Современные механизмы противодействия коррупции. Учебное пособие

бытовая (повседневная)

По уровню власти

деловая

высшего уровня государственной власти

в сфере законодательной власти

По сфере распространения

в сфере исполнительной власти в сфере судебной власти

добровольная

В зависимости от волеизъявления

принудительная

гражданско правовые деликты дисциплинарные проступки

Рис. 1.4. Классификация коррупции

Вопросы и задания

Дайте ответы на вопросы. К какому виду коррупции могут быть отнесены следующие факты:

1)Отец возглавляет одно из управлений в государственном учреждении, его дочь возглавляет отдел данного управления и находится в прямом подчинении у своего отца.

2)Во время проверки близкий родственник государственного служащего, осуществляющего эту проверку, попросил закрыть глаза на некоторые недочеты

11

в работе и нарушение норм эксплуатации проверяемой организации, так как в ней работаетегохорошаязнакомая, приэтомникакоговознаграждениянепредлагалось.

3)Врач провел сложную операцию больной К., которая в благодарность врачу внесла изменения и снизила процент ипотеки, которую выплачивал врач.

4)При проведении конкурса муниципальным образованием на организацию перевозок претендовали четыре предприятия, но выиграло конкурс предприятие, руководил которым близкий родственник главы муниципального образования, в конкурсной комиссии были в качестве экспертов привлечены только работники муниципального образования.

5)Приведите примеры причин коррупционного поведения, связанных:

-с неэффективной работой институтов гражданского общества;

-несовершенством законодательства;

-низким уровнем просвещенности граждан.

2. ИСТОРИЯ РАЗВИТИЯ КОРРУПЦИИ

Истоки современной коррупции уходят своими корнями к обычаям Древнего мира, именно в этот период сформировались обычаи и традиции совершать подношение вождям или жрицам, чтобы добиться их расположения и получить льготы и послабления. В тот период сформировалась традиция обмена подарками, когда приезжали делегации других государств, других правителей обмен подарками между властьимущими стал нормой.

Первое упоминание о коррупции содержится в манускриптах древнего Вавилона, это середина третьего тысячелетия до нашей эры, и уже тогда перед шумерскими царями остро стояла проблема коррупционных правонарушений. Именно они первыми предпринимали попытки пресекать злоупотребление как судей, так и чиновников, которые вымогали не причитающиеся им подати с обычных граждан. Упоминание о взятках содержится и в древнеримских таблицах, и в рукописях, найденных в Древнем Египте и Иерусалиме. Описание фактов коррупции содержится как в Ветхом, так и в Новом завете. [40]

В период античности коррупция уже процветала и по свидетельству, зафиксированному в рукописях тех времён, именно коррупция стала одной из причин распада Римской империи. Не обошла коррупция и древние азиатские цивилизации, а именно древний Китай и Японию. В период Конфуцианства была сформирована определенная система социальных связей по клановому принципу, именно тогда зародилась традиция преподносить дорогие подарки старшим рода.

Достаточно интересной, с точки зрения истории коррупции, является деятельность католической церкви, которая, с одной стороны, считала коррупцию проявлением греховности, с другой – открыто торговала индульгенциями, распространена была практика покупки и продажи церковных санов, что и являлось фактами коррупции.

12

Если мы рассмотрим историю коррупции в Россия, то уже в летописях ХIII в. содержались упоминания о ней, была описана так называемая традиция кормления чиновников от дел, то есть за совершение чиновником его обязанностей, проситель должен был заплатить. Иван Грозный ввёл смертную казнь за коррупционные нарушения.

Традиционно в России существовали две формы коррупции: мздоимство и лихоимство. Мздоимство представляло собой взятку чиновнику за исполнение им своих должностных обязанностей. Лихоимство – совершение чиновником незаконных действий за получение взятки. Более строго каралось лихоимство. [41]

До начала XVIII в. в России по отношению к государственным служащим считалась естественной практика мздоимства, потому что зарплата чиновников была мизерной, и чиновники жили на средства лиц, которые были заинтересованы в результатах их деятельности. В летописях одной из причин соляного бунта 1648 г. указывается именно коррупция.

