Современные механизмы противодействия коррупции. Учебное пособие

Проверка предоставленных гражданскими государственными и муниципальными служащими сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера возложена, как правило, на органы субъектов Российской Федерации по профилактике коррупции. Результаты проверки достоверности и полноты сведений могут подтвердить заявленные сведения, но по результатам проверки могут быть выявлены и предоставление недостоверных сведений, предоставление неполных сведений. Также проверка может установить факты несоблюдения служащим какихлибо ограничений, запретов, факты неисполнения им обязанностей, установленных антикоррупционным законодательством, хотя такие факты не являются объектом проверки. В ходе проверки органы, осуществляющие данные полномочия, могут направлять запросы в уполномоченные органы

иорганизации с целью подтверждения достоверности либо недостоверности сведений, предоставленных муниципальным либо государственным гражданским служащим. В частности, сотрудники подразделений или служб по профилактике коррупционных правонарушений органов местного самоуправления вправе получать от органов прокуратуры и иных федеральных государственных органов, территориальных федеральных государственных органов, органов местного самоуправления, предприятий учреждений, организаций соответствующую информацию, которую необходимо использовать при проверке предоставленных сведений.

За несоблюдение запретов и ограничений, а также непредоставление сведений или недостоверное предоставление сведений о доходах, об имуществе государственные гражданские служащие и муниципальные служащие могут быть уволены с замещаемых ими должностей в связи с утратой доверия. Данный вид деятельности по профилактике коррупции призван исключить распространение данного явления среди государственных гражданских и муниципальных служащих.

Граждане Российской Федерации, иностранные граждане и лица без гражданства за совершение коррупционных правонарушений несут уголовную, административную, гражданско-правовую и дисциплинарную ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации. Закон № 273 «О противодействии коррупции» установил базовый принцип в соответствии с которым лицо, находящееся на государственной службе, обладающее полномочиями, может быть привлечено к этим видам ответственности. Каждый вид ответственности регулируется уже соответствующим законом.

Кперечню законов, регулирующих ответственность государственных

имуниципальных служащих, относятся Федеральные законы 79-ФЗ «О государственной гражданской службе», 25-ФЗ «О муниципальной службе», «Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях», который устанавливает административную ответственность, «Гражданский

61

кодекс Российской Федерации», который устанавливает гражданскоправовую ответственность, а также ряд ведомственных правовых актов.

Установление ответственности государственных и муниципальных служащих за коррупционные правонарушения – один из основных принципов противодействия коррупции – неотвратимость ответственности за совершение коррупционных правонарушений. В соответствии с нормами права государственный или муниципальный служащий может быть освобождён от должности, уволен со службы за невыполнение обязанностей по предоставлению сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, за невыполнение обязанностей по предоставлению сведений о расходах, предоставление неполных или недостоверных сведений, то есть базовым основным принципом для проверки контролирующими органами являются декларации. Сведения, представленные в декларациях, являются основанием для проверки прокуратурой, и случае выявления несоответствий, расхождений даже несущественных, могут повлечь за собой такие последствия, как увольнение.

Дисциплинарное взыскание применяется при совершении служащим дисциплинарного проступка – неисполнение или ненадлежащее исполнение работником по его вине возложенных на него трудовых обязанностей. Не допускается применение дисциплинарных взысканий, не предусмотренных федеральными законами, уставами и положениями о дисциплине. При принятии решения о наложении дисциплинарного взыскания должны учитываться тяжесть совершенного проступка и обстоятельства, при которых он был совершён. Установить связь проступка гражданского служащего с его должностными обязанностями помогают правовые акты, устанавливающие его обязанности, федеральные законы, ведомственные правовые акты и должностные инструкции, где прописаны обязанности служащего. Эти акты будут свидетельствовать о том, что государственный или муниципальный служащий должен был сделать, если он не сделал, в рамках своих полномочий. В первую очередь анализируется именно правовая база, далее уже изучаются детали и ситуация дисциплинарного проступка.

Законодательством устанавливаются различные виды взысканий, которые могут применяться к государственным и муниципальным служащим: замечание, выговор, предупреждение о неполном служебном соответствии, увольнение по соответствующим основаниям, увольнение в связи с утратой доверия.

