Современные механизмы противодействия коррупции. Учебное пособие

- информирование общества о коррупции в деятельности органов исполнительной власти, обеспечение открытости и доступности обращений граждан, общественных объединений, юридических лиц в федеральные органы исполнительной власти в рамках противодействия коррупции.

Судебные органы в сфере противодействия коррупции реализуют одно из основных направлений, а именно обеспечивают реализацию принципов неотвратимости наказания за коррупционные правонарушения и принципа «равенство всех перед законом и судом». Суды наделены полномочиями в сфере противодействия коррупции на основе как международных, так и российских правовых актов. Рассматривая коррупционные преступления, судебные органы обязаны дать судебную оценку факторам и условиям, способствующим совершению данных преступлений. Федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов Федерации, органы местного самоуправления рассматривают вопросы правоприменительной практики в сфере противодействия по результатам вступивших в законную силу решений судов, следовательно, деятельность судов по оценке условий и факторов, способствующих коррупционному поведению является основополагающей в плане профилактики и распространения коррупции в Российской Федерации.

Полномочия суда включают в себя ещё возможность выносить частное определение или постановление. Например, при рассмотрении уголовного дела могут быть выявлены обстоятельства, способствующие совершению преступлений коррупционной направленности, в этом случае суд может вынести частное определение или постановление, в котором обратить внимание соответствующих организаций или должностных лиц на необходимость принять меры по устранению таких обстоятельств. Постановление Пленума Верховного суда Российской Федерации от 9 июля 2013 г. № 24 «О судебной практике по делам о взяточничестве и иных коррупционных преступлениях» [31] содержит рекомендации: при рассмотрении дел о коррупционных преступлениях выявлять обстоятельства, способствующие совершению таких преступлений, и выносить частное постановление или определение, обращая внимание должностных лиц или организаций на такие факты, а также требующие принять необходимые меры для их устранения. К сожалению, в нашей стране практика вынесения частных определений на сегодня не развита – это одно из направлений деятельности судов, которое следует развивать.

Рассматривая дела коррупционной направленности, суд выносит не только справедливый приговор, но и должен способствовать созданию условий для минимизации причинённого коррупционным преступлением ущерба. Приговор суда должен носить и превентивное значение. В качестве одного из направлений противодействия коррупции судебные органы осуществляют судебный контроль. Конституционный суд осуществляет

51

контроль за конституционностью разрабатываемых и принимаемых нор- мативно-правовых актов, суды общей юрисдикции и арбитражные суды осуществляют судебный контроль за реализацией положений нормативных правовых актов в сфере противодействия коррупции.

Ещё одним направлением антикоррупционной политики, реализуемой судебными органами, является профилактика конфликта интересов и профилактика коррупционного поведения в деятельности самих судей.

Впоследние годы деятельность всех судебных органов стала открытой, на сайтах в открытом доступе бесплатно размещены все судебные решения, что также способствует профилактике коррупции и повышению доверия к судебным органам.

Прокуратура Российской Федерации осуществляет надзор по основным направлениям правоприменительной деятельности в сфере противодействия коррупции. Полномочия прокуроров в работе по предотвращению и профилактике коррупции установлены законом «О противодействии коррупции», а также национальным планом противодействия коррупции.

Вцелом органы прокуратуры призваны координировать деятельность правоохранительных органов, иных государственных органов и органов местного самоуправления в сфере противодействия коррупции – это одна из основных функций прокуратуры. В современное время прокуратура координирует работу правоохранительных органов, которые имеют собственные полномочия в сфере противодействия коррупции. Основные направления координационной деятельности – это анализ коррупционной преступности, обобщение правоприменительной практики, разработка программы профилактики, мер по предотвращению и предупреждению коррупционных правонарушений.