В России Петр 1 достаточно активно начал противодействовать коррупции, ввел меры наказания для чиновников, которые были замечены в коррупционных действиях, такие как битье батагами, также их клеймили, ссылали, казнили. Именно Пётр 1 выделил три стороны взяточничества – это получение взятки за совершение действий, которые ему предписывались должностными обязанностями; это получение взятки, которая влекла за собой нарушение служебного долга; получение взятки за совершение преступления, именно последнее каралось смертной казнью. К сожалению, после Петра 1 в России опять вернулась система обеспечения чиновников за счёт просителей, и выросло число коррупционных правонарушений.

Индустриализация XVIII-XIX вв. способствовала не только бурному развитию экономики и промышленности, но и повышению значимости власти, властных решений. Политическая власть, появившаяся в данный период, получила огромные возможности коррумпирования высших должностных лиц, началась практика покупки государственных должностей, появилась парламентская коррупция. Если говорить про Россию XIX в., то коррупция в большей степени была присуща низшему чиновничеству, так как у них были достаточно мизерные зарплаты, а высшие чиновники были менее задействованы в коррупционных правонарушениях, чего нельзя сказать об европейских странах и США, там коррупция была распространена в высших и средних слоях чиновников вплоть до коррупции президентской власти. [41]

Первая мировая война послужила толчком коррупции, особенно в России. Дело в том, что армии требовалось обеспечение и за получение выгодных контрактов на поставку довольствия или иных каких-то жизненно необходимых армии вещей стали давать взятки.

13

После 1917 г. советская власть провозгласила коррупцию как одно из тяжких правонарушений, за которое карали расстрелом. Несмотря на это, коррупция в Советской России даже в первые годы существования советского государства процветала, достаточно разросся аппарат чиновников, что способствовало коррумпированности. В правоохранительной системе низкие зарплаты сотрудников правоохранительных органов приводили к совершению ими должностных преступлений в виде незаконных арестов, конфискации имущества, взяточничества.

В России 80-х гг. ХХ в. коррупция просто расцвела. Во время правления Леонида Ильича Брежнева, который сам достаточно спокойно смотрел на поведение своих родственников, сам награждал себя различными правительственными наградами, дал безграничную власть партийной номенклатуре, которая получала премии, правительственные дачи, особое питание и лечение. В этот период господствовал дефицит, дефицитом являлось всё от продуктов питания до курортных путёвок, билетов на самолёт и т.д., поэтому в этот период возникло такое социальное явление как «блат». Блат предполагал наличие коррупционных связей, позволяющих получить какие-либо дефицитные блага или материальные ценности. По сути, коррупция была обычным явлением в СССР периода 80-90-х гг., хотя она также считалась преступлением, практически в любом магазине торговали из-под прилавка или из-под полы, коррумпированными были и автосервисы, и общепит, и сфера санаторно-курортного лечения. При этом, что характерно было именно в период 80-х гг. ХХ в., само существование коррупции регулярно освещалась в прессе в форме сатиры.

Период конца ХХ в. и начала ХХI в. стал периодом разгула коррупции. Как особенность данного периода, можно отметить проникновение представителей организованной преступности во власть, именно в этот период формировались и развивались коррупционные взаимоотношения между представителями преступности и государственными чиновниками.

Анализируя современную коррупцию в России, можно отметить следующие ее особенности:

-участие должностных лиц через родственников в бизнесе, в качестве постоянных "деловых партнеров", владельцев долей, пакетов акций;

-деятельность сложных корпоративных структур, которые для переводов крупных сумм используют дочерние компании, имеют счета в странах, в которых нет эффективных правовых механизмов контроля за источниками происхождения средств;

-передача функций взаимодействия с коррумпированными должностными посредниками;

-связькоррупциистранснациональнойорганизованнойпреступностью;

-коррупция в сфере бизнеса, где коррумпированными чиновниками являются генеральные управляющие (например, при выборе субподрядчика, проведении тендеров, конкурсов, рекламной компании и т.п.).