Порядок применения и снятия дисциплинарных взысканий в отношении государственных служащих предусматривается Федеральным законом «О государственной гражданской службе». До применения дисциплинарного взыскания представитель нанимателя должен затребовать от государственного служащего объяснение в письменной форме. Обращаем вни-

62

мание, что в обязательном порядке, если руководитель считает, что совершено дисциплинарное правонарушение, нужно получить объяснение. В случае отказа гражданского служащего дать такое объяснение составляется соответствующий акт. Отказ служащего от дачи объяснений не является препятствием для применения дисциплинарного взыскания. Далее уже комиссионно будут оцениваться действия служащего и приниматься решение о том, что он совершил.

Перед применением дисциплинарного взыскания проводится служебная проверка, в ходе которой учитываются тяжесть совершенного служащим дисциплинарного поступка, степень его вины, обстоятельства, при которых совершён дисциплинарный проступок, и предшествующие результаты исполнения государственным служащим своих должностных обязанностей. Следует отметить, что дисциплинарные проступки бывают совершенно разные, например, служащий предоставил ответ на обращение гражданина не в установленные законом сроки, действительно это дисциплинарный проступок, за который можно наказать, так как ответы на обращения граждан являются особым видом деятельности государственных органов, и нарушение сроков, определенных законодательством, несомненно, является коррупционным правонарушением. В этом случае следует тщательно проанализировать ситуацию и предыдущую деятельность служащего, ответить на вопросы, не является ли такое нарушение системой или это просто вызвано личными или служебными обстоятельствами. Поэтому решение руководителя должно учитывать все факторы и может быть как устным замечанием, так и фактом вынесения дисциплинарного взыскания.

Дисциплинарное взыскание, за исключением дисциплинарного взыскания за несоблюдение ограничений и запретов, неисполнение обязанностей, установленных законодательством Российской Федерации о противодействии коррупции, не может быть применено позднее шести месяцев со дня совершения проступка. Если служащий привлекается к дисциплинарной ответственности по результатам ревизии, аудита или проверки фи- нансово-хозяйственной деятельности, то срок значительно увеличивается и составляет два года со дня совершения дисциплинарного проступка.

Срок привлечения по дисциплинарному взысканию за несоблюдение ограничений и запретов, неисполнение обязанностей, установленных законодательством Российской Федерации о противодействии коррупции, составляет три года. В указанные сроки не включается время производства по уголовному делу.

При привлечении к дисциплинарной ответственности следует помнить, что за каждый дисциплинарный проступок может быть применено только одно дисциплинарное взыскание. На этот факт обращают внимание суды при рассмотрении исков государственных или муниципальных служащихоботменерешенияопривлеченииихкдисциплинарнойответственности.

63

Локальный акт работодателя о применении дисциплинарного взыскания предоставляется государственному или муниципальному служащему под роспись в течение трех рабочих дней со дня его издания, не считая времени отсутствия работника на работе. Если служащий отказывается знакомиться с этим актом под роспись, то комиссией составляется акт.

Дисциплинарное взыскание может быть обжаловано государственным или муниципальным служащим в комиссию, существующую в государственном или муниципальном органе с соответствующей компетенцией рассматривать такие обращения, или в суд.

Если в течение года государственный или муниципальный служащий не совершал дисциплинарных проступков и официально в этот срок не привлекался более к дисциплинарной ответственности, то он считается служащим без дисциплинарных взысканий. Досрочно дисциплинарное взыскание может быть снято по инициативе работодателя, руководителя подразделения, в котором работает государственный или муниципальный служащий, или по его собственному обращению.

Вопросы и задания

1)В каком нормативно-правовом акте прописан порядок привлечения к дисциплинарной ответственности государственных и муниципальных служащих?

2)Существует ли в действующем законодательстве, регулирующем трудовые правоотношения, понятие «строгий выговор»? Ответ подтвердите ссылками на нормативно-правовые акты.

3)Перечислите основания, по которым государственный служащий может быть уволен с государственной службы по инициативе работодателя.

4)Житнева, гражданка двадцати семи лет, работала три года на должности государственного служащего, затем была уволена 10.10.2021. В ноябре 2021 г. она трудоустроилась в ОАО «РЖД» и предоставила новую трудовую книжку и диплом об образовании, заявив работодателю, что она не работала после окончания университета. Какое требование законодательства нарушено Житневой?

5)В феврале 2021 г. ребенку гражданского служащего исполнилось 18 лет. При представлении сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера за 2020 г. в марте 2021 г. гражданский служащий не представил сведения в отношении данного ребенка. Дайте ответ, будут ли применены и какие меры дисциплинарного характера в этой ситуации к гражданскому служащему.

