Техническое регулирование на рубеже индустрии 4.0. Монография
.pdfТехническое регулирование на рубеже индустрии 4.0 |
11 |
В1997 г. одобрена Концепция перехода от обязательной сертификации к механизмам подтверждения соответствия.
В2001 г. принято постановление Правительства Российской Федерации ¹ 514 от 06.07.2001 «Об аккредитации организаций, осуществляющих деятельность по оценке соответствия продукции, производственных процессов и услуг установленным требованиям качества
ибезопасности». Однако единая система аккредитации в стране по состоянию на 2003 г. сформирована не была. 19 систем аккредитации, совмещенные с системами обязательной сертификации, действовали разобщенно.
Второй этап становления современной системы технического регулирования проходил в 2003—2010 гг.
Законы Российской Федерации «О стандартизации», «О сертификации продукции и услуг», «Об обеспечении единства измерений» содержали неотложные меры, связанные с начальным переходным
периодом становления рынка, носили «запускающий» характер и должны были передать эстафетную палочку реформ законодательным актам нового поколения.
27 декабря 2002 г. был принят Федеральный закон «О техническом регулировании» ¹ 184-ФЗ (далее — ФЗ № 184). К сожалению, при его разработке были допущены грубые ошибки, в усеченном виде использован европейский опыт, что привело к кризису его реализации. Например, в мае 2006 г. Правительство РФ приняло уже третью редакцию Программы разработки технических регламентов. В соответствии с ней до конца 2006 г. должны были быть внесены в Правительство 44 технических регламента, фактически предложено только пять проектов, а одобрен для внесения в Госдуму только один из них.
Серьезным просчетом ФЗ № 184 стала отмена Закона РФ о стандартизации и атаки с «обнаженной шашкой» на стандартизацию в целом. В результате стандартизация стала прислугой для технических регламентов, целые сферы стандартизации технического и социального значения остались без правового обеспечения, стали изгоями при финансировании. В 2007 г. было разработано лишь 250 национальных стандартов, что на порядок меньше необходимого для нормального функционирования системы. Понадобилось 12 лет, чтобы исправить положение принятием Федерального закона «О стандартизации в Российской Федерации» № 162-ФЗ.
Федеральным законом от 01.05.2007 ¹ 65-ФЗ внесены 64 изменения в 28 из 48 статей текста ФЗ № 184, направленных на сближение
12
с международной практикой системы технического регулирования [4]. Однако в текст ФЗ № 184 лишь 30 декабря 2009 г. Федеральным законом ¹ 385-ФЗ внесено важнейшее положение о документах по стандартизации, в результате применения которых на добровольной основе, обеспечивается соблюдение требований технических регламентов. К концу второго этапа становления системы технического регулирования в Российской Федерации в ФЗ № 184 было принято 6 изменений и сложилась сфера применения закона, изображенная на схеме 1.
ФЗ № 184 регулирует отношения в трех сферах применения:
•при разработке, принятии, применении и использовании обязательных требований к продукции, в том числе зданиям и сооружениям (далее — продукция), или к продукции и связанным с требованиями к продукции процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации;
Ñ õ å ì à 1
Состав основных элементов технического регулирования
Техническое регулирование
Установление, |
|
|
|
|
применение |
|
Установление |
|
|
и использование |
|
требований |
|
Оценка |
обязательных |
|
в стандартах |
|
|
|
|
соответствия |
||
требований |
|
добровольного |
|
|
|
|
|
||
в технических |
|
применения |
|
|
регламентах |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Государственный |
|
|
|
Испытания |
|
|
|
Подтверждение |
|
контроль (надзор) |
|
|
|
|
|
|
соответствия |
||
|
|
|
|
|
|
|
|
||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Аккредитация Регистрация
Приемка объектов строительства
Техническое регулирование на рубеже индустрии 4.0 |
13 |
•при применении и исполнении на добровольной основе требований к продукции, процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, а также к выполнению работ или оказанию услуг в целях добровольного подтверждения соответствия;
•при оценке соответствия.