14

Вопросы и задания.

1)Приведите примеры блата, процветающего в советский период.

2)Вспомните текст комедии Н. В. Гоголя «Ревизор». Приведите примеры взяточничества, характерныедлявысшегообществаичиновничестваРоссииХIХв.

3)Какую разновидность коррупции описал А. С. Грибоедов в комедии «Горе от ума» следующими словами:

«При мне служащие чужие очень редки; Все больше сестрины, свояченицы детки ...

Как станешь представлять к крестишку ли, к местечку, Ну, как не порадеть родному человечку!».

4)Вспомните и приведите три примера пословиц и поговорок о коррупции. Например, рыба гниет с головы; когда золото всплывает, то правда тонет.

3. АНТИКОРРУПЦИОННАЯ ПОЛИТИКА ГОСУДАРСТВА

Поскольку коррупция является социально-правовым явлением, то для любого государства становится необходимостью осуществление постоянной антикоррупционной политики. Антикоррупционная политика – это и самостоятельная функция государства в современных условиях разрастания и расширения коррупции и в то же время – это составляющая и неотъемлемая часть общей правовой политики современного государства. Как часть государственной политики антикоррупционная политика представляет собой комплекс мер, который реализуется посредством не только правовых, но и социально-экономических, политических и организацион- но-управленческих средств (рис. 3.1).

Антикоррупционная

политика

Рис. 3.1. Средства реализации антикоррупционной политики

В связи с тем, что антикоррупционная политика выступает составной частью общегосударственной политики, то можно отметить такие ее особенности, как наличие идеологии, выражающееся в формировании общественного мировоззрения, а именно установок на противодействие умышленному использованию государственными и муниципальными служащи-

15

ми, иными лицами, обладающими властью, представленных им властных полномочий в корыстных целях, для удовлетворения собственных интересов в ущерб интересам общества, государства, организации.

По своей сущности антикоррупционная политика представляет собой как разработку, так и реализацию комплекса мер, которые предпринимает государство с целью устранения причин, условий, способствующих проявлению коррупции в различных сферах общественной жизни и в различных сферах функционирования государства. Антикоррупционная политика государства разрабатывается и реализуется не только посредством государственных органов, но и институтами гражданского общества.

Можно выделить следующие элементы антикоррупционной политики: прежде всего, это цели и задачи антикоррупционной политики, это идеология, различные утверждаемые государством программы противодействия коррупции.

Одним из основных структурных элементов является научно обоснованная исследовательская деятельность государственных институтов, которая реализуется при помощи различных средств, направленная на изучение существующего положения в сфере распространения коррупции и разработки комплекса мер для устранения и минимизации причин и условий, которые способствуют проявлению коррупции, а также с целью снижения негативных последствий коррупции на общество и государство.

Таким образом, антикоррупционная политика понимается как неотъемлемая часть государственной политики, реализуемая с целью устранения причин и условий, способствующих проявлению коррупции и распространению коррупции в государстве, а также формирования идеологии противодействия данному явлению в обществе, реализуемая с помощью комплекса социально-экономических, политических, правовых и организаци- онно-управленческих мер.

