Управление государственной и муниципальной собственностью. Конспект лекций для обучающихся 2 курса образовательной программы магистратуры направления

71

государственными органами управляющими, постоянного поступления,

обработки и анализа информации о работе управляющих и объектов управления. Осуществление действенного контроля позволит повысить эффективность управления госсобственностью.

6) Обязательность качественного правового обеспечения процессов

управления. При организации системы управления государственной собственностью необходимо четко определить функции управления ею и ту оргструктуру, которая будет их выполнять, разделив их между всеми необходимыми государственными формированиями (законодательными и исполнительными, федеральными, отраслевыми, региональными и местными), обеспечив рациональную координацию между ними как по вертикали, так и по горизонтали. Одной из важнейших функций организации управления государственной собственностью является организация процессов разработки и принятия системы законодательных актов,

обеспечивающей благоприятную среду для эффективного использования государственной собственности. Этим занимаются представительные и исполнительные федеральные, региональные и муниципальные органы власти. Построение механизмов взаимодействия между ними должно преследовать две задачи: наиболее полное обеспечение потребностей в нормативно-правовых актах и своевременность появления и исполнения этих актов.

Механизм правового регулирования государственных отношений собственности – это система правовых средств, при помощи которых обеспечивается результативное правовое воздействие на отношения собственности. Он включает в себя: правовые нормы, правовые отношения,

правовую ответственность, правосознание, юридические акты и акты применения права, реализации прав и обязанностей, иные элементы.

7) Использование многообразия форм и методов управления.

Многообразие объектов государственной собственности предполагает наличие и различных способов и методов управления ими. Специфика

72

каждого конкретного субъекта Федерации предусматривает наличие существенных особенностей в методах и формах управления государственной собственностью в каждом из них. По каждому конкретному объекту государственной собственности должны быть определены особенности управления, сочетание экономических и административных мер,

способствующих повышению эффективности управления им.

Применение различных инструментов управления должно способствовать повышению экономической эффективности использования собственности. Использование различных вариантов и сочетаний инструментов управления позволяет найти оптимальное сочетание их для каждого конкретного объекта.

Необходимо разработать и утвердить концепцию управления государственной собственностью на каждом уровне ее существования, в

которой отражались бы политика управляющих, формы и методы ее осуществления.

8) Совершенствование организационной структуры управления.

На каждом уровне управления необходимо закрепить структуры органов управления, исключающих дублирование функций управления, и закрепить ответственность за принимаемые решения.

В литературе выделяются и иные принципы управления государственной собственностью. Так, например, в аналитическом докладе Института экономики РАН выделяются следующие принципы:

− соответствие организационных звеньев задачам разработки и осуществления промышленной, инвестиционной и научно-технической политики;

− обеспечение эффективного организационного взаимодействия всех органов управления;

− отделение функций государственного управления и регулирования от хозяйственных с учетом изменения структуры собственности и новых форм управления в государственном секторе.

73

Э. В. Талапина предлагает, кроме того, принципы построения системы

органов по управлению имуществом:

−самостоятельность организации и осуществления каждым уровнем власти управления собственностью;

−взаимный учет интересов при осуществлении управления;

−делегирование полномочий органами исполнительной власти в области управления собственностью.

Функционирование системы управления государственной собственностью невозможно без определения этих важных элементов.

4. Система методов управления государственной собственностью

Управление государственной собственностью осуществляется с помощью системы методов, основанных, наряду с прямым директивным воздействием, на использовании мотивации на основе материальных интересов, экономических рычагов.

В методах управления непосредственно заключается государственно-

властный, административный характер государственного управления. Один из важнейших общих признаков методов государственного управления заключается в том, что они всегда непосредственно выражают принадлежащее государству, его исполнительному аппарату полномочия юридически-властного характера.

Традиционно в административно-правовой науке выделяются две группы методов государственного управления, различающихся по механизму воздействия на сознание, волю, деятельность участников общественных отношений: методы прямого воздействия и методы косвенного

(опосредованного) воздействия.

