Техническое регулирование на рубеже индустрии 4.0. Монография

ключевых стандартов и иной технологической и экономической информации, необходимой для организации опережающей стандартизации);

•включение, где целесообразно, в условия специальных инвестиционных контрактов задач разработки прорывных современных стандартов.

Особую роль в разработке опережающих стандартов могут сыграть стратегические технологические консорциумы — относительно новые научно-технические структуры научно-технического развития, продвижения инноваций.

Для этого необходимо (по итогам определения правового статуса стратегических консорциумов) наделение стратегических консорциумов полномочиями по разработке стандартов в области их компетенции:

•включение в программы работы консорциумов задач по стандартизации;

•ускоренное формирование технических комитетов по стандартизации и проектных технических комитетов по стандартизации на базе стратегических консорциумов;

•обеспечение приоритетного финансирования стратегических консорциумов в части разработки стандартов за счет средств федерального бюджета;

•создание механизмов ускоренной разработки и утверждения стандартов стратегическими консорциумами и их утверждение;

•обеспечение методического сопровождения и информационной поддержки участия технологических консорциумов в проведении работ по стандартизации.

За короткий срок действия нового законодательства по стандартизации в России невозможно решить все накопившиеся годами проблемы, обусловленные недооценкой в прошлом стандартизации как важной инфраструктуры экономики. Остановимся на важнейших из них.

1. Федеральные органы исполнительной власти, за исключением Минпромторга России, не приняли необходимых решений по повышению роли стандартизации в зоне их ответственности.

2. В государственных программах Российской Федерации, государственных программах субъектов Российской Федерации, федеральных целевых программах, документах стратегического планирования по-прежнему отсутствуют разделы по стандартизации. Так, из 41 государственной программы только в 8 содержатся разделы

62

или индикаторы по стандартизации. Отсутствуют координирующие центры компетентности и координации отраслей (областей) в сфере стандартизации.

3. В целом, стандартизации не достает системности, динамизма, прозрачности. Не преодолено хроническое отставание от современных требований к деятельности по стандартизации в отдельных отраслевых сегментах. Решение указанных выше проблем тем более важно, что стандарты играют и будут в дальнейшем играть объективно обусловленную разную роль в различных отраслях и сегментах экономики. Можно предположить, что значение документов по стандартизации в ближайшие годы усилится

втех сегментах, где наиболее высок уровень конкуренции, ограничена степень государственного регулирования и там, где наиболее важны требования по синхронизации (совместимости, интероперабельности) сложных технических систем, т.е. в наиболее технологичных отраслях. Однако детальный анализ и прогноз роли стандартов в соответствующих секторах в России, как правило, не проводился, в том числе вследствие пассивности соответствующих регуляторов. Рассмотрим пример оборонной промышленности. Основа современного фонда документов по стандартизации оборонной продукции (ДСОП) — стандарты, разработанные

восновном в 70—80-х гг. прошлого столетия. Общее количество ДСОП — более 50 тыс. единиц. Средний возраст стандарта — 31 год. Большая часть ДСОП относится к отраслевым документам по стандартизации оборонной продукции, требующим коренного реформирования.

Основными негативными факторами, обусловившими снижение качества фонда документов по стандартизации оборонной продукции, являются:

•крайне низкие темпы обновления фонда ДСОП (в 2014 г. — 1%);

•низкий уровень кадрового обеспечения как всей системы военной стандартизации, так и фонда ДСОП;

•недостаточный уровень финансирования работ по фонду ДСОП;

•отсутствие единой информационной среды в рамках фонда ДСОП;

•низкий уровень цифровизации фонда ДСОП;

•бесконтрольность и неуправляемость существующего фонда ДСОП.

Решение указанных проблем объективно требует коренного реформирования фонда документов по стандартизации оборонной продукции, чему будет способствовать постановление Правительства Российской Федерации от 30.12.2016 № 1567 «О порядке стандартизации

в отношении оборонной продукции (товаров, работ, услуг) по государственному оборонному заказу, продукции, используемой в целях защиты сведений, составляющих государственную тайну» [24].