Врамках своих полномочий прокуратура контролирует исполнение законодательства лицами, замещающими государственные должности и должности муниципальных служащих, особенно в сфере выполнения ими требований предоставления сведений о доходах, расходах. Органы прокуратуры контролируют работу комиссий по соблюдению требований к служебному поведению и урегулированию конфликта интересов, работу аттестационных комиссий. Прокуратура вправе оценивать деятельность уполномоченных органов и должностных лиц по исполнению ими обязанностей в сфере противодействия коррупции. Прокуратура осуществляет мониторинг соблюдения порядка размещения в сети Интернет сведений о доходах лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц.

Прокуратура вправе осуществлять антикоррупционную экспертизу, в частности антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов органов, организаций по вопросам касающимся основных направлений прокурорского надзора: соблюдение прав и свобод человека и гражданина, охрана государственной и муниципальной собственности, исполнение бюджетного,

52

налогового, природоохранного законодательства, законодательства о лицензировании, предоставление социальных гарантий и т.д. Порядок проведения антикоррупционной экспертизы был установлен приказом Генерального прокурора России от 28 декабря 2009 г. № 400. В настоящее время действует порядок, утвержденный Приказом Генпрокуратуры России от 10.10.2022 № 581 «Об осуществлении прокурорского надзора и реализации прокурорами иных полномочий в сфере противодействия коррупции» [28].

Врамках прокурорского реагирования на выявленные коррупциогенные факторы или коррупционные правонарушения прокурор вправе выносить протест, представление, предостережение. Органы, организации обязаны рассмотреть акт прокурорского реагирования и незамедлительно сообщить о результатах этого рассмотрения.

Антикоррупционные требования относятся и к самим сотрудникам прокуратуры, на них распространяются ограничения и обязанности, которые требуют от прокуроров сообщать о возникновении личной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей. За несоблюдение работниками прокуратуры ограничений и запретов на прокуроров налагаются взыскания, предусмотренные законом «О прокуратуре».

Одним из субъектов противодействия коррупции в области использования бюджетных средств и государственных внебюджетных фондов является Счётная палата Российской Федерации. Она проводит мониторинг и аналитику распоряжения федеральными и иными ресурсами. Результаты мониторинга Счётная палата представляет Президенту Российской Федерации, Федеральному собранию Российской Федерации, а также публикует

воткрытом доступе.

Вслучае выявления фактов нарушения законодательства Счётная палата информирует следственные органы и органы прокуратуры. Счётная палата вправе самостоятельно направлять представления и предписания руководителям организаций, в которых она осуществляла проверку, в случае выявления тех или иных коррупционных правонарушений либо факторов. Счётная палата вправе давать заключения на проекты нормативноправовых актов, в данных заключениях она указывает выявленные коррупциогенные факторы и предлагает меры по их устранению.

Организационные основы противодействия коррупции в каждом субъекте федерации закрепляются нормативно-правовыми актами данного субъекта на основе принципов, закрепленных в законодательстве Российской Федерации. Регулирование организационных основ противодействия коррупции может быть закреплено в актах подзаконного уровня должностных лиц субъектов. Вне зависимости от того, в каком нормативно-правовом акте субъекта закреплены организационные принципы противодействия коррупции, руководитель субъекта как высший орган исполнительной государственной власти возглавляет деятельность по противодействию корруп-

53

ции. Именно он несёт ответственность за эту сферу деятельности в своём субъекте. Он может инициировать и создавать органы, представительские, совещательные в субъекте Российской Федерации, которые будут участвовать в деятельности по реализации антикоррупционной политики в регионе.

Законодательные (представительные) органы субъекта Российской Федерации призваны обеспечивать разработку и принятие законов в сфере противодействия коррупции, в их функции входит также контроль за деятельностью органов исполнительной власти по реализации норм права.

В сфере противодействия коррупции и её профилактики руководитель субъекта вправе создать (определить) орган, который несёт ответственность за реализацию мероприятий по противодействию коррупции, определить объём возлагаемых на него полномочий, а также степень участия в выполнении антикоррупционных программ. Как показывает опыт, наиболее эффективным является создание в субъекте федерации специализированного органа по противодействию коррупции при главе субъекта.