Третий этап становления современной системы технического регулирования (с 2011 г. по настоящее время) отражает новые экономические явления, связанные с интеграцией ряда стран СНГ и образованием Таможенного союза (ТС) в составе Белоруссии, Казахстана, России и позднее — Армении и Киргизии, а с 2015 г. Евразийского экономического союза (ЕАЭС). На основе соглашений по техническому регулированию ведется разработка и принятие на наднациональном уровне технических регламентов ЕАЭС. Происходят значительные изменения в российском законодательстве: разработана Концепция развития национальной системы стандартизации Российской Федерации на период до 2020 года (далее — Концепция-2020), введены в силу федеральные законы «О стандартизации в Российской Федерации» ¹ 162-ФЗ от 29.06.2015 (далее — ФЗ № 162) и «Об аккредитации в национальной системе аккредитации»
¹412-ФЗ от 28.12.2013 (далее — ФЗ № 412), «О внесении изменений
вотдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам стандартизации»¹ 104-ФЗ от 05.04.2016 (далее — ФЗ № 104).
Изменения в ФЗ № 184, введение в силу ФЗ № 104 практически привели к трактовке технического регулирования как правовому обеспечениюразработкииприменениютехническихрегламентовнапродукцию
восновном на межгосударственном уровне в рамках ЕАЭС.
Оценка соответствия требованиям техническим регламентам производится ОС и ИЛ, внесенными в единый реестр ЕАЭС.
Вторая часть ст. 1 ФЗ № 184 «повисла в воздухе», так как стандартизация исключена из содержания закона, кроме правил формирования перечня документов по стандартизации для обеспечения единства измерений и перечня документов по стандартизации, которые обеспечивают презумпцию соответствия техническим регламентам. Это дает основание рассматривать техническое регулирование и стандартизацию как относительно самостоятельные системы.
В целом приведенные выше инновации в законодательстве не принесли желаемого содержательного эффекта: не удалось выстроить унифицированную систему технического регулирования, множество
14
областей выпало из сферы технического регулирования; до сих пор не внедрена полностью бравшаяся за основу европейская модель, что не позволило в полном объеме воспринять важные элементы европейского подхода (солидарная ответственность производителей и органов по сертификации; институт нотификации и пр.).
Есть множество исключений или специальных областей, работающих по особым правилам, не подчиняющимся ФЗ № 184: медицинские изделия, технические средства и системы транспортной безопасности,
Ò à á ë è ö à 1
Текущее состояние и наиболее существенные проблемы в системах технического регулирования и стандартизации
Область |
Текущее состояние |
Существенные проблемы |
|
анализа |
|
|
|
|
|
|
|
|
Функционирует единая |
1. Техническое регулирование не стало |
|
|
система технического |
инструментом обеспечения технологической |
|
|
регулирования ЕАЭС. |
трансформации. |
|
|
Действует система |
2. Отсутствует специальный режим |
|
Техническое регулирование целомв |
технического |
регламентации инновационных видов |
|
регулирования РФ |
4. Многие виды продукции исключены |
||
|
продукции. |
||
|
на основе Ф3 № 184. |
3. Евразийская модель не полностью |
|
|
Утверждена цифровая |
адаптирована в системе технического |
|
|
повестка ЕАЭС до 2015 г. |
регулирования ЕЭС и России. |
|
|
|
из регулирования по ФЗ № 184. |
|
|
|
5. Управление сферой технического |
|
|
|
регулирования в РФ не соответствует вызовам |
|
|
|
времени |
|
|
|
|
|
|
Принято 46 ТР ЕАЭС, |
1. В Перечне-66 отсутствуют инновационные |
|
|
39 вступило в силу, охват |
виды продукции, важнейшие виды |
|
|
86% всей продукции. |
безопасностей, работы, услуги. |
|
|
В разработке 13 ТР ЕАЭС |
2. Длительные сроки разработки ТР |
|
|
и 27 изменений к ним. |
||
Технические регламенты |
и изменений к ним. |
||
по функционированию |
|||
|
|||
|
Утверждены перечни |
3. Не обеспечена системная работа |
|
|
к 37 ТР, к 6 ТР — |
||
|
с перечнями стандартов к ТР. |
||
|