В строительной отрасли в течение последних пяти лет Минрегионом России, а впоследствии Минстроем России на межгосударственном и национальном уровне проводилась линия на обособление правовой и нормативно-технической базы строительства от документов по стандартизации остальных отраслей экономики, в том числе в больших объемах применяемых в строительстве (продукция металлургии, химии, электротехники и др.), готовятся необоснованные предложения по системе стандартизации, противоречащие действующей законодательной базе, в первую очередь ФЗ № 162

иДоговору о ЕАЭС, также международной и европейской политике технического регулирования и стандартизации в строительстве. На одни и те же объекты строительства (магистральные трубопроводы, автомобильные и железные дороги, системы газоснабжения и газораспределения и др.) одновременно действуют ведомственные СНиП

истроительные правила (СП) наряду с межгосударственными (ГОСТ)

инациональными (ГОСТ Р) стандартами, что противоречит требованиям ФЗ № 162, создает проблемы проектным и строительным организациям в обеспечении качества строительства [25].

4.Не реализован в полной мере программно-целевой «проактивный» подход к стандартизации. Формирование планов осуществляется в основном стихийным образом, в режиме «догоняющей» стандартизации. Необходимо принципиально повысить роль

прикладной науки, сформировать систему мотивации экспертов

иобеспечить постоянное аналитическое сопровождение деятельности по стандартизации.

5.Не освоены в большинстве случаев современные механизмы

ипроцедуры разработки стандартов, основанные на полноценном внедрении информационных сервисов и в идеале — единой информационной платформы в сфере стандартизации. Разработку, обсуждение и утверждение стандартов уже сегодня следует осуществлять в электронном формате. При этом следует пересмотреть требования к формату документов по стандартизации, предоставив решение вопросов редактирования и нормоконтроля автоматизированным системам.

Внедрение указанных выше методов и механизмов позволит сократить сроки разработки и введения в действие документов по стан-

64

дартизации (справочно: средний срок разработки стандартов в РФ 16,5 месяца, в ИСО — 33,4 месяца, МЭК — около 24 месяцев).

6. Ключевым вопросом повышения качества и снижения сроков разработки стандартов является деятельность технических комитетов по стандартизации и фактических разработчиков стандартов. ФЗ № 162 на ТК возложена функция лишь экспертизы проектов национальных (предварительных национальных) стандартов и представления к их утверждению или отклонению. ТК не являются юридическими лицами, а таковыми выступают разработчики, получившие право на финансирование работ из федерального бюджета или по линии субсидирования (для документов по стандартизации, обеспечивающих деятельность технических регламентов), а также за счет собственных средств.

Требования к организационно-техническим и кадровым параметрам разработчика не установлены, в методическом плане они представлены сами по себе, а в ФЗ № 162 даже не упомянуты. Это часто приводит к низкому качеству разрабатываемых документов. Видимо, следует учесть опыт организации разработки национальных стандартов в США (непосредственную разработку стандартов осуществляют 370 аккредитованных организаций — разработчиков стандартов (Standards Developing Organization, SDO). Проводит аккредитацию ANSI (American National Standards Institute) — национальный орган по стандартизации, определяя соответствие этих организаций основополагающим требованиям [26]).

Для повышения качества разработки документов по стандартизации оборонной продукции постановлением Правительства РФ от 30.12.2016 № 1567 предусмотрено также создание или определение структурных подразделений — головных организаций по стандартизации оборонной продукции. Для повышения уровня работ по стандартизации следует предусмотреть также создание головных организаций по стандартизации в ведущих отраслях, на которые необходимо возложить обязанности научно-методического руководства работами по планированию и организации разработки национальных (предварительных национальных) стандартов, а также проведения анализа и представления на его основе предложений по использованию корпоративных стандартов в качестве базы для утверждения их в качестве национальных (предварительных национальных) стандартов.

Головные организации по стандартизации могут стать координирующими центрами компетенции и координации по отраслям (обла-

стям) экономики. При них возможно создать отраслевые советы по стандартизации, которые будут курировать разработку и реализацию отраслевых программ по стандартизации.

Минэкономразвития России следует создать головную организацию по стандартизации в стратегических консорциумах.

Угрозы и «большие» вызовы социально-экономическому развитию страны, вхождение России в экономику 4.0 на базе цифровых технологий, требуют перехода к следующему этапу преобразования системы стандартизации, обеспечивающего запуск в Российской Федерации действенной инфраструктуры качества, разработку и трансфер новых технологий, решение важных социальных задач повышения уровня жизни [30].