Анализируя практику реализации антикоррупционной деятельности

всубъектах, можно сказать, что существует несколько подходов к формированию системы противодействия коррупции в регионе. Можно выделить ряд правил (принципов), которых следует придерживаться при регулирование антикоррупционной деятельности: при формировании системы органов и организаций, участвующих в антикоррупционной деятельности, необходима четкая правовая регламентация направлений деятельности, их полномочий, определение коррупционных мероприятий. В нормативноправовых актах субъекта федерации организации необходимо прописывать систему взаимодействия между органами государственной власти и муниципальными органами в сфере противодействия коррупции, с чётким распределением конкретных исполнителей. В систему органов, участвующих

впротиводействии коррупции в регионе, обязательно должны быть включены органы финансово-экономического контроля и если есть территориальные органы юстиции.

Вопросы контроля за прохождением государственной гражданской службы, за соблюдением антикоррупционных стандартов поведения государственными служащими субъектов Российской Федерации и муниципальными служащими, как правило, возложены на подразделения кадровых служб по профилактике коррупции, так же, как и в федеральных органах исполнительной власти. Помимо органов субъекта Федерации и муниципальных органов в антикоррупционной деятельности могут принимать участие совещательные и экспертные органы, которые вправе создавать как руководитель субъекта, органы исполнительной власти субъекта, так и муниципальные органы.

54

Противодействие коррупции на муниципальном уровне, как правило, в целом повторяет организационную основу субъекта Российской Федерации, к территории которого относится муниципальное образование. Интенсивность и эффективность антикоррупционной деятельности муниципального образования зависит от специфики самого муниципального образования, уровня распространения в нем коррупции и других аспектов. Возглавляет и координирует работу по профилактике и противодействию коррупции на муниципальном уровне глава муниципального образования. Он наделяет полномочиями в сфере противодействия коррупции какие-либо подразделения администрации – это могут быть кадровые службы, правовые или организационные отделы. В качестве совещательных экспертных органов при муниципальных образованиях могут создаваться советы либо комиссии, статус этих комиссий определяется в муниципальных норма- тивно-правовых актах. Одной из сложностей деятельности комиссий по соблюдению требований к служебному поведению и урегулированию конфликта интересов в отношении лиц, занимающих муниципальные должности, является проблема привлечения квалифицированных экспертов. В небольших по численности муниципальных образованиях достаточно сложно выполнить требования законодательства к функционированию таких комиссий, поэтому в качестве рекомендаций высказываются предложения о функционировании комиссий в муниципальном районе.

Антикоррупционная экспертиза нормативно-правовых актов местного самоуправления может осуществляться как правовыми подразделениями администрации муниципальных образований, так и комиссиями, которые формируются в муниципальном образовании, и в состав которых входят квалифицированные юристы. Особенно проблемы антикоррупционной экспертизы касаются сельских поселений, где существует недостаток квалифицированных кадров. Эту проблему можно решить путём заключения соглашений с органами местного самоуправления муниципальных районов о передаче им полномочий по организации и проведению антикоррупционной экспертизы. Передачу полномочий в сфере противодействия коррупции по вопросам контрольных мероприятий также можно поручить органам муниципального района.

Органы местного самоуправления обязаны проводить антикоррупционный мониторинг правоприменительной практики. Особенности проведения этого мониторинга закрепляются правовыми актами органов местного самоуправления. Цель мониторинга на уровне местного самоуправления – это разработка планов противодействия коррупции или повышение эффективности данного вида деятельности.

Одной из задач органов местного самоуправления в сфере противодействия коррупции является задача формирования антикоррупционного мировоззрения и правового воспитания, а также организация антикорруп-

55

ционной пропаганды. Сущность антикоррупционной пропаганды – это предоставление широкому кругу населения информации о деятельности органов местного самоуправления в сфере противодействия коррупции, о результатах реализации мероприятий по противодействию коррупции. Деятельность по формированию антикоррупционного мировоззрения должна осуществляться органами местного самоуправления совместно с институтами гражданского общества, а также с привлечением органов юстиции и правоохранительных органов.

