Техническое регулирование на рубеже индустрии 4.0. Монография

В.Я. Белобрагин

А.В. Зажигалкин

Т.И. Зворыкина

ТЕХНИЧЕСКОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ НА РУБЕЖЕ ИНДУСТРИИ 4.0

Монография

Исследование проведено при поддержке Центра стратегических разработок

2-е издание, стереотипное электронное

Издательство «Научный консультант»

Москва

2024

Содержание

К читателю..……………………………………………………….………………………………………..…....4 Предисловие……………………………………………………………………………………....……………....6 Глава 1. Техническое регулирование на современном этапе……………………………......7 Глава 2. Угрозы и вызовы социально-экономическому развитию России.……………17

Глава 3. Техническое регулирование Евразийского экономического союза и Российской Федерации…………………….................................................27

Глава 4. Стандартизация….………………………………………………………………………..........45 Глава 5. Институциональные и организационные изменения в системах

стандартизации и технического регулирования в стране…………......………65 Заключение. Необходимые действия ………………….………………………………………….....79

Список использованных источников…………………….…………………………………………....93

4

К ЧИТАТЕЛЮ

Авторы настоящей монографии, написанной на основе доклада «Техническое регулирование на рубеже индустрии 4.0», инициированного Центром стратегических разработок, провели глубокий анализ состояния технического регулирования и стандартизации Евразийского экономического сообщества и Российской Федерации. Он осуществлен с учетом угроз и вызовов новой промышленной революции и других «больших вызовов». Анализ в основном отражает особенности и состояние систем технического регулирования и стандартизации ЕАЭС и России.

Исходя из общепризнанного понимания, что одним из значимых инструментов решения острых глобальных проблем устойчивого развития являются именно эти системы, авторами даны предложения по институциональным и организационным изменениям систем и необходимым действиям в сфере технического регулирования и стандартизации.

В монографии обоснована необходимость разработки ряда соглашений, законов и нормативных правовых актов, изменений и дополнений к ним, обеспечивающих доступ инновационной продукции и услуг на рынок и препятствующих попаданию к потребителю продукции, не соответствующей принятым нормам. Одновременно даны рекомендации к разработке проактивной модели стандартизации, которая обеспечит в опережающем режиме формирование требований к инновационной продукции уже в процессе ее разработки. Особо значимы предложения авторов по развитию систем общетехнических стандартов с учетом их цифровизации.

Принимая во внимание, что наиболее слабым звеном действующих систем технического регулирования ЕАЭС и России является оценка соответствия, представлены предложения по совершенствованию работ по аккредитации, сертификации, декларированию и испытаний на дорыночной стадии оборота продукции, а также контроля (надзора) на рынке.

Для реализации предложенных мер рекомендованы варианты совершенствования управления системами технического регулирования и стандартизации. По мнению авторов, необходимо формирование современной инфраструктуры качества и поддержка инноваций, для чего потребуется организация единого эффективного центра управ-

ления во всех областях технического регулирования. В его составе следует, по моему мнению, уточнить роль и позицию Росаккредитации в процессах трансформации технического регулирования.

Предложенные авторами меры по реформированию системы технического регулирования являются ответом на вызовы и угрозы, приведенные в начале монографии. Однако достаточен ли их перечень, чтобы учесть в полном объеме проблемную ситуацию в условиях технологической революции? Конечно нет. Для идентификации больших и ключевых вызовов недостаточно усилий одних авторов и требуется участие экспертного сообщества.

Хочется надеяться, что осуществление предложенных правовых и организационных мер позволит создать современную систему технического регулирования и стандартизации, обеспечивающую условия для масштабной технологической трансформации отечественной и содружества экономик, повышение производительности труда, обеспечение конкурентоспособности российской продукции на мировых рынках, улучшение качества жизни.

Вице-президент Центра стратегических разработок В.Н. КНЯГИНИН

6

ПРЕДИСЛОВИЕ

Мировой и отечественный опыт ведения общественного производства свидетельствуют о том, что техническое регулирование и стандартизация влияют на все элементы производственного процесса, способствуют совершенствованию предметов, средств и технологии труда, улучшению качества продукции, экономии всех видов ресурсов, защите прав потребителя. Несомненных успехов достигли стандартизация, техническое регулирование и другие смежные с ними области деятельности и в России. Четвертая промышленная революция, переход Российской Федерации к цифровой экономике требуют модернизации систем технического регулирования и стандартизации. Она должна осуществляться на основе глубокого изучения накопленного опыта, имеющихся проблем, определения и оценки основных направлений и альтернатив развития. Диалектический подход к анализу должен охватить такую смежную деятельность, как оценка соответствия. При определении основных направлений модернизации систем технического регулирования и стандартизации в работе учтены:

•во-первых, объективные условия, факторы и ограничения, а также общемировые тенденции устойчивого развития, характерные для современного этапа мирового экономического и социального развития;

•во-вторых, неравномерность развития российской экономики и общества в целом в последние десятилетия, недостаточное развитие ря-

да элементов рыночной экономики;

•в-третьих, экологические и социальные последствия технологического развития. Иными словами, модернизация должна затронуть не только элементы стандартизации техники, технологии, цифровой экономики, но и социальный блок, обеспечивающий качество жизни;

•в-четвертых, отечественный и международный опыт в областях стандартизации, метрологии, оценки соответствия и качества.

Целевой функцией модернизации систем технического регулирования и стандартизации является определение основных направлений, обеспечивающих:

•ускорение вывода инновационной продукции на внешний и внутренний рынки;

•необходимый уровень безопасности, в том числе в области борьбы с терроризмом, распространением наркотиков, киберпреступлениями;

•рост экономики темпами выше среднемировых, повышение конкурентоспособности товаров и услуг, защиту национального рынка;

•экологическое равновесие;

•повышение качества жизни.

В данной работе представлены следующие вопросы:

—анализ генезиса становления систем технического регулирования Европы и России;

—основные угрозы и вызовы, характерные для современного соци- ально-экономического развития и роль стандартизации и технического регулирования в преодолении их последствий;

—проблемы функционирования систем технического регулирования, в том числе оценки соответствия, Евразийского экономического союза и Российской Федерации и направления их решения;

—состояние и перспективы развития стандартизации в решении современных задач социально-экономического развития, в том числе

вобласти цифровой экономики;

—институциональные и организационные изменения в системе стандартизации и технического регулирования в стране;

—заключение с предлагаемыми авторами необходимыми действиями по решению описанных проблем.

Глава 1. Техническое регулирование на современном этапе

Термин «техническое регулирование» в нашей стране появился на рубеже XX—XXI вв. и аккумулировал ранее применяемые понятия стандартизации и оценки выполнения требований стандартов, имеющие многовековую историю. В странах мирового сообщества, в первую очередь в Европе, применяются сопоставимые термины «нормативное регулирование» и «техническая гармонизация», используемые при характеристике технических (нетарифных) барьеров в торговле. Об эффективности такого подхода свидетельствуют опубликованные в начале нового века результаты исследований Экономического комитета Форума Азиатско-Тихоокеанского экономического сотрудничества (АТЭС). В них приведены такие данные: «Разработанные программы по нетарифным барьерам в торговле (стандартизация, оценка соответствия) позволяют получить странам АТЭС 0,26% прибыли от фактического валового внутреннего продукта (около 45 млрд долл.), тогда как меры тарифного регулирования — всего лишь 0,14% (почти вдвое меньше)» [1].

Становление современной системы технического регулирования началось с Европы под влиянием ускорения интеграционных процес-

8

сов, которые привели к созданию Европейского союза (ЕС). В рамках ЕС действуют в настоящее время три формы нормативных законодательных актов:

•регламенты (regulations) — обязательные акты, напрямую применяемые во всех государствах-членах Евросоюза, когда имеется необходимость в принятии единого европейского законодательства — норм прямого действия, регламентирующих соответствующую область;

•директивы (directives) — устанавливают для стран-членов ЕС цели, которые должны быть достигнуты при реализации национального законодательства путем введения в него норм директив (имплементация);

•решения (decisions) — обязательные документы для тех, кому он адресован (вплоть до отдельных компаний).

ЕС выработал такую политику в области нормирования и оценки соответствия, которая формирует баланс между необходимостью обеспечения свободного обращения на едином внутреннем рынке ЕС с требованием гарантировать «высокий уровень охраны здоровья, обеспечения безопасности и защиты окружающей среды, а также защиты интересов потребителя». Эта политика воплощена в документах нового и глобального подходов [2, 3].

Новый подход к технической гармонизации и стандартизации (1985 г.) в основном предусматривает создание единой общеевропейской нормативной базы, определяющей требования к продукции, а глобальный подход (1989 г.) развивает его положения в вопросах оценки соответствия продукции этим требованиям.

