Современные механизмы противодействия коррупции. Учебное пособие

Нормативно правовые и иные акты правового регулирования в сфере противодействия коррупции

Рис. 4.1. Правовое регулирование противодействия коррупции

31

Анализ законодательных актов субъектов Российской Федерации и материалов правовых исследований, посвященных проблеме противодействия коррупции, позволяет определить антикоррупционный мониторинг как целенаправленную, профессиональную, систематическую и планомерную деятельность государственных и муниципальных органов по изучению антикоррупционных правонарушений, коррупциогенных факторов, а также мер по реализации антикоррупционной политики.

Цель антикоррупционного мониторинга – разработка и реализация антикоррупционных программ, направленных на устранение причин и условий коррупции и предотвращение ее распространения. Способами осуществления антикоррупционного мониторинга являются: анализ документов, проведение опросов и экспериментов, обработка, оценка и интерпретация данных о проявлениях коррупции.

Результатом антикоррупционного мониторинга могут выступать прогнозы развития отдельных коррупциогенных факторов, прогнозы будущего состояния и тенденций развития коррупции, прогнозы эффективности и особенностей применения мер профилактики и противодействия. Материалы антикоррупционного мониторинга могут быть основой различных правовых исследований, использоваться в законотворческой деятельности, в прикладном значении эти данные являются основой, на которой строится система антикоррупционного планирования. Результаты мониторинга могут также использоваться в правоприменительной деятельности.

Основные направления антикоррупционного мониторинга – это мониторинг условий и причин, способствующих проявлению и распространению коррупции, мониторинг состояния и распространённости собственно коррупции и мониторинг эффективности осуществления мер по противодействию коррупции государственными органами, общественными организациями и институтами гражданского общества.

Эффективность противодействия коррупции зависит и от содержания законов и иных нормативно-правовых актов, регулирующих общественные отношения в государстве. Для исследования содержания законов, иных источников права с целью выявления их коррупциогенности и проводится мониторинг действующего законодательства. Мониторинг законодательства – это деятельность, которая подразумевает сбор и анализ информации для проверки оценки источников права с целью выявления тех или иных соответствий или несоответствий определённым показателям их деятельности, а также с целью обнаружения недостатков или пробелов правового регулирования.

Целью мониторинга правовых актов в сфере противодействия коррупции является создание сбалансированной системы законодательства в соответствии с актуальными потребностями общества и государства,

32

повышения качества мер в сфере противодействия коррупции, совершенствования правосознания граждан и получения эффективных практических результатов от правоприменительной деятельности в сфере противодействия коррупции. Выделяют четыре вида мониторинга законодательства: комплексный мониторинг системы законодательства, мониторинг отраслевой, тематический мониторинг и мониторинг пробелов правового регулирования. В сфере противодействия коррупции используется как отраслевой мониторинг законодательства, так и тематический мониторинг отдельных источников права. Как отраслевой, так и тематический мониторинг законодательства используется с целью выявления фактов в действующем российском законодательстве, которые могут создавать коррупциогенные ситуации.

Вопросы и задания

1)В Указе Президента РФ "О Национальном плане противодействия коррупции на 2021-2024 гг." Правительству РФ поставлена задача, провести работу по уточнению понятий "конфликт интересов", "личная заинтересованность", "лица, находящиеся в близком родстве или свойстве", "иные близкие отношения", содержащихся в Федеральном законе "О противодействии коррупции". Подумайте и представьте эти понятия с соответствующими уточнениями.

2)Изучите текст ФЗ «О противодействии коррупции» и сформулируйте, что

втексте закона понимается под антикоррупционными стандартами.

3)Изучите нормативно-правовые акты в сфере противодействия коррупции и напишите, что включают в себя:

-сведения о доходах,

-сведения об обязательствах имущественного характера.

4)На основании изучения требований законодательства в сфере противодействия коррупции напишите, в каких случаях гражданский служащий представляет сведения о своих расходах и расходах членов своей семьи.

