Современные механизмы противодействия коррупции. Учебное пособие

Правил изъятия животных и (или) продукции животного происхождения». В соответствии с этим Постановлением основанием возмещения ущерба является наличие у собственника животных акта «об отчуждении и изъятии» и копии решения руководителя исполнительного органа государства субъекта Российской Федерации «об организации проведения отчуждения животных и изъятия продуктов животноводства». Постановление Правительства не содержит каких-то запретов на возмещение ущерба, а установленное в приведенном примере правило категорически говорит о том, что возмещение ущерба производиться не будет. Таким образом, норма органа местного самоуправления вступает в противоречие с нормой, которая выше её по юридической силе. Для устранения этого фактора следует исключить данный пункт из правил.

Еще один коррупциогенный фактор, указанный в методике, определен как «принятие нормативного правового акта за пределами компетенции». Сущность данного фактора состоит в том, что должностное лицо либо орган государственного или местного самоуправления выпускает нор- мативно-правовой акт (проект), которым регулирует вопросы, не находящиеся в пределах отведенных ему полномочий или компетенции. Под полномочиями, обязанностями и правами определенных государственных органов или должностных лиц понимается определённый перечень функций, который, как правило, регулируется актом по юридической силе выше тех, которые издаются этими субъектами, такие акты называются статутные акты. Статутные акты издаются управомоченными органами и содержат определённый перечень функций, которые не подлежит расширению и определяет полномочия того или иного органа или должностного лица. В процессе проведения антикоррупционной экспертизы, чтобы выявить такой коррупциогенный фактор, необходимо для начала проанализировать тот статутный правовой акт, который определяет компетенцию и полномочия органа или должностного лица, принимающего нормативно-правовой акт (проект), представленный на антикоррупционную экспертизу. В качестве рекомендации по устранению данного коррупциогенного фактора можно предложить следующее: нормы права, которые не входят в полномочия и компетенции органа, издавшего правовой акт (проект), необходимо убрать. Например: «В задачи Общественной палаты муниципального образования … решение вопросов управления муниципальной собственностью». Общественная палата является совещательным или коллегиальным органом и не вправе решать такие вопросы.

Появление данного коррупциогенного фактора в нормативно-правовых актах опосредованно рядом причин. Прежде всего, возможной причиной является неполнота норм, регламентирующих правомочия и компетентность органов местного самоуправления, органов субъекта Федерации, отдельных должностных лиц, что приводит к тому, что они трактуют свои

41

полномочия более широко, нежели определено законодательством, и приходят к принятию произвольных решений, вторгаются в компетенцию других уполномоченных органов, организаций или должностных лиц. Второй причиной этого фактора являются пробелы в федеральном законодательстве, в законодательстве субъектов Федерации – эти пробелы представляют собой отсутствие правового регулирования каких-то вопросов общественных отношений. В связи с изменениями общества меняется и потребность в правовом регулировании отдельных вопросов общественных отношений, в этой ситуации, нарушая собственные полномочия, субъекты, которые имеют право издавать нормативно-правовые акты, издают такие акты, чтобы устранить эти пробелы. В данной ситуации коррупциогенность этих норм выступает как некая производная результатов недостатков Федерального нормотворчества и правотворчества субъектов Федерации.

Достаточно часто встречается такой коррупциогенный фактор, как «отсутствие или неполнота административных процедур». Административная процедура представляет собой некий порядок совершения правовых действий определенным кругом участников с целью выполнения ка- ких-либо функций (например, регистрации, создания и ведения реестра и т.д.). Содержание данного фактора заключается в том, что у лиц, участвующих в той или иной процедуре, отсутствует полная информация о порядке совершения определенных действий; орган или должностное лицо, отвечающее за их совершение, может по своему усмотрению определять этот порядок, сроки этих действий. Наиболее часто встречающиеся в норма- тивно-правовых актах проявления этого коррупциогенного фактора – это неустановленные сроки принятия решения либо совершения действий, отсутствие прописанного порядка последовательности каких-либо административных процедур, отсутствие взаимосвязи между ними. Например: «… после принятия решения оно должно быть направлено соискателю». В этом нормативно-правовом акте чётко не определён срок принятия решения, не указан период, в течение которого это решение направляется соискателю. Ещё одним примером может служить положение нормативноправового акта «… принятие решения осуществляется должностным лицом после проверки представленных документов на достоверность». В данном примере в документе не указаны сроки проверки достоверности.