64

8.ХАРАКТЕРИСТИКА И ОСНОВНЫЕ ПРИЗНАКИ КОРРУПЦИОННЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЙ

В соответствии с ФЗ № 273 «О противодействии коррупции» для граждан Российской Федерации, а также лиц без гражданства и иностранных граждан, предусмотрена ответственность за совершение противоправных коррупционных деяний. В законодательстве ответственность разделена в соответствии с отраслями права и степенью общественной опасности. По этим же критериям можно классифицировать коррупционные правонарушения. Таким образом, можно выделить три группы коррупционных правонарушений: коррупционные проступки, коррупционные правонарушения и коррупционные преступления. Естественно, что наибольшую степень опасности представляют коррупционные преступления, а наименьшая степень опасности у коррупционных проступков.

Рассмотрим коррупционные правонарушения, влекущие гражданскоправовую ответственность. В соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации, вред, причинённый физическому или юридическому лицу в результате незаконных действий либо бездействия органов местного самоуправления, государственных органов, должностных лиц этих органов, должен быть компенсирован. Статьи 16 и 1069 Гражданского кодекса устанавливают, что возмещение вреда предусмотрено из средств Российской Федерации, то есть либо казны Российской Федерации, либо казны субъекта или муниципального образования, при этом государственный служащий либо муниципальный служащий, совершающий коррупционное деяние, подлежит привлечению к гражданско-правовой ответственности. Как правило, это происходит в связи с нарушением вышеуказанным лицом установленных запретов и соответственно получение доходов, прибыли коррупционного содержания [3, 4].

Следует отметить, что ущерб государству от коррупционных деяний государственного либо муниципального служащего, как правило, высчитывается пропорционально стоимости коррупционного дохода, полученного им. В соответствии с законодательством Российской Федерации, вред, причинённый в результате совершения различных коррупционных правонарушений и коррупционных проступков подлежит возмещению как физическим, так и юридическим лицам, при этом возмещение должно быть в полном объеме от причиненного ущерба. Поскольку сама по себе граждан- ско-правовая ответственность имеет имущественный характер, то соответственно применяется к лицам, совершившим коррупционные правонарушения только в имущественном плане.

С 2011 г. в Гражданский кодекс Российской Федерации введены изменения в статью 1081, регулирующие регрессное возмещение вреда, то есть это право Российской Федерации, субъекта Российской Федерации

65

или муниципального образования на возмещение в порядке регресса вреда, причинённого государственными служащими либо муниципальными служащими, в частности судьями, сотрудниками органов дознания, следствия и т.д. [4] То есть в связи с незаконными действиями государственного или муниципального служащего, нанесшими вред физическому или юридическому лицу и компенсированному этому лицу государством, государство либо субъект федерации, муниципальный орган вправе в плане регресса возместить этот вред с лица, незаконные действия которого были установлены судом. Следует уточнить, что гражданско-правовая ответственность применяется только по решению суда.

Общими нормами, регулирующими гражданско-правовую ответственность за коррупционные правонарушения, можно считать нормы главы 60 Гражданского кодекса Российской Федерации. Данные нормы регулируют обязательства, возникшие вследствие неосновательного обогащения. В соответствии со статьей 1102 лицо, приобретшее имущество без соответствующих нормативно установленных оснований за счёт другого лица, обязано возвратить необоснованно приобретённое имущество [4]. По искам о взыскании неосновательного обогащения применяется общий трёхгодичный срок исковой давности. Обогащение признаётся неосновательным по решению суда, если отсутствуют правовые основания приобретения или сбережения имущества.

Гражданский кодекс РФ содержит и специальные антикоррупционные нормы, в частности к таким нормам можно отнести статью 235 п. 8 Гражданского кодекса – обращение по решению суда в доход Российской Федерации имущества, в отношении которого не представлены в соответствии с законодательском Российской Федерации о противодействии коррупции доказательства его приобретения на законные расходы [3]. Федеральный закон № 230-ФЗ «О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам» устанавливает механизм обращения в доход государства имущества, в отношении которого не представлены сведения подтверждающие его приобретение на законный доходы. Вместе с тем существует некоторые проблемы применения вышеуказанных норм, среди которых основная проблема – это то, что данные нормы распространяются только на ограниченный круг лиц, указанный в 230-ФЗ [12].

Анализ практики привлечения к гражданско-правовой ответственности за коррупционные правонарушения позволяет выделить следующие категории правонарушений, которые фиксируются в рамках арбитражного судопроизводства, в частности это правонарушения, связанные с незаконным предоставлением из средства бюджета различного уровня компенсаций, пособий, субсидий и иных выплат, недействительность сделок, государственных контрактов, муниципальных контрактов и другие.

