Современные механизмы противодействия коррупции. Учебное пособие

при расходовании бюджетных средств государственными и муниципальными органами более прозрачной, совершенствования системы государственных закупок путем увеличения количества конкурсов, обеспечения их открытости, также путем проведения постоянного внешнего аудита системы государственных и муниципальных закупок, внедрения электронных средств в систему государственных закупок и привлечения в конкурсные комиссии по закупкам независимых экспертов.

Судебная власть – это одна из ветвей государственной власти. К сожалению, коррупция как социально-правовое явление не обошла и систему судебной власти. Реализовывать направление противодействия коррупции в системе судебной власти возможно путем реформирования судебной системы, обеспечением открытости судебных решений, привлечением к процессу принятия решений людей с развитым правосознанием (возрождение института народных заседателей), расширения полномочий третейского суда, расширения института присяжных заседателей.

Рассматривая специфику коррупционных правонарушений в правоохранительных органах, следует, прежде всего, выделить правонарушения, связанные с экономической и хозяйственной составляющими обеспечения их основной деятельности (закупки оборудования, обеспечение личного состава форменной одеждой и т.п.). Также достаточно часто встречаются коррупционные правонарушения, совершаемые в процессе реализации основной деятельности правоохранительных органов и специальных служб по охране общественного порядка и защите прав и интересов человека, государства и общества. Поскольку составы вышеуказанных групп коррупционных правонарушений значительно отличаются, следовательно, деятельность по их профилактике и предупреждению также должна реализовываться в двух направлениях. Предотвращение коррупции в системе обеспечения деятельности правоохранительных органов должно обеспечиваться принятием локальных нормативных актов, регулирующих проведение закупок, внедрением в практику внутреннего аудита, инвентаризаций и иных процедур, обеспечивающих независимый контроль в этой сфере деятельности. В качестве средств и методов, используемых для противодействия коррупции в правоохранительных органах поосновномунаправлениюихдеятельности, можнообозначитьследующие:

-повышение уровня материального обеспечения работников правоохранительных органов;

-введение системы отчётности о доходах сотрудников правоохранительных органов, занимающих определённые должности, позволяющие использовать полномочия в коррупционных целях;

-внедрение в работу правоохранительных органов современных информационных технологий;

-усиление прокурорского контроля и контроля институтов гражданского общества за деятельностью правоохранительных органов.

21

Еще одним направлением антикоррупционной политики государства на современном этапе можно считать координацию всех вышеуказанных направлений. Координация может реализовываться по отраслевому или региональному принципу, по функциональному принципу, по вертикали. Данное направление носит исследовательско-деятельностный характер: исследуются особенности современной коррупции как в отдельных сферах, так и в целом в обществе, исследуется специфика коррупционного поведения, изучаются причины условия ее функционирования, эффективность механизмов и средств противодействия коррупции. На основании анализа результатов исследования вносятся дополнения, изменения, как в антикоррупционное законодательство, так и в реализуемые в государстве программы противодействия коррупции (рис. 3.3).

Рис. 3.3. Схема направлений антикоррупционной политики

Вопросы и задания

1)С целью сбора информации и анализа проявлений коррупции в обществе регулярно проводятся различные опросы. Сформулируйте 5 вопросов, ответы на которые смогут дать представления об особенностях антикоррупционного правосознания населения.

2)Проанализируйте сущность антикоррупционного мониторинга и сформулируйте основные его направления.

3)Перечислите инструменты антикоррупционного мониторинга.

4)Подумайте и напишите, какими средствами и методами наиболее эффективно формировать антикоррупционное поведение:

-в подростковом возрасте,

-среднем возрасте (30-45 лет)?

Почему выбор средств и методов должен различаться?

22

4.НОРМАТИВНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ В СФЕРЕ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ КОРРУПЦИИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Основным законом, регулирующим общественные отношения в сфере профилактики и предупреждения коррупционных правонарушений, является Федеральный закон «О противодействии коррупции» № 273-ФЗ, принятый в 25 декабря 2008 г. [9] Именно в этом нормативно-правовом акте впервые даны определения основных понятий. Определение коррупции по данному нормативно-правовому акту «… злоупотребление служебным положением, дача взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное пред оставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами». [9] Данное определение коррупции представляет собой закрытый перечень противоправных деяний, что не совсем отвечает потребностям современного противодействия данному явлению. В настоящее время коррупционные правонарушения приобретают и иные характеристики, помимо указанных в определении, поэтому желательно данный перечень сделать открытым, и указать иные деяния, совершенные с использованием служебного положения и властных полномочий субъекта.