Коррупциогенный фактор «отказ от конкурсных (аукционных) процедур». В современной практике правоприменения конкурсные процедуры используются при регулировании как имущественных, так и государствен- но-служебных отношений. Цель введения в правоприменительную практику конкурсных процедур – это обеспечение максимальной открытости и обоснованности принятия решения. Конкурсная процедура обеспечивает анализ некоторого количества вариантов, из которых возможен выбор одного варианта, наиболее оптимального, выгодного и обеспечивающего ка-

42

чество оказания услуги. Отказ от конкурса приводит к тому, что принятие решения становится необоснованным и принимается по усмотрению должностного лица или государственного органа, может быть низкого качества, не отвечать каким-то требованиям, критериям и т.д. В настоящее время в правовых нормах такой коррупциогенный фактор встречается крайне редко. Пример: «... в случае недостаточности ресурсов, имеющихся

враспоряжении организации, необходимых для самостоятельного предоставления услуг, заключаются договоры об оказании таких услуг с юридическими лицами и (или) индивидуальными предпринимателями». В примере показана ситуация отказа от конкурса и подмена конкурсной процедуры договорными отношениями.

Следующий коррупциогенный фактор – это «нормативные коллизии». В теории права под коллизиями понимаются противоречия между отдельными правовыми актами, регулирующими одни и те же либо смежные общественные отношения, а также противоречия, которые возникают

вправоприменительной практике при реализации этих норм права. При этом коллизией признается как полное, так и частичное противоречие содержания норм права. В плане коррупциогенности наличие коллизий создаёт условия должностному лицу либо уполномоченному органу произвольно выбирать норму права в каждой конкретной ситуации, что приводит к коррупционным правонарушениям. Преодолением этого коррупциогенного фактора является корректировка законодательства – устранение противоречий и коллизий в нормативно-правовых актах различной юридической силы. В качестве примера можно привести определение Верховного суда Российской Федерации от 24 июня 2015 г. № 71-ABC 15-3, которое отменяет решение Калининградского областного суда от 3 февраля 2015 г. и удовлетворяет заявление о признании недействующими частей 1, 2, 3, 5 статьи 73 Закона Калининградской области от 12 мая 2008 г. № 244 «Кодекс Калининградской области от административных правонарушениях», в которых предусматривалась ответственность за административные правонарушения, за которые ответственность уже была предусмотрена КоАП Российской Федерации.

Далее рассмотрим коррупциогенные факторы, которые содержат неопределённые трудновыполняемые или обременительные требования к гражданам или организациям. Методика антикоррупционной экспертизы выделяет три таких фактора. Первый фактор – это наличие предъявляемых завышенных требований к лицу для реализации принадлежащего ему права. Данный фактор необходимо рассматривать во взаимосвязи с фактором «широта дискреционных полномочий». Каким образом можно определить этот фактор в нормах права? Прежде всего, его выявляют через определение оптимального набора требований, которые необходимы для реализации того или иного права либо тех или иных отношений. После того как

43

устанавливается определённый перечень требований, оцениваются эти требования с точки зрения их рациональности, необходимости и доступности для конкретного субъекта права. В качестве примера можно привести следующую норму «… соискателю необходимо представить положительную характеристику о предстоящей профессиональной деятельности». В данном примере это требование может выступать как излишнее в части слова «положительная» – показывает предвзятость. Данное требование не содержит обоснования предъявления этой характеристики, которое должно быть связано с условиями конкурса. Например, если это конкурс на какуюто научную работу, то в этом случае характеристика предстоящей профессиональной деятельности не является необходимой.