5)Дайте аргументированный ответ, допускается ли применение мер ответственности, предусмотренных законодательством Российской Федерации за коррупционноеправонарушение, киностранному юридическомулицу.

6)Дайте ответ, каким нормативно-правовым актом установлена стоимость подарка, полученного гражданским служащим в связи с официальным мероприятием, при которой подарок подлежит передаче в государственный орган.

7)Дайте ответ, как должен поступить федеральный государственный гражданский служащий, получивший при нахождении в служебной командировке в подарок каминные часы стоимостью 3500 руб.?

33

5.АНТИКОРРУПЦИОННАЯ ЭКСПЕРТИЗА

Вроссийском государстве антикоррупционная экспертиза последние годы стала обязательной процедурой. Её цель – это пресечение различных проявлений коррупции, устранение причин и условий, способствующих появлению коррупционного поведения, повышение качества нормативноправового регулирования, а также защита публичных интересов. Проведение антикоррупционной экспертизы регулируется Федеральным законом

№172-ФЗ от 17.07.2009 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» [11]. По своей сущности антикоррупционная экспертиза – это «деятельность специально уполномоченных субъектов по проверке законодательства РФ и проектов нормативно-правовых актов». Перечень субъектов и компетенция их полномочий оговорены вышеуказанным законом.

Федеральным Законом установлены правовые и организационные основы антикоррупционной экспертизы. В целях выявления коррупциогенных факторов и их последующего устранения заявлены принципы антикоррупционной экспертизы (рис. 5.1):

Рис. 5.1. Принципы антикоррупционной экспертизы

-принцип обязательности, сущность которого в том, что любой нор- мативно-правовой акт, издаваемый как государственными, так и муниципальными органами власти должен проходить антикоррупционную экспертизу;

-принцип оценочности, который подразумевает проверку и оценку нормативно-правового акта во взаимосвязи с другими нормативноправовыми актами;

34

-принципы обоснованности, объективности и проверяемости результатов антикоррупционной экспертизы, определяющие достоверность результатов экспертизы;

-принцип компетентности субъектов, которые осуществляют антикоррупционную экспертизу в соответствии со своими полномочиями, этот принцип реализуется посредством аккредитации независимых экспертов;

-принцип сотрудничества федеральных органов исполнительной власти и иных государственных органов, организаций, органов местного самоуправления и должностных лиц с институтами гражданского общества, что обеспечивает участие населения в законотворческой деятельности и деятельности по предотвращению проявлений коррупции.

Статья 3 ФЗ № 172 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных актов» определяет перечень уполномоченных субъектов для проведения антикоррупционной экспертизы, среди таковых прокуратура Российской Федерации. В рамках своих полномочий она проводит антикоррупционную экспертизу нормативноправовых актов и их проектов по вопросам: прав, свобод и обязанностей человека и гражданина; государственной и муниципальной собственности; государственной и муниципальной службы; бюджетного, налогового, таможенного и иных видов законодательства о лицензировании, а также законодательства, регулирующего деятельность государственных корпораций, государственных фондов и иных организаций, создаваемых в Российской Федерации [11]. Достаточно много вопросов возникает при определении социальных гарантий лицам, замещающим должности государственной и муниципальной службы, следовательно, нормативно-правовые акты, регулирующие эти вопросы в обязательном порядке включаются прокуратурой в перечень подлежащих экспертной проверке.