в разработке. Принято |
||
|
|
||
|
более 250 решений ЕЭК |
4. В Едином перечне по ПП № 982 |
|
|
|
||
|
системы. |
не включены инновационные виды |
|
|
продукции и услуги. |
||
|
|
||
|
Действуют 6 ТР РФ, из них 1 |
5. Не достроено правовое поле технического |
|
|
в форме ФЗ, а также нормы |
регулирования |
|
|
ПП РФ № 982 |
||
|
|
||
|
|
|
Техническое регулирование на рубеже индустрии 4.0 |
15 |
||
|
|
Ï ð î ä î ë æ å í è å ò à á ë. 1 |
|
|
|
|
|
|
В реестре ЕАЭС 781 орган |
1. Отсутствуют особый порядок сертификации |
|
|
по сертификации (ОС), |
инновационной продукции, возможность |
|
|
из них 620 российских, |
учета результатов вычислительных |
|
|
1906 испытательных |
экспериментов. |
|
|
лабораторий, из них 1084 |
2. Недостроенность информационного |
|
|
российских. |
|
|
|
обеспечения, отсутствие открытого доступа |
|
|
соответствия |
|
|
|
За год в среднем |
к документам оценки соответствия. |
|
|
|
|
||
|
выдается более чем |
3. Неправомерные действия ОС, в результате |
|
|
150 тыс. сертификатов |
|
|
|
на рынке появляется небезопасная |
|
|
|
соответствия |
|
|
|
и фальсифицированная продукция. |
|
|
|
и составляется 860 тыс. |
|
|
|
|
|
|
Подтверждение |
деклараций соответствия. |
4. Не решен вопрос о введении нотификации. |
|
|
|||
В 2016 г. в реестр |
5. Отсутствие субсидиарной ответственности |
|
|
|
|
||
|
поступили сведения |
|
|
|
и страхования ответственности ОС. |
|
|
|
о 16 млн 900 тыс. |
|
|
|
|
|
|
|
протоколов испытаний |
6. Не создан институт экспертов по |
|
|
и измерений |
сертификации и экспертов по испытаниям. |
|
|
|
7. Кризис доверия к органам добровольной |
|
|
|
сертификации продукции и системе |
|
|
|
менеджмента качества |
|
|
|
|
|
|
Сформирована российская |
1. Недостаточная синхронизация |
|
|
система аккредитации, |
деятельности органов по аккредитации |
|
|
работающая по нормам |
и иных органов технического регулирования. |
|
|
ФЗ № 412 с учетом |
2. Медленно формируется современная |
|
|
соглашений с ЕАЭС. |
|
|
|
информационная платформа документов |
|
|
|
|
|
|
|
В РФ аккредитовано |
с применением «цифровых» инструментов. |
|
|
более 1300 ОС и 6500 ИЛ, |
3. Имеют место бюрократические проявления |
|
|
81 орган инспекции*. |
||
|
при аккредитации органов по оценке |
|
|
|
|
|
|
|
Пописано соглашение |
соответствия. |
|
Аккредитация |
с ILAC о взаимном |
4. Медленно ведется подготовка к вступлению |
|
руководителей органов |
|||
|
признании испытаний. |
в IAF |
|
|
Подготовлен проект |
|
|
|
Соглашения об |
|
|
|
образовании Совета |
|
|
|
по аккредитации стран |
|
|
|
ЕАЭС. |
|
|
|
* ) из них осуществляют |
|
|
|
оценку соответствия |
|
|
|
требованиям ЕАЭС: |
|
|
|
ОС — 520, ИЛ —1084 |
|
|
|
|
|
|
16
|
|
|
|
Ï ð î ä î ë æ å í è å ò à á ë. 1 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Контроль и надзор за |
1. |
Контроль и надзор не в полной мере |
|
|
|
выполнением требований |
обеспечивает защиту потребителей на рынке. |
||
|
|
ТР ЕАЭС осуществляют |
2. |
Отсутствует реальная статистика ущерба |
|
|
|
органы контроля и |
|||
|
|
от поступления на рынок небезопасных |
|||
|
|
надзора стран ЕАЭС |
|||
|
|
товаров. |
|||
контроль |
|
самостоятельно. |
|||
|
странами ЕАЭС. |
||||
|
органов, из них 11 |
||||
|
|
В РФ функционируют |
3. |
Отсутствует полноценный обмен |
|
|
|
свыше 30 надзорных |
сведениями о небезопасной продукции между |
||
|
|
|
|
||
Государственный |
надзори |
осуществляют контроль |
4. |
Не выработаны единые подходы |
|
(надзор) за соблюдением |
|||||
|
|
||||
|
|
к гармонизации степени ответственности |
|||
|
|
требований ТР ЕАЭС |
|||
|
|
на нарушения в сфере технического |
|||
|
|
|
|||
|
|
|
регулирования в странах ЕАЭС. |
||
|
|
|
5. |
Не обеспечен в полной мере подход |
|
|
|
|
к риск-ориентированной модели |
||
|
|
|
и профилактическим действиям |
||
|
|
|
надзорных органов |
||
|
|
|
|
|
|
|
|
Успешно функционирует |
1. |
Не реализован в полной мере проактивный |
|
|
|
национальная система |