Коррупциогенный фактор «злоупотребление правом заявителя государственными органами, органами местного самоуправления или организациями (их должностными лицами) – отсутствие четкой регламентации прав граждан и организаций» следует рассматривать во взаимосвязи с другими факторами. Как указано в самой формулировке данного коррупциогенного фактора, его причиной является отсутствие чёткой регламентации прав физических или юридических лиц в ситуации, когда им как заявителям предоставляется право самим выбрать либо способ совершения какихлибо действий в процессе осуществления или прохождения административной процедуры, либо сроки ее осуществления. Коррупциогенность данного фактора заключается в том, что предоставление права свободного выбора, способа либо сроков совершения действий создает предпосылку для возможного поведения со стороны должностного лица действовать по своему усмотрению, то есть дискреционно. Каким образом выявляется данный коррупциогенный фактор? В нормативно-правовых актах его следует рассматривать только во взаимосвязи с возможными действиями должностного лица, для этого необходимо проверить правовые акты, определяющие не только перечень должностных полномочий того лица, которое отвечает за ту или иную административную процедуру, но и проанализировать эти функции на возможность осуществить какие-либо действия процедуры по своему усмотрению. В правотворческой практике вышеуказанный коррупциогенный фактор достаточно часто сочетается с таким факторам, как «определение компетенции по формуле вправе» либо с фактором «выборочное изменение объема прав». Ещё одной причиной появления такого фактора является несовершенство правовых норм, определяющих порядок правового регулирования тех или иных видов общественных отношений, участниками которых являются должностные лица. Более чёткое обозначение функции и процедуры их осуществления приводит к устранению вышеуказанного коррупционного фактора. В качестве примера этого фактора можно привести следующую норму «… для участия в конкурсе заявитель представляет в Управление комплект докумен-

44

тов (согласно приложению А) в сроки, устанавливаемые Управлением по согласованию с заявителем». В данном случае заявителю предоставляется право свободного выбора сроков совершения действий, а именно предоставления документов, отсутствует четкая регламентация процедуры, не определено, когда начнутся те или иные правоотношения между заявителем и органом, что создаёт ситуацию, когда должностные лица имеют возможность поступить дискреционно, то есть одним заявителям предоставить более льготные сроки, выгодные для предоставления документов. В качестве рекомендации для устранения коррупциогенного фактора, указанного в примере, следует изложить норму в формулировке «… для участия в конкурсе заявитель представляет в Управление комплект документов (согласно приложению А) в сроки, устанавливаемые Управлением».

Коррупциогенный фактор «юридическо-лингвистическая неопределенность». В соответствии с требованиями юридической техники в норма- тивно-правовых актах не должны употребляться двусмысленные термины, категории оценочного характера, а также неустоявшаяся правовая терминология. Основными правилами изложения любого нормативно-правового акта являются правила четкости, ясности, логичности. Оценочные, размытые по смыслу, неустоявшиеся формулировки или, другими словами, терминологическая неопределенность позволяют применять норму, содержащуюся в этом акте избирательно, что само по себе является коррупциогенным фактором. Основные слова или словесные формулировки, которые характеризуют рассматриваемый коррупциогенный фактор: «в случае необходимости», «целесообразно», «в разумные сроки», «в исключительных случаях», «в определённых условиях», «предпочтительно использовать» и т.д. Например: «продление сроков выполнения условий договора возможно в исключительных случаях». В данном примере использована формулировка «в исключительных случаях», которая сама по себе представляет оценочное суждение с неопределённым содержанием. Какие случаи являются исключительными для продления правоотношений – не определено. Поэтому все неопределённые, оценочные термины следует исключать из нормативно-правовых актов. Приведем ещё один пример «… заседания межведомственной комиссии по вопросам переселения из ветхого жилья проводятся по мере необходимости». В данном случае не определена мера необходимости, то есть это норма, используемая в данном правовом акте, носит формально неопределенный характер, что создает коррупциогенность для действий должностных лиц и самого органа – межведомственной комиссии, которая по своему усмотрению может решать, когда есть необходимость заседать и когда этой необходимости нет.