Основные принципы нового подхода характеризуются следующим:

•в директивах на продукцию задаются обязательные для выполнения существенные требования безопасности;

•технические условия на продукцию, отвечающие существенным требованиям, приводятся в гармонизированных стандартах (в европейских, а на переходный период — национальных);

Гармонизированные стандарты являются доказательной базой выполнения требований технических регламентов (презумпция соответствия);

•применение гармонизированных и других стандартов является добровольным;

•если изготовитель не желает воспользоваться гармонизированным стандартом или если гармонизированные стандарты для данной предметной области отсутствуют, то необходимо проведение оценки третьей стороной.

Особую роль в европейском регулировании играют гармонизированные стандарты. Гармонизация стандартов ограничивается рамками основных требований релевантных (сопоставимых) директив. Разработка стандартов выполняется в соответствии с Общими указаниями по сотрудничеству между Европейским комитетом по стандартизации / Европейским комитетом по стандартизации электротехнической продукции (СЕН / СЕНЭЛЕК) и комиссией ЕС.

Гармонизированные стандарты могут обеспечивать как полную, так и частичную презумпцию соответствия. В обоих случаях об этом публикуется уведомление в Official Journal — официальном бюллетене Европейской комиссии EC.

Уполномоченные (нотифицированные) органы составляют основу вертикали управления при организации работ по выполнению требований директив.

Назначение уполномоченных органов в ЕС является прерогативой государственных органов (министерства промышленности, министерства строительства и др.), а их признание другими странами-членами ЕС основано на принципе взаимного признания.

Комиссия ЕС публикует перечень уполномоченных органов в Official Journal, который постоянно обновляется. Главные требования к уполномоченному органу — высокая компетентность и независимость.

Надзор за рынком входит в компетенцию органов надзора, которые наблюдают за тем, чтобы изделия, поступающие в продажу, соответствовали требованиям применяемых директив, а при необходимости принимают меры по достижению этого соответствия. При осуществлении своих функций надзорные органы должны:

•регулярно посещать места торговли, а при необходимости — производства и хранения;

•посещать, при необходимости, рабочие места и другие помещения, где изделия эксплуатируют;

•проводить случайные и выборочные проверки;

•брать образцы изделий и подвергать их экспертизе и испытаниям;

•требовать всю нужную информацию.

В случаях серьезных нарушений требований директив орган надзора обязан ограничить или запретить продажу или эксплуатацию изделия и гарантировать, чтобы оно было снято с рынка, если других мер недостаточно для того, чтобы достичь высокого уровня защиты, предусмотренного техническим регламентом.

10

Становление современного подхода к техническому регулированию и развитию стандартизации в постсоветской России осуществлялось

внесколько этапов под влиянием принципов и с участием специалистов Европейского союза с учетом отечественного опыта.

Внаследство новой России осталась мощная система стандартизации и метрологии, разветвленная сеть территориальных органов, научно-исследовательские институты, материальная база для проведения испытаний, высококвалифицированные кадры, работающие

вперечисленных выше структурах, интеллектуальный задел.

На первом этапе Госстандарт России совместно с заинтересованными ведомствами начал разработку трех законов: «О стандартизации», «Об обеспечении единства измерений», «О сертификации продукции и услуг», которые были приняты Верховным Советом Российской Федерации в 1993 г. Годом раньше был принят Закон Российской Федерации «О защите прав потребителей». Эти документы составили основную базу технического законодательства в области стандартизации, метрологии и оценки соответствия.

В1993 г. на основе Закона Российской Федерации «О сертификации продукции и услуг» была введена одна из форм оценки соответствия — сертификация (декларирование в 1990-х гг. практически не применялось). За время действия закона только в Системе ГОСТ Р были аккредитованы и успешно работали более 1000 органов по сертификации (далее — ОС) и свыше 2000 аккредитованных испытательных лабораторий (далее — ИЛ) различного профиля, расположенных

вразных регионах страны. В 1990-х гг. они ежегодно выдавали более 500 тыс. сертификатов на продукцию и услуги, подлежащие обязательной сертификации. Проводился инспекционный контроль за деятельности ОС и ИЛ, а также за сертифицированной продукцией [4].

Благодаря обязательной сертификации было предотвращено поступление на российский потребительский рынок значительного количества опасной продукции, в том числе продовольственных товаров, товаров для детей, бытовой техники.

Вкраткий срок Россией был пройден путь, занявший в зарубежных странах несколько десятилетий. Были сформированы инфраструктура и институт экспертов по сертификации и стандартизации, максимально аккумулирован опыт международной классической сертификации применительно к реальным российским условиям, созданы предпосылки для перехода к более совершенным организационнометодическим формам подтверждения соответствия.