подход к стандартизации с использованием |
||
|
|
стандартизации. |
принципа «опережающего регулирования». |
||
|
|
Общий фонд |
2. |
Разделы по стандартизации введены |
|
|
|
национальных стандартов |
в незначительное число государственных |
||
|
|
— 32 тыс., из них ГОСТ — |
и федеральных программ. |
||
|
|
15 тыс., ГОСТ Р — 17 тыс., |
3. |
Медленно осуществляется перевод |
|
|
|
уровень гармонизации — |
|||
|
|
стандартов на цифровые формы. |
|||
|
|
49%. |
|||
|
|
|
|
||
|
|
После оптимизации |
4. |
Не обеспечена взаимосвязь между |
|
Стандартизация |
|
национальной и корпоративными |
|||
|
действует 262 |
||||
|
системами стандартизации для |
||||
|
|
||||
|
|
технических комитета |
|||
|
|
ускоренного преобразования современных |
|||
|
|
по стандартизации |
|||
|
|
стандартов организаций в национальные |
|||
|
|
|
|||
|
|
|
(предварительные национальные) стандарты. |
||
|
|
|
5. |
Велики сроки разработки стандартов. |
|
|
|
|
6. |
Требуются более современные методы |
|
|
|
|
регламентации и поддержки элементов |
||
|
|
|
«экосистемы» стандартизации |
||
|
|
|
|
|
|
Техническое регулирование на рубеже индустрии 4.0 |
17 |
Метрологическое |
обеспечение |
|
Î ê î í ÷ à í è å ò à á ë . 1 |
В РФ создана метрологи- |
1. Необходимо метрологически обеспечить |
ческая инфраструктура |
распределенные измерительные системы |
включающая в себя: |
в составе больших массивов данных. |
• взаимосвязанные |
2. Недостаточная оперативность |
правовые, нормативные |
реагирования на метрологическое |
правовые, нормативные |
обеспечение инновационных измерительных |
и методические |
задач. |
документы всех уровней; |
|
3.Недостаточные темпы передачи
•материальную структусовременных измерительных технологий
ру, состоящую из ФОИВ, |
от разработчиков в отрасли экономики. |
|
ГНМИ, ГРЦМ, ГСВЧ, |
4. Множественность и |
|
ГССО, ГСССО, метрологи- |
||
несинхронизированность регуляторов |
||
ческих служб юридиче- |
||
(Минпромторг России, Росаккредитация, |
||
ских лиц; |
||
Росстандарт) |
||
|
||
• эталонную базу и парк |
|
|
средств измерений; |
|
|
• кадровую базу всей |
|
|
инфраструктуры. |
|
|
Измерительные возмож- |
|
|
ности РФ занимают второе |
|
|
место в мире. |
|
|
Доля затрат на измерения |
|
|
в ВВП составляет 5%. |
|
средства связи, безопасность зданий и сооружений и др. Табл. 1 характеризует текущее состояние и проблемы технического регулирования и стандартизации в ЕАЭС и России.
Приведенные в настоящем аналитическом докладе данные о количестве стандартов и технических регламентов заимствованы из документов Росстандарта и ЕЭК, а их динамика представлена на основе проведенного авторами анализа.
Глава 2. Угрозы и вызовы социально-экономическому развитию России
Возможности и степень влияния стандартизации и технического регулирования можно определить только с учетом реалий современного мира. Угрозы и вызовы авторы рассматривают в контексте перспектив
18
Ñ õ å ì à 2
Составляющие социально-экономического прогресса
Социально-экономическое (общественное) развитие
Научнотехнический прогресс
Нанотехнологии, биотехнологии
Альтернативные виды энергии
Глобальные информационные сети, цифровизация
Технологический прогресс в «старых» отраслях экономики
Новый
экономический порядок — глобализация экономики
Динамика рынка, насыщенность товарами
Острая
конкуренция, Правила ВТО
Производство в развивающихся
странах
Трансфер
технологий
Устойчивое
развитие
Решение
экологических
проблем
Рациональное
использование
ресурсов
Национальная
безопасность
Повышение качества жизни, развитие человеческого потенциала
социально-экономического развития страны на период до 2030 г. Из анализа прогноза достижения целей устойчивого развития ООН следует, что к 2030 г. «мир будет продолжать развиваться и трансформироваться, испытывать трудности и переживать кризисы, совершать прорывы и добиваться успехов в развитии технологий и борьбе с бедностью» [6]. Достижение этих целей составляет понятие социально-эко- номического развития (см. схему 2).