Следующим уполномоченным органом для проведения антикоррупционной экспертизы является Министерство юстиции Российской Федерации, которое проводит антикоррупционную экспертизу проектов федеральных законов, проектов указов Президента Российской Федерации и проектов постановлений Правительства Российской Федерации, разрабатываемых федеральными органами исполнительной власти, иными государственными органами и организациями, а также проектов поправок к ним. Также Министерство юстиции РФ уполномочено проводить антикоррупционную экспертизу нормативно-правовых актов федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов и организаций, касающихся вопросов прав, свобод, обязанностей человека и гражданина, установления правового статуса муниципальных образований и муниципальных правовых актов, вносящих изменения в уставы муниципальных образований. Данный субъект антикоррупционной экспертизы вправе осуществлять экспертизу нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации

35

при мониторинге их применения и при внесении сведений в федеральный регистр нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

Субъектами, осуществляющими антикоррупционную экспертизу в соответствии с Федеральным законом № 172-ФЗ, являются органы, организации и их должностные лица, в части проверки принятых ими норма- тивно-правовых актов при проведении мониторинга их применения. В случае, если органы организации и должностные лица обнаружили в нормативно-правовых актах либо их проектах отдельные коррупциогенные факторы, то принять меры по устранению этих факторов они не могут, это не относится к их компетенции. В этой ситуации они обязаны проинформировать органы прокуратуры, чтобы те приняли меры по устранению коррупциогенных факторов.

Федеральным законом оговорен порядок проведения экспертизы нормативных правовых актов, принятых реорганизованными или упразднёнными органами и организациями.

ФЗ № 172 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных актов» ст. 4 регулирует порядок и особенности представления результатов антикоррупционной экспертизы. В качестве актов, содержащих выявленные в нормах исследуемого акта коррупциогенные факторы, перечислены следующие:

-требование прокурора об изменении нормативного правового акта;

-обращение прокурора в суд;

-заключение, составляемое по результатам антикоррупционной экспертизы [11].

Данный перечень является закрытым и не подлежит расширенному толкованию. Заключение по результатам коррупционной экспертизы составляется по форме, утверждённой приказом Минюста России от 21.10.2011 № 363 «Об утверждении формы заключения по результатам независимой антикоррупционной экспертизы» [25]. Акты прокурорского реагирования как и заключение являются документами обязательными к исполнению. Они должны содержать описание коррупциогенных факторов и предложения по их устранению.

Статья 5 ФЗ № 172 определяет организационно-правовые основы независимой антикоррупционной экспертизы. В соответствии с нормами, содержащимися в данной статье, независимая экспертиза осуществляется за счёт собственных средств эксперта или экспертной организации. В качестве субъектов, наделенных правом проводить независимую антикоррупционную экспертизу нормативно-правовых актов, могут выступать как институты гражданского общества, так и граждане Российской Федерации. Порядок и условия аккредитации таких экспертов устанавливаются приказом Министерства юстиции № 57 от 29.03 2019 «Об утверждении Административного регламента Министерства юстиции Российской Федерации по предоставлению государственной услуги по осуществлению аккредитации юридических

36

ифизических лиц, изъявивших желание получить аккредитацию на проведение в качестве независимых экспертов антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации». [27]

ВФедеральном законе № 172-ФЗ оговаривается, что к проведению независимой антикоррупционной экспертизы не могут быть допущены граждане, имеющие либо неснятую, либо непогашенную судимость, а также граждане, внесённые в реестр лиц, уволенных в связи с утратой доверия

сгосударственной или муниципальной службы. Не допускается проведение независимой антикоррупционной экспертизы международными и иностранными организациями, а также некоммерческими организациями, выполняющими функции иностранного агента.

Результаты независимой антикоррупционной экспертизы носят рекомендательный характер. Заключение по результатам независимой антикоррупционной экспертизы должно быть обязательно рассмотрено органом, организацией или должностным лицом, которым оно направлено, в тридцатидневный срок со дня его получения. По результатам рассмотрения лицам, осуществляющим антикоррупционную независимую экспертизу и составившим заключение, направляется мотивированный ответ. Исключение составляют случаи, когда заключение не содержит предложений об устранении выявленных экспертизой коррупциогенных факторов.