В соответствие с текстом вышеуказанного Закона нормативноправовую основу противодействия коррупции составляют «… Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации, настоящий Федеральный закон и другие федеральные законы, нормативные правовые акты Президента Российской Федерации, а также нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации, нормативные правовые акты иных федеральных органов государственной власти, нормативные правовые акты органов государственной власти субъектов Российской Федерации и муниципальные правовые акты» [9]. Анализ данного перечня позволяет сделать вывод о том, что противодействие коррупции осуществляется на всех уровнях власти.

Отдельная статья закона посвящена международному сотрудничеству Российской Федерации в области противодействия коррупции, которое осуществляется на основе международных договоров, принципе взаимного сотрудничества. При этом ратифицированные Россией международные нормативные правовые акты также являются правовой основой для противодействия коррупции.

23

Федеральный закон «О противодействии коррупции» определяет организационные основы противодействия коррупции. Главенствующая роль в сфере противодействия коррупции отведена Президенту Российской Федерации: «… определяет основные направления государственной политики в области противодействия коррупции; устанавливает компетенцию федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых он осуществляет, в области противодействия коррупции» [9]. Также в Законе определены функции и полномочия Федерального собрания, Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти и иных государственных органов. Следует отметить, что органы субъектов Российской Федерации и местного самоуправления обязаны осуществлять противодействие коррупции в пределах отведенных им полномочий.

Федеральный закон № 273 «О противодействии коррупции» содержит перечень направлений деятельности по профилактике коррупции. Все указанные в законе меры можно условно разделить на несколько направлений:

-меры законодательного характера, к которым относятся антикоррупционная экспертиза нормативно-правовых актов, анализ правоприменительной практики;

-кадровые мероприятия, а именно установление квалификационных требований к государственным и муниципальным служащим, установление порядка занятия должности и т.п.;

-меры социально-государственного воздействия, среди которых формирование у граждан и общества в целом нетерпимого отношения

ккоррупции, развитие института гражданского общественного контроля в системе профилактики коррупции.

Значительное внимание в ФЗ № 273 законодатель уделяет направлениям деятельности государственных органов по повышению эффективности противодействия коррупции. Говоря о данном направлении деятельности, следует упомянуть и Указы Президента РФ, которыми утверждаются национальные планы противодействия коррупции. В настоящее время действует Указ Президента РФ от 16.08.2021 № 478 «О Национальном плане противодействия коррупции на 2021-2024 гг.». [22]

Впервые в России Указом Президента РФ от 13.04.2010 № 460 (ред. от 13.03.2012) была утверждена национальная стратегия противодействия коррупции, целью которой «является искоренение причин и условий, порождающих коррупцию в российском обществе». [18]

Основными заявленными принципами национальной стратегии противодействия коррупции выступают следующие:

«- коррупция признается одной из системных угроз безопасности Российской Федерации,

24

-противодействие коррупции реализуется при помощи системы мер, включающих в себя как меры по предупреждению коррупции, так меры по минимизации или ликвидации последствий коррупционных влияний, при этом приоритет уделяется именно предупреждению коррупции,

-стабильность основных элементов системы мер по противодействию коррупции,

-конкретизации антикоррупционных положений нормативноправовых актов в сфере противодействия коррупции». [18]

Национальная стратегия противодействия коррупции реализуется по определённым направлениям, среди которых особое внимание уделяется обеспечению участия в данной сфере деятельности институтов гражданского общества. Механизм реализации национальной стратегии включает

всебя формирование исполнения бюджетов, решение кадровых вопросов, законотворческую деятельность как на уровне Российской Федерации, так и на уровне субъектов и муниципальных образований, осуществление контроля за исполнением законодательства и обеспечение неотвратимости ответственности за любые коррупционные правонарушения. Также внимание уделяется деятельности средств массовой информации в сфере противодействия коррупции и вовлечение в данную деятельность политических общественных и иных объединений.