Выше рассмотрели все указанные в Методике коррупциогенные факторы, устранение которых в нормативно-правовых актах (проектах) осуществляется двумя правовыми способами: внесением изменений в правовой акт (проект) или прекращением действия данного правового акта.

45

Вопросы и задания

1)Изучите текст Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд». Найдите и приведите в качестве примеров несколько коррупциогенных факторов, содержащихся в его тексте.

2)Коррупциогенный фактор «широта дискреционных полномочий» – приведите не менее двухпримеров данного фактора внормативно-правовых актах.

3)Укажите государственные органы (должностных лиц), которые закон «О противодействии коррупции» наделяет специальными функциями и полномочиями в сфере противодействии коррупции в РФ.

4)По каким вопросам прокуроры проводят антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов органов, организаций, их должностных лиц?

5)Дайте аргументированный ответ. Может ли Минюст проводить антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов субъектовРФ?

6)Укажите, какой нормативно-правовой акт определяет регламент независимой антикоррупционной экспертизы.

6.ИНСТИТУТЫ РЕАЛИЗАЦИИ АНТИКОРРУПЦИОННОЙ ПОЛИТИКИ

Всоответствии с Конституцией Российской Федерации президент наделён определёнными полномочиями во всех сферах государственной деятельности [2]. В деятельности по противодействию коррупции роль президента является основной. Президент Российской Федерации инициировал принятие первых основополагающих законов в сфере противодействия коррупции. Принятые федеральные законы и указы президента содержат основы противодействия коррупции, в них прописаны основные концептуальные направления, на основе которых разработаны принципы, система процедур и мероприятий, целью которых является профилактика коррупции и противодействие коррупции в рамках пресечения коррупционных правонарушений, и привлечение к ответственности лиц, их совершивших.

Внормативно-правовых актах, в частности, в Федеральном законе

№273 «О противодействии коррупции» установлены компетенции федеральных органов исполнительной власти в сфере противодействия коррупции, а также прописаны основополагающие принципы концепции противодействия коррупции в нашей стране и определена система взаимодействия федеральных органов, органов исполнительной власти субъектов Федерации и местного самоуправления по реализации антикоррупционной политики.

Президент утверждает национальные планы противодействия коррупции. В настоящее время действует национальный план противодействия коррупции с 2021 по 2024 гг. В национальном плане противодействия коррупции прописаны основные задачи, которые стоят перед госу-

46

дарственными органами и органами местного самоуправления в сфере противодействия коррупции, определены задачи этим органам, а также сроки предоставления отчётов о деятельности их в сфере противодействия коррупции. Национальные планы противодействия коррупции определяют направления предупреждения коррупции и предлагают системные мероприятия по реализации этих направлений. Реалии таковы, что постоянно меняются и общество, и коррупция как социально-правовое явление, в связи с чем, национальные планы принимаются на определённый короткий срок и отражают как раз состояние деятельности по противодействию коррупции, актуальное на данный период развития общества и государства.