Глава 5. Институциональные и организационные изменения в системах стандартизации и технического регулирования в стране

Системный анализ содержания законодательного и нормативного правового поля в области технического регулирования и стандартизации показал наличие в нем значительных изъянов. Для их ликвидации следует инициировать разработку ряда правовых актов (табл.8).

Ò à á ë è ö à 8

Правовые и нормативные инициативы

66

Предложения по изменениям в ФЗ № 162 с учетом опыта его функционирования, участников работ по стандартизации и замечаний на- учно-технической общественности

1. Федеральный закон «О стандартизации в Российской Федерации» поставил жирную точку над некомпетентными экспериментами в области нормативного обеспечения отраслей экономики и социальной сферы, подтвердил значение стандарта в инновационной и традиционной деятельности производителей материальных и духовных благ. Однако сделана лишь стартовая часть в повышении роли стандартизации в обществе. На основе планов и графиков разработаны подзаконные акты Правительства РФ, Минпромторга России и Росстандарта — необходимая, но недостаточная часть мер, чтобы ФЗ № 162 заработал на всех структурах федеральных органов исполнительной власти, в организациях реальной экономики.

Сразу после принятия ФЗ № 162 началось интенсивное обсуждение положений федерального закона с позиции возможности и необходимости применения его норм [31].

На 01.12.2017 обобщенный ТК 012 «Методология стандартизации» перечень предложений по изменению текста ФЗ № 162 состоит из 213 позиций (после обобщения Росстандартом — 99 замечаний и предложений).

Наибольшее количество замечаний и предложений по изменению содержится по ст. 2 (около 20% от общего количества) в части обеспечения их максимального соответствия с терминами и определениями, приведенными в Руководстве ИСО/МЭК 2:2004 «Стандартизация и смежные виды деятельности. Общий словарь».

Значительное число предложений внесено по статусу технических условий в части уточнения их использования в виде стандартов организаций, порядка их согласования и экспертизы.

Технические комитеты по стандартизации и специалисты вносят такие предложения по изменениям в ФЗ № 162:

•в части расширения оснований для обязательного применения документов по стандартизации. В частности, стандарты, входящие

вперечни к ТР ЕАЭС, должны иметь обязательный характер;

•возможности применения ссылок на национальные стандарты и информационно-технические справочники в нормативных правовых актах органов исполнительной власти и органах местного самоуправления (муниципалитетах);

•введение в состав федерального информационного фонда стандартов организаций (далее — корпоративных стандартов) по инициативе самих организаций.

68

Росстандарт считает необходимым:

•внесение изменений в ст. 9 Федерального закона в части закрепления права федерального органа исполнительной власти в сфере сертификации и в ст. 31 в части взаимосвязи знака национальной системы стандартизации с результатами работ, проведенными в национальной системе стандартизации, а также уточнения конкретных случаев, при которых могут «напрямую» применяться международные

изарубежные документы по стандартизации;

•уточнение порядка создания и дальнейшего функционирования проектных технических комитетов (ТК в действующем регулировании процедуры идентичны обычным техническим комитетам по стандартизации, что приводит к значительным срокам их разработки).

По мнению авторов, необходимо в ст. 14 ФЗ № 162 предусмотреть как вид документа по стандартизации стандарт корпорации. Это позволит государственным, иным корпорациям, технологическим консорциумам, ассоциациям (союзам), отраслевым кластерам более полно использовать системные возможности стандартизации для инновационной деятельности [32].

Для нормирования стандартных управленческих ситуаций, а также для выпуска продукции, имеющей сугубо региональный характер, возможно введение в качестве документа по стандартизации стандарта региона. Этот вид документа могут использовать кластеры, имеющие территориальный характер, для регламентации управленческой деятельности [32].

В перечень документов по стандартизации ФИФС (п. 3 ст. 9 ФЗ № 162) включить стандарты организаций, стандарты корпораций и региональные стандарты (по заявкам разработчиков).

Учитывая, что до окончания срока Концепции-2020 осталось три года, нецелесообразно вносить в нее изменения, необходимо приступить к разработке концепции развития системы стандартизации в Российской Федерации на период до 2027 г.

2. В концепции развития системы стандартизации в РФ до 2027 года учесть новации, вытекающие из нового технологического уклада и цифровой экономики 4.0. Особое внимание в ней уделить стандартизации в области передовых технологий.