Национальные планы противодействия коррупции утверждаются Указом Президента Российской Федерации на определённый период времени. В настоящее время действует национальный план противодействия коррупции на 2021-2024 гг., утвержденный указом Президента Российской Федерации от 16 августа 2021 г. № 478. [22] Данный план включает в себя совершенствование системы запретов, ограничений и обязанностей, установленных в целях противодействия коррупции по различным сферам деятельности. В данный план включены мероприятия по повышению эффективности мер по предотвращению и урегулированию конфликта интересов, совершенствование порядка проведения проверок достоверности и полноты сведений о доходах, расходах, имуществе и обязательствах имущественного характера государственных служащих, а также соблюдение ими запретов и ограничений. Мероприятия по контролю за исполнением обязанностей, установленных государственным служащим в целях противодействия коррупции.

В национальном плане противодействия коррупции отдельной главой прописано совершенствование правового регулирования ответственности за несоблюдение антикоррупционных стандартов, в частности, Правительству при участии Генеральной прокуратуры необходимо было представить определенные предложения по порядку привлечения к ответственности за несоблюдение антикоррупционных стандартов высшими должностными лицами субъектов Российской Федерации, а также иные меры дисциплинарного, уголовного и уголовно-процессуального воздействия и уголовного пресле-

25

дования. Таким образом, осуществляется постоянный мониторинг и анализ норм права, регулирующих сферу противодействия коррупции, анализируется и совершенствуется правоприменительная практика.

В рамках данного направления антикоррупционной деятельности были даны рекомендации Верховному Суду Российской Федерации обобщить судебную практику о преступлениях против интересов службы в коммерческих и иных организациях. Особое внимание в рамках национального плана противодействия коррупции уделяется мерам по обеспечению взыскания ущерба, причиненного коррупционными правонарушениями. Также в национальный план в сфере организации международного сотрудничества по противодействию коррупции включены такие мероприятия, как изучение, обобщение, анализ, выявление, раскрытие и расследование фактов подкупа иностранных должностных лиц и должностных лиц международных организаций при осуществлении международных коммерческих сделок и иные мероприятия.

Национальный план противодействия коррупции включает в себя ещё и обеспечение защиты информации ограниченного доступа, полученной при осуществлении деятельности в области противодействия коррупции, а также вопросы правового регулирования в части ограничений, которые должны быть наложены на граждан после их увольнения с государственной или муниципальной службы.

Поскольку коррупция проникает не только в государственные органы и в сферу государственной власти Российской Федерации, но и затрагивает ещё частный сектор экономики, то противодействие коррупции в Национальном плане охватывает и определённый перечень мер по противодействию коррупции в организациях, осуществляемых деятельность в частном секторе экономики, а также совершенствование правовых и организационных основ противодействия коррупции в субъектах РФ и т. д.

Особое внимание в Национальном плане уделено актуальным вопросам антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов. В частности, Министерству юстиции предписано представить предложение о возможности установления обязанности для коммерческих и некоммерческих организаций, учредителями которых являются Российская Федерация или муниципальное образование, проводить антикоррупционную экспертизу своих локальных нормативных актов и проектов таких актов. [22]

В связи с тем, что коррупция представляет собой социальноправовое явление и достаточно распространена в современном российском обществе, отдельное внимание в Национальном плане противодействия коррупции уделено повышению образовательных и иных мероприятий, направленных на антикоррупционное просвещение и популяризацию в обществе антикоррупционных стандартов. Ведущая роль отводится Министерству просвещения и Министерству труда и социальной защиты РФ.

26

Перечислены выше далеко не все положения национального плана, поэтому обучающимся, в рамках освоения данного учебного курса, предлагается самостоятельно ознакомиться со всеми рассмотренными нормативноправовыми актами.