В полномочия президента Российской Федерации включено создание консультативных и совещательных органов. В 2003–2007 гг. действовал Совет при Президенте Российской Федерации по борьбе с коррупцией, с 2008 г. действует Совет при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции («О мерах по противодействию коррупции»: Указ Президента РФ от 19.05.2008 № 815) [14]. К функциям данного совета относятся:

-подготовка предложений по вопросам реализации государственной политики в сфере противодействия коррупции;

-вопросы координации деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов субъектов Российской Федерации и местного самоуправления по реализации антикоррупционной политики;

-контроль за реализацией мероприятий, которые содержатся в Национальном плане противодействия коррупции. Исходя из вышеуказанных функций, можно сказать, что Совет по противодействию коррупции является одним из основных антикоррупционных органов, которые наделён не только координационными функциями, но и определёнными контрольными функциями, что позволяет президенту постоянно отслеживать динамику развития коррупции как социально-правового явления и принимать оперативные решения. Деятельность Совета может рассматриваться как форма частно-государственного партнёрства в сфере противодействия коррупции.

Президент определяет ключевую государственную политику по противодействию коррупции, он обеспечивает и формирование юридически закреплённых основ противодействия коррупции, именно благодаря деятельности президента достигается системность и эффективность противодействия коррупции в государстве.

Следующим институтом, реализующим антикоррупционную политику государства, является Правительство Российской Федерации. В сфере противодействия коррупции Правительство Российской Федерации выполняет следующие функции: распределяет задачи по противодействию коррупции между Федеральными органами исполнительной власти, под-

47

ведомственными Правительству; прогнозирует ситуацию в сфере противодействия коррупции; определяет меры по противодействию коррупции и устранению условий и причин её возникновения с учетом состояния развития данного социально-правового явления, стоящих задач, имеющихся в наличии средств и методов государственного регулирования. В функции Правительства Российской Федерации включена такая функция, как реформирование государственного аппарата.

Одной из основных задач правительства является задача обеспечения эффективной работы исполнительной власти, в связи с чем Правительство регулярно осуществляет реформирование государственного аппарата исполнительной власти, в том числе с целью обеспечения антикоррупционных мер, в частности совершенствования контрольно-надзорной деятельности, оптимизации численного количества государственных служащих, детализации и определения их полномочий. В рамках реформирования Правительство осуществляет различные отраслевые меры при совершенствовании процедур, высоко коррупциогенных по своей сущности, например в сфере лицензионной, разрешительной и иных видах деятельности.

Профилактика коррупции, в рамках деятельности Правительства, прежде всего, направлена на те направления его деятельности, которые имеют высокий уровень коррупциогенности: это деятельность по распределению, расходованию бюджетных средств, оказанию тех или иных государственных услуг, распоряжению имуществом, а также это деятельность по выделению каких-либо субсидий, льгот и т.д. Одним из средств, которые в реализации антикоррупционной политики использует Правительство, является правовой мониторинг, позволяющий измерить эффективность работы тех или иных нормативно-правовых актов. Доклад о результатах мониторинга правоприменительной деятельности ежегодно предоставляется президенту Российской Федерации. По результатам мониторинга и проверки антикоррупционной экспертизы нормативно-правовых актов Правительство совершенствует правовые нормы.

Одной из функций правительства в рамках антикоррупционной деятельности является функция обеспечения гражданского общественного контроля за деятельностью государственных органов или органов государственной власти в части расходования бюджетных средств и определения инвестиций или инвестиционной политики. Правительство Российской Федерации формирует правовую основу участия институтов гражданского общества в противодействии коррупции.

В рамках международного сотрудничества правительство обеспечивает участие Российской Федерации в различных международных мероприятиях в сфере противодействия коррупции.

Федеральные органы исполнительной власти в сфере противодействия коррупции являются одним из основных государственных институ-

48

тов, при этом они реализуют деятельность не только по профилактике коррупции и противодействию ей, стратегической целью их деятельности выступает ликвидация данного социально-правового явления. Федеральные органы государственной исполнительной власти стали первыми органами, в которых были внедрены антикоррупционные меры по профилактике конфликта интересов, по внедрению антикоррупционных стандартов поведения, по проведению правового мониторинга и другие. Непосредственно направление антикоррупционной деятельности федерального органа исполнительной власти определяется сферой деятельности этого органа и объемом закреплённых за ним компетенций. В Российской Федерации в настоящее время есть три основных федеральных органа исполнительной власти, наделенных непосредственными полномочиями по противодействию коррупции – это Федеральная служба безопасности РФ, Министерство внутренних дел РФ и Министерство юстиции РФ. Именно для этих вышеназванных органов основной задачей является профилактика и противодействие коррупции.