Прямые методы управления содержат в себе способы, приемы,

действия непосредственного и обязательного определения поведения и

74

деятельности исполнителей со стороны соответствующих субъектов

управления. Их признаками являются:

−прямое влияние субъекта на волю исполнителей путем установления их обязанностей, норм поведения и издания конкретных команд;

−односторонний выбор способов решения стоящей задачи, варианта поведения, однозначное разрешение ситуации, надлежащее обязательному исполнению;

−безусловная обязательность распоряжений и указаний, невыполнение которых может повлечь собой различные виды юридической ответственности

Косвенные методы воздействуют на деятельность управляемых субъектов путем создания стимулов, убеждений действовать определенным образом (различного рода рекомендации, установление налоговых льгот,

принятие планов-прогнозов развития, финансовая политика и т.д.).

Примером косвенного метода, применяемого в управлении государственной собственностью, может служить закрепление за соответствующими государственными органами, представляющими государство в экономических отношениях, права на сохранение за собой определенного процента доходов, получаемых от сделок, совершаемых с участием данного органа.

Например, А.Д. Иванов, рассматривая практику управления государственным имуществом, выделяет пассивные и активные методы управления имуществом.

Пассивные методы управления, согласно этой классификации,

направлены на оптимизацию структуры государственного имущества путем изменения форм собственности. К методам пассивного управления,

например, движимым имуществом автор относит приватизацию, передачу в залог имущества и акций хозяйствующих субъектов, покупку и продажу акций, выступление региона в качестве стратегического инвестора.

75

Применение активных методов управления предполагает, что регион,

оставаясь собственником, осуществляет эффективный менеджмент принадлежащего ему объекта имущества (пакетом акций) с целью

«повышения уровня доходов от владения пакетами акций, а также обеспечения эффективной деятельности и инвестиционной привлекательности предприятий региона» [2].

Как и любой вид государственного управления, управление государственной собственностью должно быть основано на сочетании прямых и косвенных, активных и пассивных методов.

Формы управления государственной собственностью могут быть

правовыми и неправовыми. В литературе существуют различные точки зрения на то, в чем именно отличается правовой и, соответственно,

неправовой характер соответствующих форм управления. Так, в качестве признака правовой формы указывают на юридическое значение акта управления, на основании чего к правовым актам управления относят не только собственно правовые акты, принимаемые в процессе управления, но и

«совершение других юридически значимых действий»; под неправовыми формами при этом понимается проведение организационных мероприятий,

совершение материально-технических действий.

Правовые акты подразделяются на нормативные и индивидуальные.

Выделяются также смешанные правовые акты, содержащие как правовые нормы, так и предписания индивидуального характера. В отдельных случаях формой процесса управления государственной собственностью могут быть и многосторонние правовые акты, именуемые в теории административного права административными договорами.

К неправовым формам управления государственной собственностью относятся действия (решения) субъектов, распоряжения должностных лиц органа государственной власти, направленные на внутреннюю организацию деятельности государственного органа с целью обеспечения процесса государственного управления, оказывающие государственно-властное

76

воздействие на соответствующий объект управления, но не являющиеся правовыми актами в соответствии с законодательством (резолюции, визы на документах, инструктивные письма, телеграммы, устные распоряжения и т.д.).

Неправовые формы управления выражают значительный объем практической деятельности по управлению государственной собственностью в силу высокой степени динамичности процесса данного вида государственного управления, особенно в финансовой сфере.

В связи с разнообразием объектов государственной собственности можно выделить несколько сфер управления ими:

а) управление государственными пакетами акций акционерных обществ;

б) управление объектами недвижимого имущества;

в) управление природными ресурсами;

г) управление государственной казной и др.

Таким образом, для достижения целей и выполнения задач управления государственной собственностью при соблюдении определенных принципов управления, необходим индивидуальный подход к каждой из сфер управления, к каждой группе объектов управления, и на основе их анализа соответствующий выбор наиболее подходящих форм и методов управления.

5. Этапы реализации процесса управления государственной

собственностью

Формирование реальной схемы управления государственной собственностью должно осуществляться с учетом принципов эффективного менеджмента, базовых положений гражданского и хозяйственного законодательства.