В ФЗ № 273 «О противодействии коррупции» содержатся также запреты отдельным категориям лиц, занимающим государственные должности, прописано обязательство предоставления сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, таким образом, закон обязывает государственных служащих к определенным антикоррупционным стандартам поведения. [9] В статье 10 данного закона достаточно подробно расписано понятие конфликта интересов, основы его предотвращения и урегулирования конфликта интересов на государственной службе, прописаны ограничения и обязанности, налагаемые на лиц замещающих государственные должности или должности государственных служащих. Вышеперечисленные вопросы также рассматриваются в Федеральном законе «О государственной гражданской службе Российской Федерации» от 27.07.2004 № 79-ФЗ. [8]

Вопросы запретов, ограничений для гражданских и муниципальных служащих регулируются не только Федеральными законами и Указами Президента РФ, Постановлениями Правительства РФ. Каждый государственный орган и орган местного самоуправления обязаны на локальном уровне регулировать вопросы поведения государственных и муниципальных служащих и разрабатывать меры по профилактике антикоррупционного поведения. В соответствии с требованиями законодательства каждый такой орган на своем официальном сайте публикует раздел «противодействие коррупции».

Большинство государств современного мира обеспокоены проблемой коррупции, её разрастанием, проникновением в демократические институты, тем, что она вызывает деформацию этических и нравственных ценностей, размывает понятие справедливости, а также подрывает политическую стабильность государства. В связи с этим международная правовая база борьбы с коррупцией принималась и совершенствовалась, начиная с конца XX в. В данном разделе пособия будет рассмотрена конвенция Организации Объединённых Наций против коррупции, которая была принята Генеральной Ассамблеей Организации Объединенных Наций 30 октября 2003 г. Данный документ ратифицирован Федеральным Законом Российской Федерации № 40 от 8 марта 2006 г. «О ратификации Конвенции Организации Объединённых Наций против коррупции» [1].

К общим положениям данной Конвенции относятся следующие:

- конвенция принята с целью содействия принятию и укреплению мер направленных на более эффективное предупреждение коррупции и борьбы с ней;

27

-признана обеспечить поддержку международного сотрудничества и технической помощи в предупреждении коррупции;

-способствовать поощрению честности и неподкупности ответственности и надлежащего управления публичными делами и публичным имуществом [1].

Основным принципом, который провозглашается данной конвенцией, является тот принцип, что государства-участники, реализуя положение этой конвенции, руководствуются, прежде всего, основополагающими принципами собственной правовой системы. Основываясь на них, они проводят эффективную и скоординированную политику противодействия коррупции, при этом они устанавливают и поощряют различные виды практик, направленных на её предупреждение. Рекомендуется периодически осуществлять мониторинг и оценку собственных правовых документов

всфере противодействия коррупции.

В соответствии с Конвенцией в надлежащих случаях государстваучастники взаимодействуют друг с другом, международными и региональными организациями по разработке и содействию, а также осуществлению мер противодействия коррупции. Основываясь на вышеуказанном принципе государства-участники проводят политику противодействия коррупции, расширяют и распространяют знания по вопросам профилактики коррупции, а также осуществляют контроль, надзор и координацию всех используемых мер по противодействию коррупции. С этой целью они определяют органы, осуществляющие противодействие и предупреждение коррупции, и контролируют их деятельность, при этом обеспечивая данные органы необходимыми материальными ресурсами и кадрами.

Государства-участники, реализующие данную конвенцию, обязаны сообщать Генеральному секретарю ООН название и адрес органов, которые могут оказывать другим государствам-участникам содействие в разработке и осуществлении мер по предупреждению и противодействию коррупции.

Отдельная статья конвенции посвящается принципам формирования государствами-участниками системы приёма на работу, прохождение государственной службы и др. В частности говорится о том, что принципами приёма на работу и прохождения государственной службы являются принципы эффективности, прозрачности, а критериями – безупречность работы, справедливость и способности лиц, занимающих публичные должности. Прописаны в Конвенции и иные критерии отбора на государственную службу. Говорится и о том, что антикоррупционное законодательство должно быть применено к кандидатам, которые проходят на выборные публичные должности, а также должна быть создана открытая система финансирования процесса избрания на публичные должности.

28

Значительное место в конвенции уделяется кодексам поведения публичных должностных лиц. В российском законодательстве употребляется понятие «конфликт интересов», здесь данное поведение (ситуация) называется «коллизия интересов». Лица, занимающие публичные должности, должны представлять отчеты или декларации о своей внеслужебной деятельности, занятиях, инвестициях, иных активах, о дарах или выгодах, которые могут способствовать возникновению коллизии интересов. Лица, занимающие публичные должности, обязаны сообщать известную информацию о коррупционных деяниях и выполнятьантикоррупционныестандартыповедения.