Цель и задачи антикоррупционной политики определяются исходя из существующего социально-экономического состояния общества, политической и криминогенной ситуации и могут варьироваться. Так, в настоящее время к основным задачам антикоррупционной политики относятся:

-совершенствование и развитие правовых и организационных основ противодействия коррупции в современном государстве и обществе;

-разработка, совершенствование законодательства в сфере противодействия коррупции;

-совершенствование системы управления с целью профилактики и противодействия коррупционным проявлениям;

-устранение причин и условий, способствующих проявлению коррупции в системе муниципальной и государственной власти;

-формирование антикоррупционного правосознания граждан Российской Федерации;

16

-развитие и совершенствование системы антикоррупционного образования граждан;

-формирование антикоррупционного поведения;

-развитие антикоррупционной культуры в личности каждого гражданина Российской Федерации через систему антикоррупционного воспитания и антикоррупционного образования.

Принципы антикоррупционной политики представлены на рис. 3.2.

Принципы антикоррупционной политики

публичности и открыто сти в деятельности всех

аудита государственных органов и институтов

Рис. 3.2. Принципы антикоррупционной политики

Основным принципом антикоррупционной политики государства выступает принцип обеспечения и защиты прав человека и гражданина в обществе. Сущность данного принципа в антикоррупционной политике реализуется посредством конституционных основ Российской Федерации. Приоритет ценности прав и свобод человека в современном российском обществе подразумевает, что распространение коррупции приводит к появлению противоречий, связанных с нарушением прав физических и юридических лиц, в целях их защиты и реализуется государственная антикоррупционная политика.

Принцип законности – это основополагающий принцип государства. Анализируя антикоррупционную политику, можно говорить, что законность как принцип подразумевает, что все существующие правовые нормы должны исполняться всеми субъектами правоотношений, поэтому анти-

17

коррупционная политика, прежде всего связана с принятием правовых норм, защищающих интересы, права и свободы и основывается на режиме законности.

Следующий принцип – это принцип публичности и открытости в деятельности всех государственных органов и институтов всех ветвей власти в современных условиях. В государстве создана и реализуется определённая система правовых норм, регулирующих порядок и освещение деятельности всех государственных и муниципальных органов. Нормами права регламентируется обеспечение доступа к информации о деятельности государственных и муниципальных органов, вменено каждому из государственных и муниципальных органов в обязательном порядке обеспечить населению открытый режим обращений.

Одним из принципов антикоррупционной политики является прозрачность и регулярный систематический аудит деятельности государственных и муниципальных органов. Данный принцип позволяет как со стороны общества, так и со стороны государства систематически и постоянно осуществлять контроль за их деятельностью.

Учёт культурных традиций и региональных особенностей как принцип антикоррупционной политики также достаточно важен и значим в современном многонациональном российском государстве, где существуют определённые традиции, например традиция преподносить подарки. Существующий менталитет и традиции необходимо учитывать при разработке и внедрении комплекса правовых мер и средств противодействия коррупции.

Еще один принцип – это принцип систематичности и комплексности, который предполагает, что для борьбы стаким социально-правовымявлением, каккоррупция, необходимосотрудничествогосударствасовсемиинститутами гражданского общества, с физическими и юридическими лицами, а также с международными организациями в сфере противодействия коррупции.

Принцип ценностного ориентирования как принцип антикоррупционной политики заключается в следующем: в современном обществе сформулирована определённая система ценностей, в которую входят и такие значимые ценности, как права, обязанности, приоритет материального над духовным, цель антикоррупционной политики как раз формирование общественного правосознания с определённой системой ценностей, подразумевающей неприемлемость коррупционного поведения.

При формировании антикоррупционной политики государства и последующей ее реализации следует учитывать и такой принцип, как целевое управление, то есть в сфере противодействия коррупции и профилактики коррупции необходимо упорядочить специфику управленческих процессов.

Следующий принцип – это принцип системности. Как говорилось выше, антикоррупционная политика должна реализовываться посредством комплекса политических, организационно-управленческих, правовых и

18

иных средств, при этом антикоррупционная политика должна быть в единстве как федерального, так и регионального компонентов и осуществляться на всех уровнях муниципальной и государственной власти. Поскольку коррупция в последнее время превратилась в международное явление и затрагивает не только российское общество, то и противодействие данному явлению должно быть организовано как на государственном, так и на международном уровне.