Одна из главных особенностей управления государственной собственностью заключается в том, что эта собственность отличается абсолютным масштабом обобществления, затрудняющим реализацию оперативных управляющих воздействий собственника на объекты

77

собственности. Поэтому при управлении государственной собственностью наиболее типичным является передача отдельных объектов конкретным юридическим или физическим лицам, что позволяет локализовать управляющие воздействия на них.

В результате такого закрепления происходит изменение правового статуса отдельных объектов собственности, что влияет на выбор способов управляющих воздействий на объекты со стороны собственника. В рамках изложенного, реализация процесса управления государственной собственностью определяется этапами, представленными в табл. 1.

Таблица 1. Этапы реализации процесса управления государственной собственностью

Особой функцией сложных систем является управление, которое непосредственно направлено на упорядочение, сохранение и повышение целостности системы, ее организации, на повышение эффективности целенаправленной деятельности [23,с. 85].

Применительно к государственной собственности, процесс управления,

имеет ряд существенных особенностей, обусловленных распределенным характером объектов управления (многие объекты государственной собственности разнесены территориально и разобщены ведомственно) и

существенными нормативно-правовыми ограничениями на выбор управляющих воздействий. Например, необходимо жестко соблюдать многие нормы и правила, вытекающие из условий функционирования и нести высокую ответственность за правильность принимаемых решений.

Системный подход дает возможность исследовать проблемы управления государственной собственностью в единстве с проблемами развития экономики в целом, оценить характер их взаимосвязи, учесть влияние внешних условий на процессы управления государственной собственностью.

Процесс управления государственной собственностью нередко ограничивается лишь фрагментарными формальными мероприятиями по распоряжению собственностью и пока малоэффективным контролем за

79

использованием государственного имущества в соответствии с его

назначением.

6. Объекты управления государственной собственностью

Основные виды собственности подразделяются на: а) природные, б)

материальные объекты человеческой деятельности и в) нематериальные продукты человеческой деятельности.

Кприродным видам собственности относятся недра, земля, водные ресурсы, леса и особо охраняемые природные территории.

Кматериальным объектам человеческой деятельности относятся недвижимость, ценные бумаги, оборонные объекты и объекты атомной энергетики, государственная собственность на финансовых рынках,

имущество государственных и муниципальных предприятий.

К нематериальным продуктам человеческой деятельности относятся объекты интеллектуальной собственности, информация и приобретаемые права.

Ниже мы приводим краткое описание этих видов собственности.

Недра – это часть земной коры, расположенной ниже почвенного слоя,

а при его отсутствии ниже земной поверхности и дна водоемов,

простирающихся до глубин, доступных для геологического изучения и освоения.

В целях рационального учета и использования недр ведется Государственный кадастр месторождения и полезных ископаемых.

Недра в границах территории РФ, включая подземное пространство и содержащее в недрах полезные ископаемые , находятся в собственности государства и не могут быть предметом купли – продажи, дарения,

наследования, вклада, залога или отчуждения в другой форме. Но добытые по лицензии из недр полезные ископаемые могут находиться и в государственной, и муниципальной и частной собственности, а также

80

участвовать в хозяйственном обороте. Кроме лицензии на использование недрами государство, как собственник, взимает с пользователей еще периодические платежи и отчисления на воспроизводство минерально – сырьевой базы.

Особый статус имеет континентальный шельф.

Земля.

В соответствии с конституцией ДНР существуют разные формы собственности на землю: государственная, муниципальная и частная. Земля,

не находящаяся в собственности граждан, юридических лиц и муниципальных образований, является государственной собственностью.

Любой собственник может свободно владеть, пользоваться и распоряжаться землей, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и интересов других лиц.

Главным органом исполнительной власти, который осуществляет регулирование земельных отношений в ДНР, является Госимущество. Он осуществляет государственный контроль за использованием и охраной земель, организовывает и проводит работы по приватизации земель,

участвует в подготовке законодательных и других нормативных актов по регулированию земельных отношений.

7. Правила разграничения государственной собственности и

собственности муниципальных образований

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закрепил радикальное исходное правило – принцип целевого назначения имущества: в муниципальной собственности может находиться только имущество, предназначенное для решения публичных задач, стоящих перед местным самоуправлением. Иное имущество, даже если оно оказалось в муниципальной собственности,