Техническое регулирование на рубеже индустрии 4.0 |
19 |
Научно-технический прогресс существенно преобразил промышленное лицо планеты. Стремительное развитие аэрокосмических технологий, электронно-вычислительной техники, точного и электронного приборостроения, лазерной техники, производство композитных материалов дало основание специалистам говорить о научно-технической революции.
Уже с начала XXI в. стали отчетливо видны контуры шестого технологического уклада: нано- и биотехнологии, системы искусственного интеллекта, глобальные информационные сети, интегрированные транспортные системы, основанные на сверх- и гиперскоростях.
Продолжают развиваться базовые отрасли пятого уклада: космические технологии, ядерная техника, альтернативные виды энергии (солнечная, ветра и приливов, возобновляемые растительные виды топлива), гибкая автоматизация производства. Основная задача системы технического регулирования, стандартизации и метрологии — оперативное реагирование на появление новых технических и технологических направлений созданием технических комитетов по стандартизации. Примером такой реакции может служить образование Росстандартом ТК 194 «Киберфизические системы» и ТК 441 «Наукоемкие технологии» (зеркального по отношению к ИСО/ТК 229 «Нанотехнологии»), ТК 487 «Композиты, конструкции и изделия из них», ТК 039 «Энергосбережение, энергетическая эффективность, энергоменеджмент», ТК 366 «Зеленые» технологии среды жизнедеятельности и «зеленая» инновационная продукция». Развитие новых направлений техники и технологии невозможно без прогресса в их метрологическом обеспечении. Примером тому служит разработка основ нанометрологии.
На сцену театра экономических действий выходят цифровые технологии, системы автоматизированного проектирования по всему жизненному циклу продукции.
Новый экономический порядок — это глобальный рынок, созданию которого способствует стирание граней на пути свободного движения товаров, людей, капиталов, идей и информации.
Глобализации присуща острая конкуренция как внутри национальных границ, так и между зарубежными фирмами, в том числе крупными транснациональными компаниями, происходит ускоренное развитие одних стран и отставание других, передел сфер экономического влияния, обострение между ними антагонизма.
В условиях жесткой конкуренции странам (а по сути, и транснациональным корпорациям) крайне важно соблюдать положения и правила
20
Соглашения ВТО по техническим барьерам в торговле. Национальная система стандартизации России обеспечивает применение Кодекса добросовестной практики подготовки, принятия и утверждения стандартов упомянутого Соглашения ВТО.
Вместе с тем перед международной стандартизацией стоит задача разработки стандартов, обеспечивающих прозрачность и объективность при осуществлении финансово-экономических операций, а также оценке и аудите объектов хозяйственной деятельности, недвижимости и интеллектуальной собственности.
Глобализация может воспрепятствовать устойчивому развитию на нашей планете, если ею не управлять должным образом, используя
втом числе возможности концепции Всеобщего управления на основе качества (TQM), как составной части культуры управления глобализацией [7]. Развитие и совершенствование на базе TQM международных и национальных систем менеджмента (экологической, информационной безопасности цепи поставок дорожного движения) призвано обеспечить устойчивость производственных технологий.
Неотъемлемой составляющей социально-экономического прогресса является устойчивое развитие. Важность этой темы была подтверждена на Всемирных конференциях по устойчивому развитию, которые состоялись под эгидой ООН в 1992 и 2002 гг. в Рио-де-Жанейро и Йоханнесбурге.
Из 17 целей устойчивого развития, одобренных соответствующим комитетом ООН, реализация 8 прямо обеспечивается возможностями стандартизации [5, 40]. С одной из них — проблемой экологии — тесно связано рациональное использование ресурсов, в том числе и биологических. Только при научно обоснованном, рачительном ведении сельского хозяйства и рыболовства можно обеспечить возрастающее население планеты продовольствием по физиологическим нормам. Вопросы продовольствия в нашей стране решаются с помощью более чем 1000 национальных и межгосударственных стандартов и 10 технических регламентов ЕАЭС.
Повышение качества жизни становится основной целью стран, регионов и мирового сообщества в целом. Неотъемлемой частью социального прогресса является обеспечение национальной безопасности: борьба
стерроризмом, распространением наркотиков, подрывными действиями
вобласти информационных технологий.
Угрозы и «большие вызовы» в современном мире рассмотрим через призму основных видов безопасности, представленных на схеме 3.