Постановление Правительства Российской Федерации от 26.02.2010 № 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» утверждает правила и методику экспертизы [23]. Правила утверждают порядок проведения антикоррупционной экспертизы, осуществляемой Министерством юстиции Российской Федерации. Правила детализируют перечень нормативных правовых актов (проектов), которые подлежат экспертизе Министерством юстиции Российской Федерации. Форма заключения антикоррупционной экспертизы, которую проводит Министерство юстиции Российской Федерации утверждена приказом Минюста России от 04.10.2013 № 187 «Об утверждении Порядка организации работы по проведению антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов, проектов нормативных правовых актов

ииных документов структурными подразделениями Министерства юстиции Российской Федерации» [26].

Разногласия при оценке коррупциогенных факторов, которые в заключении антикоррупционной экспертизы указывает Министерство юстиции Российской Федерации, разрешаются в порядке, утвержденном Постановлением Правительства Российской Федерации от 01.06.2004 № 260 «О Регламенте Правительства Российской Федерации и Положении об Аппарате Правительства Российской Федерации».

37

Постановление Правительства Российской Федерации от 26.02.2010

№96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» определяет также правила проведения независимой антикоррупционной экспертизы юридическими и физическими лицами, аккредитованными Министерством юстиции в качестве экспертов по проведению независимой антикоррупционной экспертизы [23].

Сцелью обеспечения деятельности по независимой антикоррупционной экспертизе, проекты Федеральных законов, Указов Президента, Постановлений Правительства Российской Федерации, а также иные норма- тивно-правовые акты, разработчиками которых являются Федеральные органы исполнительной власти либо иные государственные органы и организации, должны быть размещены на сайте regulation.gov.ru в информацион- но-телекоммуникационной сети Интернет. Разработка и создание этого сайта осуществлялась в рамках деятельности в сфере противодействия коррупции, на этом сайте размещаются не только проекты нормативноправовых актов, но и результаты их общественного обсуждения. Доступ к сайту открытый. При размещение на сайте проектов нормативно-правовых актов обязательно указываются даты начала и окончания приема заключений по результатам независимой антикоррупционной экспертизы.

Постановление Правительства Российской Федерации от 26.02.2010

№96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», утверждающее правила проведения антикоррупционной экспертизы, детально прописывает порядок рассмотрения заключений по результатам независимой экспертизы [23]. Форма заключения может быть как электронной, так и бумажной. Заключения о независимой экспертизе отправляется в законотворческий орган и подлежит обязательному рассмотрению в тридцатидневный срок, при этом эксперту обязательно должен быть направлен мотивированный ответ. Постановление оговаривает обязательность соблюдения формы заключения об антикоррупционной экспертизе, утвержденной вышеуказанным Приказом Министерства юстиции Российской Федерации. Заключение не соответствующее форме возвращается не позднее 30 дней после его регистрации с указанием причины.

Методика проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов также утверждена Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля № 96. Данная методика предназначена для всех субъектов осуществления антикоррупционной экспертизы нормативно-правовых актов и проектов нормативно-правовых актов, указанных в Федеральном законе. В методике детально прописаны коррупциогенные факторы, которые устанавливают необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, а также содержащие

38

неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования

кгражданам и организациям.

Вметодике особо подчеркивается требование при экспертизе анализировать каждую норму или положение нормативного правового акта (проекта).

