

Распределение доходов, являясь результатом рыночного про- 38 цесса, может быть политически нежелательным, приводить к углуб­

РЕГИОН КАК СЛОЖНО-СТРУКТУРИРОВАННАЯ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКАЯ ПОДСИСТЕМА ОБЩЕСТВА

ГЛАВА 2

Почему? Во-первых, потому, что директорский корпус, руководители высшего и среднего звена большинства приватизирован-

ных предприятий до сих пор не осознали степени неотложности реструктуризации предприятий в силу консервативности взглядов и неготовности к подобного рода трансформациям. Необходимо государственное участие в переподготовке управленческих кадров.

Включение последних в управленческий процесс позволяет сохранить жизнестойкость предприятия.

Во-вторых, структура собственности, сложившаяся в результате ваучерной приватизации, и отсутствие законодательной и институциональной базы для реализации собственниками своих прав

ослабляют возможности их влияния на принятие решений по реструктурируемым предприятиям. Только государство может ока-

зать им помощь и защитить их права.

В-третьих, большинство предприятий, руководители и соб-

ственники которых осознают необходимость внутренней организации, не имеет сегодня денежных ресурсов для привлечения внешней профессиональной помощи. Без финансовой поддержки

государства процессы реструктуризации предприятий могут растянуться на социально неприемлемый срок. Таким образом, во-

просы реструктуризации предприятий, отраслей промышленности, регионов страны — дело государственной важности, которое

проводится как в интересах государства в целом, так и в интересах территориальных систем, поскольку касается развития общенаци-

ональной экономики и благосостояния всего народа. Относительная экономическая обособленность региона, осно-

ванная на определенной локализации воспроизводственного процесса на этой территории, объективно предполагает определенную (соответствующую этой обособленности) степень экономической самостоятельности региона по реализации своего экономического интереса, представленного интересом проживающего на этой территории населения. Этот интерес материализуется прежде всего в развитии производственной и социальной инфраструктуры.

Для региона реализация территориального интереса выражается в комплексном развитии территории, удовлетворяющей потребности населения данного региона.

Ясно, что реализация регионального интереса невозможна без

экономической самостоятельности, позволяющей эффективно развиваться производственной и социальной инфраструктуре.

Резюмируя вышесказанное, отметим, что региональное само­ управление предполагает относительную экономическую самостоятельность территории, а значит, возможность для эффективного саморазвития.

В методологическом плане это положение представляется 42 важным, поскольку регион в нашем исследовании — это объект