66

Административные правонарушения коррупционной направленности – это действие или бездействие как физических, так и юридических лиц с использованием должностного положения и нарушением прав и обязанностей, предусмотренных регламентом государственной либо муниципальной службы, совершённые как умышленно, так и по неосторожности. Анализируя сущность административных коррупционных правонарушений, в их структуре можно выделить следующие элементы: это либо подкуп, либо использование служебного положения, либо нарушение норм, установленных с целью обеспечения законности, порядка государственного управления. Говоря о коррупционном административном правонарушении в случае незаконного использования служебного положения, следует учитывать, что таким правонарушением считается лишь правонарушение, в котором присутствует субъективная сторона, а именно вина, выраженная либо умыслом, либо в форме неосторожности. Вина, как правило, связана с корыстной мотивацией, получением каких-либо социальных, имущественных благ.

В кодексе об административных правонарушениях отсутствует глава, посвящённая коррупционным правонарушениям, вместе с тем анализ норм вышеуказанного кодекса позволяет выделить определенные составы административных правонарушений, имеющих коррупционную направленность.

Ограничение конкуренции органами власти и органами местного самоуправления объектом – деяние предусмотрено статьей 14.9 КоАП РФ [6]. Объектом выступают общественные отношения в сфере защиты конкуренции, ответственность за действия или бездействие предусмотрено для должностных лиц федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, местного самоуправления, осуществляющих функции предоставления государственных или муниципальных услуг, которые недопустимы в соответствии с антимонопольным законодательством Российской Федерации и приводят к недопущению, ограничению или устранению конкуренции. Законодательство не содержит конкретизации понятий недопущение, ограничение или устранение конкуренции, вместе с тем в Федеральном законе от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» закреплён открытый перечень ограничений конкуренции, в частности к таковым признакам относятся сокращение числа хозяйствующих субъектов, рост и снижение цен на товары, отказ хозяйствующих субъектов и иные обстоятельства. Субъективной стороной данного правонарушения может быть только вина в виде прямого умысла. Часть вторая статьи 14.9 предусматривает дисквалификацию на срок до 3 лет для должностного лица.

Статья 15.14 КоАП РФ предусматривает ответственность за нецелевое использование бюджетных средств, при этом следует отметить, что административная ответственность наступает только в том случае, если действие, предусмотренное данной статьей, не содержит признаков пре-

67

ступления, то есть не влечет за собой уголовную ответственность по статье 285.1 Уголовного кодекса Российской Федерации [5, 6]. Объектом правонарушения по статье 15.14 выступают бюджетные отношения, объективную сторону составляет сам факт направления средств, полученных из бюджета Российской Федерации, на цели, не соответствующие тем целям, на которые данные средства были определены государством. При квалификации данного правонарушения следует учитывать, что деяния, предусмотренные данной статьей, подразумевают не только нецелевое использование бюджетных средств, то есть использование полученных денег на иные цели, но и различные действия, связанные с отклонением от регламента использования средств на установленные цели. Объектами правонарушений могут быть как юридические лица, так и физические лица – это получатели бюджетных средств. Характеризуя субъективную сторону правонарушений, можно говорить о том, что она выражается исключительно умышленной формой вины.

К коррупционным правонарушениям, предусматривающим административную ответственность, относятся деяния, связанные с неправомерным использованием инсайдерской информации – статья 15.21 КОАП РФ. Понятие инсайдерской информации содержится в Федеральном законе № 224-ФЗ от 27.07.2010 «О противодействии неправомерному использованию инсайдерской информации и манипулированию рынком и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации». В данном законе под инсайдерской информацией понимается информация, которая не была распространена, включающая в том числе и сведения, составляющие коммерческую, служебную, банковскую тайну, тайну связи, распространение которой может оказать определённое существенное влияние на цены, рынок товаров, деятельность инвестиционных фондов и т.д. При этом распространение инсайдерской информации – это действия, направленные на получение информации неопределённым кругом лиц или на передачу этой информации неопределенному кругу лиц, а также действия, связанные с опубликованием в средствах массовой информации, распространение информации через телекоммуникационные сети и т.д. Также данный закон определяет перечень действий, относящихся к манипулированию рынком.

Так же, как и в предыдущем правонарушении, административная ответственность по статье 15.21 предусматривается лишь в случае, если деяние виновного лица не содержат признаков преступления, предусмотренного статьей 185.6 Уголовного кодекса Российской Федерации, а разделение уголовной и административной ответственности определяется размером ущерба гражданам, организациям или государству. Объектом правонарушения выступают финансовые интересы государств, а также нормы, определяющие порядок использования инсайдерской информации.

