Профилактическая деятельность органов предварительного расследования. Теоретические и прикладные проблемы предварительного расследования. Учебное посо-1

–нормативные требования о разъяснении прав, обязанностей и ответственности участникам уголовного судопроизводства;

–институт следственных действий;

–институт реализации мер безопасности в отношении участников уголовного судопроизводства.

В завершение вопроса о правовых основах предупреждения преступлений силами органов предварительного расследования обратимся

киным правовым источникам, участвующим в нормативном обеспечении организации превентивной работы в правоохранительных органах, реализующих функцию предварительного расследования.

В контексте изучения таких нормативных актов обращает на себя внимание Федеральный закон от 03.04.1995 № 40-ФЗ (ред. от 06.07.2016) «О Федеральной службе безопасности». В 2010 году указанный закон был дополнен статьей 13.1 о применении органами федеральной службы безопасности мер профилактики.

К превентивным мерам, применяемым органами ФСБ, относятся внесение представления об устранении причин и условий, способствующих реализации угроз безопасности РФ, и объявление официального предостережения о недопустимости действий, создающих условия для совершения преступлений, дознание и предварительное следствие по которым отнесено к ведению органов федеральной службы безопасности.

В целях предупреждения совершения преступлений, дознание и предварительное следствие по которым отнесено законодательством РФ к ведению органов ФСБ, при наличии достаточных и предварительно подтвержденных сведений о действиях физического лица, создающих условия для совершения указанных преступлений, и при отсутствии оснований для его привлечения к уголовной ответственности органы ФСБ, предварительно уведомив об этом прокурора, могут объявлять этому лицу обязательное для исполнения официальное предостережение о недопустимости действий, создающих условия для совершения таких преступлений.

Невозможно обойти вниманием нормы Федерального закона от 24.06.1999 120-ФЗ (ред. от 03.07.2016) «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних», статья 6 которого содержит основания проведения индивидуальной профилактической работы.

Применительно к сфере уголовного судопроизводства такими основаниями являются обстоятельства, характеризующие социальный и

21

правовой статус несовершеннолетнего, особенности его образа жизни и условий воспитания, документально зафиксированные в постановлении прокурора, руководителя следственного органа, следователя, органа дознания или начальника органа внутренних дел (ст. 5, п. 3 ч. 1 ст. 6 ФЗ). В вышеизложенном предписании не уточняется, о каких процессуальных актах идет речь. Текстуальный анализ уголовнопроцессуального закона позволяет установить взаимосвязь ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» с нормами об основаниях прекращения уголовного дела (уголовного преследования) и о порядке уголовного судопроизводства по уголовным делам в отношении несовершеннолетних.

В данном случае речь идет о постановлениях следователя, дознавателя о прекращении уголовного дела и уголовного преследования в отношении несовершеннолетнего по нереабилитирующим основаниям, к примеру, в связи с примирением сторон (ст. 25 УПК РФ), в связи с деятельным раскаянием (ст. 28 УПК РФ), в связи с применением акта амнистии (ст. 27 УПК РФ), в связи с применением к несовершеннолетнему принудительных мер воспитательного воздействия (ст. 427 УПК РФ), а также о постановлениях об отказе в возбуждении уголовного дела в отношении несовершеннолетнего по нереабилитирующим основаниям (недостижение возраста, с которого наступает уголовная ответственность за совершенное преступление, и т. д.). В случае прекращения уголовного дела и уголовного преследования, а также вынесения постановления об отказе в возбуждении уголовного дела в отношении несовершеннолетнего следователь, дознаватель указывают в постановлении на необходимость проведения с несовершеннолетним индивидуальной воспитательной работы и постановки его на учет в комиссии по делам несовершеннолетних и подразделении по делам несовершеннолетних органа внутренних дел. Копии постановления направляются в указанные органы для исполнения31.

Согласно ч. 1 ст. 427 УПК РФ, если в ходе предварительного расследования уголовного дела о преступлении небольшой или средней тяжести будет установлено, что исправление несовершеннолетнего обвиняемого может быть достигнуто без применения наказания, то

31 См.: Бевзюк Е.А., Бирюкова Т.А., Вахрушева Ю.Н., Полит О.И.,

Тимофеева Н.Ю. Комментарий к Федеральному закону от 24 июня 1999 г. № 120-ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» (постатейный) // СПС КонсультантПлюс, 2013.

22

следователь с согласия руководителя следственного органа, а также дознаватель с согласия прокурора вправе вынести постановление о прекращении уголовного преследования и возбуждении перед судом ходатайства о применении к несовершеннолетнему обвиняемому принудительной меры воспитательного воздействия, предусмотренной ч. 2 ст. 90 УК РФ, которое вместе с уголовным делом направляется руководителем следственного органа или прокурором в суд. Таким образом, на стадии предварительного следствия возможно прекращение уголовного дела в отношении преступления небольшой или средней тяжести и может быть принято решение о применении к несовершеннолетнему воспитательных профилактических мер; такое решение по уголовному делу будет утверждаться судом.

Среди подзаконных нормативных актов превентивной направленности особо заметную роль имеет Приказ МВД России от 17.01.2006 № 19 (ред. от 20.01.2016) «О деятельности органов внутренних дел по предупреждению преступлений» (далее – Приказ № 19), устанавливающий ряд предписаний обязательного характера для должностных лиц отделов дознания и следственных подразделений в системе органов внутренних дел.