Затрагивает конвенция и публичные закупки, и вопросы управления публичными финансами. В частности, в статье 9 предлагаются основные принципы создания системы закупок – это прозрачность, конкуренция и объективные критерии принятия решений, а также приводятся пороговые показатели применения систем закупок.

Интерес вызывает статья 11 Конвенции, которая определяет меры в отношении судебных органов и органов прокуратуры: меры по укреплению честности и неподкупности судей, работников судебных органов и недопущение любых возможности для коррупции среди них. Эти меры предполагается включать в правила, которые будут касаться действий судей, работников судебных органов. Аналогичные меры предусматриваются и для органов прокуратуры.

В статье 12 рассматриваются вопросы антикоррупционной деятельности в сфере частного сектора. Как основные меры профилактики коррупции в данной сфере упоминаются: усиление стандартов бухгалтерского учёта и аудита, установление эффективных сдерживающих воздействий, выражающихся в действии гражданско-правовых, административных или уголовных санкций. Как меры, направленные на достижения цели противодействия коррупции в частном секторе, предлагаются – сотрудничество между правоохранительными органами и частными организациями, обеспечение прозрачности в деятельности частных организаций, предупреждение злоупотреблением процедурами, регулирующими деятельность частных организаций, включая субсидии, лицензионные процедуры и другие.

Конвенция особо подчеркивает необходимость участия общества в деятельности по противодействию и профилактике коррупции. В частности, это участие может реализоваться такими мерами, как обеспечение для населения эффективного доступа к информации в сфере противодействия коррупции, проведение различных мероприятий по информированию населения, уважение прав или репутации других лиц и т.д. Предусматривает Конвенция и меры по предупреждению отмывания денежных средств, рассматриваются вопросы о применении практически всех возможных мер по выявлению, перемещению наличных или иных денежных средств.

29

Третья глава документа посвящена криминализации правоохранительной деятельности, и в основном, содержит квалификацию деяний уголовно наказуемых. В конвенции особо подчеркивается, что «каждое Госу- дарство-участник обеспечивает, в соответствии с основополагающими принципами своей правовой системы, наличие органа или органов или лиц, специализирующихся на борьбе с коррупцией с помощью правоохранительных мер» [1].

Четвертая глава конвенции посвящена международному сотрудничеству и прописывает механизмы межгосударственного взаимодействия в сфере противодействия коррупции. В частности, статья 44 посвящена выдаче лиц, совершивших коррупционные правонарушения, статья 45 – передаче осужденных лиц, статья 46 – взаимной правовой помощи.

В пятой главе конвенции представлены меры по возвращению активов – это один из основополагающих принципов действия настоящей Конвенции. В данном случае предполагается, что государства-участники должны сотрудничать друг с другом и предоставлять друг другу помощь. К мерам, упомянутым в этой главе, среди прочих относятся: возвращение активов, предупреждение выявления переводов доходов от преступлений, возвращение имущества, изъятие имущества посредством международного сотрудничества и т.д.

Шестая глава документа рассматривает вопросы технической помощи, обмена информацией. В седьмой главе прописаны механизмы осуществления конвенции.

Таким образом, проанализировав современное законодательство в сфере противодействия коррупции, можно сказать, что в России существует как собственная нормативно-правовая база противодействия и профилактики коррупции, так и ратифицированы международные нормативноправовые документы. Перечень нормативно-правового регулирования в сфере противодействия коррупции размещен на рис. 4.1.

Эффективность реализации государственной политики противодействия коррупции напрямую связана не только с эффективностью деятельности государственных и гражданских институтов по профилактике и противодействию этому явлению, но ещё и должна учитывать специфику современного состояния коррупции, её проявлений в различных сферах жизнедеятельности общества, а также учитывать условия и причины, которые её порождают на современном этапе. Для измерения и изучения состояния коррупции используется антикоррупционный мониторинг.

На сегодняшний день понятие «антикоррупционный мониторинг» существует в различных научных и иных правовых исследованиях, норма- тивно-правовых актах субъектов Федерации, вместе с тем в Федеральном законе № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» данное понятие не закреплено [9].

30