ВКонституции Российской Федерации закреплено право граждан на участие в управлении делами государства [2]. Реализация этого права в рамках противодействия коррупции обеспечивается участием гражданского общества в формировании антикоррупционной политики. В последние годы в Российской Федерации осуществляется тесное взаимодействие различных институтов гражданского общества и государственных органов и органов местного самоуправления для эффективного осуществления деятельности по предупреждению и профилактике коррупции. Основные формы участия институтов гражданского общества в деятельности по противодействию коррупции:

-проведение различных контрольных мероприятий в рамках общественного контроля;

-организация различных общественных дискуссионных мероприятий в виде круглых столов и т.п.;

-осуществление независимых антикоррупционных расследований, например, журналистских;

-сообщение информации правоохранительным органам о фактах коррупционных правонарушений.

Внастоящее время участие граждан в антикоррупционной деятельности обеспечивается путём функционирования сайта «открытое правительство», портала государственных услуг, сайтов государственных органов, судебных и иных правоохранительных органов в сети Интернет, публикации проектов нормативно-правовых актов для осуществления независимой антикоррупционной экспертизы. Деятельность по независимой антикоррупционной экспертизе обеспечивается действием регламента, предоставляющего услугу по лицензированию деятельности экспертов и экспертных организаций для осуществления антикоррупционной экспертизы. Достаточно развито функционирование совещательных, консультативных органов, осуществляющих общественный мониторинг правоприменительной практики. Вместе с тем еще недостаточно нормативно определёны и закреплены правила и алгоритмы взаимодействия представителей гражданского общества с государственными и муниципальными органами, достаточно сложно определить технологию оценки степени вовлеченности различных институтов гражданского общества в антикоррупци-

56

онную деятельность. В современном обществе достаточно сложно выделить основные направления взаимодействия между государством и обществом в рамках противодействия коррупции. Необходимо определить и законодательно закрепить круг вопросов, по которым представителей гражданского общества могут привлекать к антикоррупционной деятельности, по какому кругу вопросов они обязательно должны быть привлечены к вышеуказанной деятельности.

Вопросы и задания

1. На основании текста ФЗ-273 «О противодействии коррупции» заполните таблицу соответствий закрепленных направлений деятельности за субъектами в сфере противодействия коррупции.

Президент Российской Федерации ФедеральноеСобраниеРоссийскойФедерации Правительство Российской Федерации Федеральные органы государственной власти Органы государственной власти субъектов Российской Федерации Органы местного самоуправления

Правоохранительные органы (полиция) Прокуратура Российской Федерации Счетная палата Российской Федерации

2.Раскройте смысл понятия «квалификационные требования» и составьте список нормативно-правовых актов, закрепляющих данные требования к различным категориям государственных служащих.

3.Изучите текст Закона Хабаровского края от 25 июля 2007 г. № 131 «О муниципальной службе в Хабаровском крае». Проанализируйте его с точки зрения присвоения классных чинов, а также закрепления квалификационных требований к муниципальному служащему.

4.Изучите текст модельного закона "Основы законодательства об антикоррупционной политике" (Принят в г. Санкт-Петербурге 15.11.2003 Постановлением 22-15 на XXII пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи гос- ударств-участников СНГ). Перечислите основные направления общественного контроля за реализацией антикоррупционной политики.

5.Дайте характеристику правового статуса и полномочий Совета при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции.

57

7.ПРОТИВОДЕЙСТВИЕ КОРРУПЦИИ НА ГОСУДАРСТВЕННОЙ ГРАЖДАНСКОЙ И МУНИЦИПАЛЬНОЙ СЛУЖБЕ

Лица, занимающие должности государственных и муниципальных служащих, подлежат определенной системе запретов и ограничений. Запреты и ограничения регулируются Федеральными законами, а также законами субъектов Российской Федерации, нормативными правовыми актами муниципальных образований. Перечень требований к лицам, замещающим должности государственных гражданских служащих определяется Федеральным Законом № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе», также запреты и ограничения прописаны в Федеральном законе

№273-ФЗ «О противодействии коррупции» и в иных федеральных законах, регулирующих деятельность государственных органов.