Концепция должна охватывать систему стандартизации в целом, а не только ее национальную часть, так как она должна включать развитие нормативной базы таких структур современной экономики, как корпорации, консорциумы, кластеры, региональные

структуры федерального государства, а также оборонную стандартизацию.

3.Федеральный закон об оценке соответствия. Возможны варианты разработок:

• единый закон об оценке соответствия с включением в него самостоятельных глав по подтверждению соответствия, испытаниям, государственному надзору;

• отдельные законы по подтверждению соответствия, испытаниям,

всистеме технического регулирования, изменением в ФЗ № 412 по аккредитации и предложения по государственному контролю и надзору в сфере технического регулирования в общий закон о государственном надзоре (контроле).

4.Изменение в ФЗ № 184 в части использования процедур нотификации и введения института экспертов по подтверждению соответствия и экспертов по испытаниям. ФЗ № 184 остается для регулирования правовых отношений по поводу разработки и сопровождения технических регламентов.

5.Предложения по совершенствованию элементов системы технического регулирования на базе утвержденной повестки ЕАЭС до 2025 г. и участию в цифровизации экономик стран-участниц Соглашения.

6.Специальное постановление правительства по активации участия российских специалистов в органах управления и технических комитетах международных организаций по стандартизации. Необходимо разработать предложения по финансированию этой работы, по поддержке деятельности российских ТК и специалистов по инициированию и продвижению национальных стандартов на международный уровень.

7.Концепция национальной политики РФ в области качества продукции (услуг), а также разработка федерального закона о качестве продукции (услуг).

Инновационные разработки в области техники и технологии диктуют необходимость обеспечения качества по всей цепочке жизненного цикла продукции. Без должного уровня качества строгое соблюдение требований стандартов обеспечить невозможно (например, безотказность систем жизнеобеспечения космических аппаратов, оборудования атомной энергетики, сложнейшей аппаратуры медицинского назначения).

В этой связи необходимо принять меры по усилению роли стандартизации в повышении качества продукции. Остается актуаль-

70

ным вывод выдающегося ученого и стандартизатора А.К. Гастева, что «стандартизация есть прежде всего наука о качестве продукции, установлении технических характеристик и измерителей для видов продукции и ее типизации, соизмерениях и системах зависимостей качественных показателей» [34].

С этой целью целесообразно разработать и принять на правительственном уровне концепцию национальной политики России в области качества продукции и услуг с учетом международного опыта.

Наиболее приемлем для России опыт Китайской Народной Республики, где провозглашены и осуществляются средне- и долгосрочные программы развития качества, первая — Программа воодушевления качеством (1996—2010 гг.) и Программа развития качества (2011—2020 гг.). Эти программы рассматривают качество как стратегическую задачу страны, опорный фундамент углубления реформ

идальнейшего развития экономики и социальной сферы. Перед лицом новых вызовов времени Китай придерживается стратегии «побеждать с высоким уровнем качества» и строить сильную страну в отношении качества. Эта стратегия предполагает проведение теоретических и прикладных исследований по качеству, улучшение правовой базы, предоставление больших возможностей для обучения

иподготовки персонала, развитие механизмов в области стандартизации, метрологии, сертификации и аккредитации, усиление инспекционного контроля и испытаний, улучшение систем и механизмов по управлению качеством, всемерную поддержку средств массовой информации как главного начала обеспечения публичности и гласности, источника сведений о проблемах, связанных с качеством [35].

ВКитае действует отдельный закон о качестве продукции, принятый в 1996 г. (в редакции 2000 г.) [36]. В него в 2017 г. внесены изменения, учитывающие особенности электронной торговли.

Предлагаем организационные изменения, касающиеся участия федеральных органов исполнительной власти в работах по стандартизации и техническому регулированию.

1. Создание головных организаций по стандартизации в качестве координирующих центров компетенций по отраслям (областям) экономики (Минпромторг, Минсельхоз, Минстрой, Минэкономразвития, Минсвязь, Минтранс, Минэнерго, Минприроды, Минобрнауки, РАН) и образование при них отраслевых советов по стандартизации. Одним из важнейших вопросов головных организаций по стандартизации должно стать проведение анализа возможности использования