Основные направления, которые реализуют в целом все органы федеральной исполнительной власти – это совершенствование средств, методов, в целом системы деятельности по противодействию коррупции, развитие как международного сотрудничества, так и эффективных форм сотрудничества между органами, службами и подразделениями, занимающимися противодействием коррупции.

Федеральная служба безопасности РФ в рамках своих полномочий организует взаимодействие со всеми федеральными органами исполнительной власти в борьбе с коррупцией. Среди задач ФСБ России борьба с коррупцией в органах государственной власти, координация деятельности территориальных органов безопасности по этому направлению.

Министерство внутренних дел Российской Федерации имеет в своём составе структурные подразделения по противодействию коррупции и занимается выявлением коррупции среди государственных служащих, должностных лиц органов государственной власти субъектов Российской Федерации. К задачам МВД следует отнести пресечение взаимодействия организованных преступных групп и государственных чиновников, т.е. проникновение организованной преступности во власть.

Основным направлением деятельности Министерства юстиции Российской Федерации является антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и проектов нормативных актов.

Помимо вышеуказанных органов противодействием коррупции занимаются и другие федеральные исполнительные органы власти в пределах предусмотренных законодательством полномочий. Например, Министерство труда и социальной защиты Российской Федерации занимается разработкой и внедрением методического обеспечения мер, направленных

49

на профилактику коррупции в государственных органах Российской Федерации. Каждый федеральный орган исполнительной власти обеспечивает исполнение законодательства о противодействии коррупции в рамках своих полномочий, своей сферы деятельности, их задача не только выявлять сами по себе коррупционные правонарушения, но и систематизировать и устранять коррупциогенные факторы, способствующие ее проявлению.

Все без исключения федеральные органы исполнительной власти имеют административные регламенты, определяющие порядок предоставления государственных услуг в пределах полномочий данного органа, эти регламенты позволяют осуществлять государственные услуги, минимизируя причины или условия коррупции. Административные регламенты обеспечивают открытость и доступность государственных услуг (потребитель четко представляет как ход самой административной процедуры, так и результаты её выполнения), ограничивают должностных лиц, минимизируя риск рассмотрения вопросов «по своему усмотрению».

Государственные служащие подлежат определенной системе ограничений запретов, которые направлены на предотвращение конфликта интересов, а также исполнения ими обязанностей в плане противодействия коррупции. В связи с этим, как правило, кадровые подразделения или кадровые службы федеральных органов исполнительной власти реализуют данное направление противодействия коррупции, а именно осуществляют сбор и обработку сведений о доходах и расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, проводятся служебные проверки, осуществляют предотвращение и урегулирование конфликта интересов.

Во всех органах исполнительной власти функционируют постоянно действующие комиссии по соблюдению требований к служебному поведению и урегулированию конфликта интересов. В состав таких комиссий в обязательном порядке включаются независимые эксперты. Основными направлениями деятельности этих комиссий является обеспечение выполнения гражданскими служащими требований к служебному поведению и урегулированию конфликта интересов.

Федеральные органы исполнительной власти в соответствии с законодательством обязаны осуществлять взаимодействие с институтами гражданского общества в сфере противодействия коррупции. В настоящее время взаимодействие организовано по следующим направлениям:

-независимая антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и проектов нормативно-правовых актов;

-участие представителей общественных объединений или граждан

вкачестве экспертов либо членов различных антикоррупционных советов и комиссий, существующих при органах исполнительной власти;

-антикоррупционная пропаганда и антикоррупционное просвещение населения;

50