Вданном подразделе будут рассмотрены особенности реализации обязанностей, налагаемых на государственных гражданских служащих и муниципальных служащих, представлять сведения о расходах, доходах и об имуществе, принадлежащем им на праве собственности. Лица, занимающие должности государственных и муниципальных служащих, в соответствии с нормами права, обязаны ежегодно предоставлять сведения о полученных ими доходах, об имуществе, принадлежащем им на праве собственности, а также обязательствах имущественного характера. Данные сведения они должны предоставить не позднее 30 апреля года, следующего за отчётным. Форма предоставления сведений утверждена и представляет собой отчётный документ, который обязан заполнить лично государственный или муниципальный служащий. Форма справки о доходах и расходах утверждена Указом Президента Российской Федерации от 23 июня 2014 г.

№460 «Об утверждении формы справки о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера и внесении изменений в некоторые акты Президента Российской Федерации» [21]. В большинстве случаев данный документ заполняется в специальной автоматизированной системе. Хотелось бы подчеркнуть, что это обязанность государственного служащего, документ предоставляется им ежегодно. Вместе с этим документом о собственных доходах он обязан предоставить такие же сведения о доходах своей супруги и несовершеннолетних детей, а также сведения об их имуществе. Как правило, данные сведения предоставляются в кадровые подразделения соответствующего государственного или муниципального органа и подлежат первичной проверке кадровой службой.

Сведения о расходах собственных и расходах супруги и несовершеннолетних детей государственные и муниципальные служащие обязаны предоставить в том случае, если сумма сделки, которую они заключают по приобретению того или иного объекта, превышает общий доход его и

58

супруги за последних три года. В этом случае помимо сведения о расходах служащий должен еще представить сведения об источнике полученных им средств, то есть пояснить, откуда он взял деньги на приобретение того или иного имущества.

Помимо этого государственные служащие, при поступлении на государственную или муниципальную службу, обязаны передать принадлежащие им ценные бумаги или акции в доверительное управление в соответствии с законодательством Российской Федерации, в том случае если владение этими акциями или ценными бумагами будет приводить к конфликту интересов.

Порядок предоставления сведений о доходах лицами, замещающими муниципальные должности, находится в ведении субъекта Российской Федерации, то есть именно предоставление данного вида сведений должно быть урегулировано нормативно-правовым актом субъекта Российской Федерации. Сведения о доходах лицами, занимающими муниципальные должности, либо лицами, претендующими на замещение муниципальных должностей, предоставляются руководителю высшего органа государственной власти субъекта, на примере нашего региона – губернатору Хабаровского края. Современная правоприменительная практика предоставления сведений о доходах свидетельствует о том, что в основном во всех субъектах полномочия по первичному анализу и сбору таких сведений делегированы муниципальным образованиям. Полный перечень лиц, обязанных предоставлять сведения о доходах, представлен на рис. 7.1.

Особая процедура представления сведений о доходах, об имуществе и вкладах и ценных бумагах предусмотрена для кандидатов на выборные муниципальные должности и регулируется Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 12 июня 2002 г. № 67 [7]. Эти кандидаты предоставляют сведения в избирательную комиссию, а уже она в свою очередь может осуществлять проверку достоверности указанных сведений посредством действующей в муниципальном образовании либо регионе контрольно-ревизионной службы. При этом положения вышеуказанного закона не относятся к кандидатам, претендующим на замещение должности глав муниципальных образований, избираемых представительным органом муниципального образования, а также на граждан, претендующих на замещение должности главы местной администрации по контракту.

Есть некоторые особенности представления сведений о доходах лицами, замещающими муниципальные должности депутатов представительных органов сельских поселений и осуществляющих свои полномочия на непостоянной основе, они предоставляют сведения должностному лицу субъекта Российской Федерации в срок до 4 месяцев со дня избрания депутатом.

59

Сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного харак тера, а также о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характе ра своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей обязаны представлять

Рис. 7.1. Перечень лиц, предоставляющих сведения

60