68

Объективная сторона заключается в совершении действий – неправомерного использования инсайдерской информации. Санкция делит административную ответственность для должностных лиц и для юридических лиц, при этом административная ответственность, определённая статьей 15.21, для юридических лиц определяется в размере суммы излишнего дохода либо суммы убытков, которые гражданин, должностное или юридическое лицо получили в результате неправомерного использования инсайдерской информации, но не менее 700 000 р. В данном случае излишний доход – это доход, определяемый как разница между доходом, который был получен в результате незаконных действий, и доход, который сформировался бы без учёта незаконных действий.

Так же, как и Гражданский кодекс, Кодекс об административных правонарушениях Российской Федерации содержит специальные коррупционные нормы, в частности к таковым относятся статья 19.28 «Незаконное вознаграждение от имени юридического лица». Объектом правонарушения по данной статье выступают общественные отношения исключительно в сфере противодействия коррупции. Объективная сторона заключается в незаконной передаче либо обещании или предложении должностному лицу, выполняющему управленческие функции не в государственной, а в коммерческой или иной организации, денег, каких-либо ценных бумаг, различного вида имущества, либо оказание ему услуг имущественного характера за совершение в интересах данного юридического лица, либо связанного с ним юридического лица, должностном лицом, наделённым управленческими функциями, действий или бездействия, связанных с занимаемым им служебным положением.

Как следует из нормы, субъектам данного правонарушения является должностное лицо:

-должностное лицо постоянно, временно или по специальному полномочию, осуществляющее функции представителя власти либо выполняющее организационно-распорядительные или административно-хозяйствен- ные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных или муниципальных учреждениях, корпорациях, компаниях, акционерных обществах, контрольный пакет акций которых принадлежит Российской Федерации, а также в Вооружённых Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях;

-лица, выполняющие управленческие функции в коммерческой или иной организации;

-иностранные должностные лица;

-должностные лица публичной международной организации, то есть те лица, которым доверены важные функции международной организации.

В отличие от предыдущих рассматриваемых деяний, субъективная сторона данного административного правонарушения характеризуется как умышленной, так и неосторожной формой вины. В примечании к данной

69

статье указываются основания освобождения от административной ответственности – данным основанием являются действия юридического лица, способствующие выявлению данного правонарушения, проведению административного расследования или выявлению, раскрытию, расследованию преступления, связанного с данным правонарушением, либо если в отношении юридического лица имело место вымогательство. При этом вышеуказанные основания освобождения от административной ответственности не распространяются на административные правонарушения, совершённые в отношении иностранных должностных лиц и должностных лиц публичных международных организаций при осуществлении коммерческих сделок.

Статья 19.29 КоАП РФ устанавливает административную ответственность за незаконное привлечение к трудовой деятельности либо к выполнению работ или оказанию услуг государственного или муниципального служащего либо бывшего государственного или муниципального служащего, эту норму также можно отнести к специальным к антикоррупционным нормам, так как объектом правонарушения здесь выступает порядок предупреждения коррупции. Статьей 64.1 Трудового кодекса Российской Федерации, установлено, что в течение двух лет после увольнения с государственной или муниципальной службы граждане имеют право замещать должности в организациях или учреждениях, если отдельные функции государственного управления данными организациями входили в должностные служебные обязанности государственного или муниципального служащего только с согласия соответствующей комиссии по соблюдению требований к служебному поведению государственных или муниципальных служащих и урегулированию конфликта интересов. Таким образом, если уволившийся с государственной или муниципальной службы гражданин желает занимать определенную должность в коммерческой либо некоммерческой организации, где имеет место пересечение должностных или служебных обязанностей с выполняемыми им на предыдущей службе, он должен обратиться за согласием соответствующей комиссии государственного органа либо муниципального образования, в котором он работал в течение двух лет после увольнения. Также Трудовой кодекс обязывает работодателей при заключении трудового договора с вышеуказанной категорией граждан в течение 10 дней с момента трудоустройства сообщать о заключении трудового или гражданско-правового договора с данной категорией лиц. Работодатель должен сообщать представителю нанимателя либо работодателю государственного или муниципального служащего по последнему месту его службы.

Объективная сторона административного правонарушения, предусмотренного статьей 19.29, выражается в неисполнении работодателем его обязанностей сообщить в 10-дневный срок о заключении трудового договора либо гражданско-правового договора стоимостью более 100 000 р. в

70