Рассмотрим коррупциогенные факторы, указанные в методике, более подробно. Первым коррупциогенным фактором методика определяет фактор «широты дискреционных полномочий». Дискреционные полномочия – это полномочия определять вид, особенности управленческого решения по усмотрению должностного лица либо должностного органа. По-другому говоря, дискреционные полномочия представляют собой «право усмотрения». В качестве примеров наличия данного коррупциогенного фактора можно определить следующие: это отсутствие указания на условия принятия управленческого решения, отсутствие указания оснований принятия управленческого решения, неопределенность сроков принятия решения в норме права. Наличие данного фактора в нормативно-правовом акте в правоприменительной практике зачастую приводит к злоупотреблению правом. В качестве примера рассмотрим норму права, в которой отражён данный коррупциогенный фактор. Пример нормы права: «… при необходимости заявитель обязан предоставить график производства работ, а также расчёты, обуславливающие продолжительность и время осуществления работ». В данной норме права отсутствует перечень условий, которые определяют необходимость предоставления требуемого документа и расчетов. Для ликвидации данного коррупционного фактора законодателю необходимо прописать конкретные случаи предоставления указанного в норме графика производства работ и расчета. Следующий пример: «Срок действия договора устанавливается комиссией, утверждается уполномоченным органом, не может быть менее пяти и более десяти лет». В этом случае указаны условия и основания, определяющие срок заключаемого договора. Для устранения этого фактора необходимо прописать условия, определяющие продолжительностьдоговора.

Коррупциогенный фактор «определение компетенции по формуле «вправе»». Понятие «вправе» представляет собой диспозитивную норму. Как правило, данное слово включается в правовые нормы, регулирующие разрешительные, регистрационные и контрольные полномочия определенных должностных лиц, очень часто содержится в должностных инструкциях и регламентах, определяя компетенции, которые реализуются на основании формулировки «вправе». При регулировании государственных властных полномочий такая формулировка должна быть сведена к минимуму. Анализируя нормы права на наличие данного коррупциогенного фактора, необходимо понимать, что очень часто формулировка «вправе» заменяется синонимами, а именно «может принимать решение», «может устанавливать»,

39

«может определять» или «имеет право оказывать содействие», «может выделять средства», «может предоставлять льготы» и т.д. Например: «… перед заключением договора по решению руководителя может быть осуществлена проверка достоверности и полноты документов, представленных соискателем». Данную норму следует прописать так: «руководителем перед заключением договора осуществляется проверка достоверности представленных документов». Или «… в случае непредоставления в срок полного пакета документов комиссия вправе признать победителем конкурса лицо, набравшее следующее по величине количество баллов», рекомендуется указанную в примере норму прописать следующим образом: «в случае непредоставления в срок полного пакета документов комиссия признает победителем конкурса, лицо, набравшее следующее по величине количество баллов». Рекомендации по устранению данного коррупциогенного фактора: исключение из проекта правового акта слов «могут», «вправе», «возможно» и т.п.

Коррупциогенный фактор «выборочное изменение объёма прав». Данный фактор представляет собой изменение общего порядка, который установлен нормативно-правовым актом для физических или юридических лиц по усмотрению государственных или иных властных органов или должностных лиц. В нормах права данный коррупциогенный фактор, как правило, находит выражение в следующих оборотах «в исключительных случаях», «в отдельных случаях», «за исключением». Например «… для участия в конкурсе все организации, за исключением организаций, подведомственных ОАО РЖД, предоставляют пакет документов, включающий выписку из Единого государственного реестра юридических лиц».

Следующим коррупциогенным фактором является «чрезмерная свобода подзаконного нормотворчества». На этот фактор указывают содержащиеся в текстах нормативно-правовых актов бланкетные или отсылочные нормы, сущность которых в предоставлении прав определенным органам или должностным лицам самостоятельно устанавливать те или иные правила поведения, дозволение или запрет. Примеры этого фактора в нор- мативно-правовых нормах определяются такими формулировками, как: «согласно установленным правилам», «в соответствующей с действующим законодательством», «в порядке установленном законодательством». В качестве примера можно привести выписку из правил «об отчуждении животных и изъятии продуктов животноводства при ликвидации очагов особо опасных болезней», принятых муниципальным органом: «… при установлении вины получателя в возникновении очага особо опасных болезней животных возмещение собственнику животных и (или) продуктов животноводства а также стоимости изъятых животных и (или) продуктов животного не производится». В данном случае изъятие животных при ликвидации очагов особо опасных болезней установлено Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 мая 2006 г. № 310 «Об утверждении

40