Этапы антикоррупционной политики Как одна из функций государства антикоррупционная политика

представляет собой определённую деятельность, которая реализуется в несколько этапов.

Первым основным этапом является этап исследования и сбора информации, который предполагает изучение тенденций развития современной коррупции, выделение её социально-правовых особенностей, анализ существующего законодательства в сфере противодействия коррупции.

Этап разработки антикоррупционных программ и мероприятий предполагает, что на основе изучения особенностей коррупции разрабатываются целевые программы, направленные на минимизацию последствий коррупции, устранение причин и условий, способствующих проявлению коррупции в тех или иных сферах жизнедеятельности общества, в тех или иных органах власти.

Одним из этапов является прогнозирование состояния коррупции и тенденций её развития, данный этап предполагает составление краткосрочных и долгосрочных прогнозов развития как собственно коррупции, так и прогнозов, позволяющих оценить эффективность деятельности по борьбе с данным явлением.

Этап антикоррупционной экспертизы законопроектов и иных подзаконных актов – при разработке, формировании и реализации антикоррупционной политики именно антикоррупционной экспертизе законопроектов уделяется особое внимание.

Этап разработки специальных антикоррупционных законопроектов, внесение изменений в существующие антикоррупционное законодательство – постоянная деятельность законодательных органов, без которой невозможна реализация антикоррупционной политики.

Этап мониторинга реализации антикоррупционной политики и состояния коррупции предполагает систематическое исследование эффективности реализации антикоррупционной политики, с тем, чтобы оценить эффективность принимаемых государством и обществом мер по противодействию ей.

Этап отчётности государственных и муниципальных органов предполагает исследование и оценку эффективности их антикоррупционной деятельности.

19

Вышеперечисленные этапы могут реализовываться как последовательно, так и параллельно, их очередность основывается на результатах исследований и мониторинга, а также целях, которые стоят перед государством на конкретном этапе его развития.

Антикоррупционная политика представляет собой целенаправленную систематическую деятельность государственных органов и муниципальных образований, а также институтов гражданского общества, и осуществляется

вразличных направлениях. Одним из основных таких направлений является совершенствование законодательства. Данное направление своей целью имеет устранение законодательно закрепленных условий, способствующих совершению коррупционных правонарушений. Осуществляется это направление антикоррупционной политики такими средствами, как приём новых законов и подзаконных актов, а также путем внесения изменений в уже существующее законодательство.

Всовременном российском государстве существует и так называемая политическая коррупция, которая, прежде всего, затрагивает нормы избирательного права. Основными средствами противодействия политической коррупции является укрепление демократии, преодоление коррупции

в«верховной» власти, прозрачность избирательной системы.

Основная масса коррупционных правонарушений затрагивает органы исполнительной власти на всех её уровнях, поэтому одним из основных направлений антикоррупционной политики является направление, касающееся совершенствования условий государственной службы и упорядочивания самой системы деятельности органов исполнительной власти. Основные средства, которые используются при реализации данного направления антикоррупционной политики:

-постоянный мониторинг и совершенствование системы запретов и ограничений в деятельности государственных служащих;

-устранение причин возникновения конфликта интересов;

-передача определенных социальных правовых услуг из сферы функций государственных органов в функции негосударственных органов;

-вовлечение в управление институтов гражданского общества;

-создание условий информационной прозрачности процесса принятия решений государственными и муниципальными органами в части распоряжения этими органами бюджетных средств;

-ужесточение контроля за системой отчётности государственных и муниципальных служащих при ежегодномдекларированиидоходови расходов.

Следующее направление антикоррупционной политики определяется целью совершенствования контроля за распределением и расходованием бюджетных средств государственными и муниципальными органами. В данном случае это направление реализуется посредством: введения различных механизмов, которые позволяют сделать финансовую отчётность

20