Согласно тексту Приказа к задачам профилактической деятельности отнесены:

–выявление и анализ причин и условий, способствующих совершению преступлений, принятие мер по их устранению;

–выявление и постановка на профилактические учеты лиц, имеющих намерение совершить преступление;

–установление лиц, осуществляющих приготовление к преступлению и (или) покушение на преступление, и принятие мер по пресечению их противоправной деятельности в соответствии с законодательством РФ;

–привлечение к работе по предупреждению преступлений общественных объединений правоохранительной направленности и граждан;

–предупреждение безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних;

–осуществление контроля (надзора) за соблюдением лицами установленных для них в соответствии с законодательством запретов и ограничений.

Приказом № 19 установлены полномочия дознавателей и следователей в сфере реализации профилактических задач, к которым относятся:

23

–выявление при производстве предварительного расследования и при осуществлении проверки по заявлениям, сообщениям о преступлениях причин и условий, способствующих их совершению;

–внесение в соответствующие органы, предприятия, учреждения,

организации представления, сообщения (в том числе обобщенные) о принятии мер по устранению обстоятельств, способствовавших совершению расследуемого преступления;

–направление информации в органы прокуратуры в случае невыполнения должностными лицами предприятий, организаций и учреждений представлений об устранении причин и условий, способствующих совершению преступлений или других нарушений закона, для принятия мер в соответствии с действующим российским законодательством;

–информирование в трехдневный срок и в письменной форме соответствующих подразделений органов внутренних дел о подозреваемых и обвиняемых, в отношении которых избрана мера пресечения, не связанная с заключением под стражу, а также в отношении которых уголовное преследование прекращено по нереабилитирующим основаниям, по месту совершения преступления, по месту жительства или месту пребывания указанных лиц для постановки их на профилактический учет;

–осуществление профилактической деятельности среди лиц, потерпевших от преступных посягательств, в целях изменения их виктимного поведения;

–при расследовании уголовных дел с участием несовершеннолетних выявление лиц, вовлекающих несовершеннолетних в совершение противоправных деяний, и принятие мер к привлечению таких лиц к уголовной ответственности;

–своевременное представление в соответствующие подразделения органов внутренних дел сведений, полученных в ходе расследования уголовных дел, имеющих значение для предупреждения и раскрытия преступлений.

К иным подзаконным нормативным актам, подразумевающим реализацию превентивной деятельности органов предварительного расследования, можно отнести:

Указ Президента РФ от 21.12.2016 № 699 «Об утверждении Положения о Министерстве внутренних дел Российской Федерации и Типового положения о территориальном органе Министерства внутренних дел Российской Федерации по субъекту Российской Федерации»;

24

Указ Президента РФ от 18.04.1996 № 567 (ред. от 07.12.2016) «О координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью» (вместе с «Положением о координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью»);

Указ Президента РФ от 31.12.2015 № 683 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации»;

Приказ МВД России № 495, ФНС России № ММ-7-2-347 от 30.06.2009 (ред. от 12.11.2013) «Об утверждении порядка взаимодействия органов внутренних дел и налоговых органов по предупреждению, выявлению и пресечению налоговых правонарушений и преступлений».

1.3.СУБЪЕКТЫ ПРОФИЛАКТИЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

ВСТАДИИ ПРЕДВАРИТЕЛЬНОГО РАССЛЕДОВАНИЯ

Вопрос о составе субъектов, реализующих профилактическую задачу в стадии предварительного расследования, не подвергался комплексному исследованию в уголовно-процессуальной литературе. Процессуалисты рассматривали круг должностных лиц, уполномоченных принимать превентивные меры, в аспекте одного из признаков, характеризующих понятие следственной профилактики.

Исходя из содержания задач, ставящихся при всестороннем исследовании института профилактики преступлений в предварительном расследовании, считаем необходимым рассмотрение вопроса о субъектах, осуществляющих профилактическую деятельность, и содержании их полномочий.

В силу предписания ч. 2 ст. 158 УПК РФ к основным субъектам превентивной деятельности, реализуемой в досудебном производстве, законодатель относит следователя, дознавателя и руководителя следственного органа.

Следователь является должностным лицом, уполномоченным в пределах компетенции, предусмотренной УПК РФ, осуществлять предварительное следствие по уголовному делу.

Следователь уполномочен:

–возбуждать уголовное дело в порядке, установленном УПК РФ;

–принимать уголовное дело к своему производству или передавать его руководителю следственного органа для направления по подследственности;

25

–самостоятельно направлять ход расследования, принимать решение о производстве следственных и иных процессуальных действий, за исключением случаев, когда в соответствии с УПК РФ требуется получение судебного решения или согласия руководителя следственного органа;

–давать органу дознания в случаях и порядке, установленных УПК РФ, обязательные для исполнения письменные поручения о проведении оперативно-розыскных мероприятий, производстве отдельных

следственных действий, об исполнении постановлений о задержании, приводе, об аресте, о производстве иных процессуальных действий, а также получать содействие при их осуществлении;

– обжаловать с согласия руководителя решение прокурора об отмене постановления о возбуждении уголовного дела, о возвращении уголовного дела следователю для производства дополнительного следствия, изменения объема обвинения либо квалификации действий обвиняемых или пересоставления обвинительного заключения и устранения выявленных недостатков;

– осуществлять иные полномочия, предусмотренные УПК РФ. Дознаватель является должностным лицом органа дознания, пра-

вомочным либо уполномоченным начальником органа дознания осуществлять предварительное расследование в форме дознания, а также иные полномочия, предусмотренные УПК РФ.

Дознаватель уполномочен:

– самостоятельно производить следственные и иные процессуальные действия и принимать процессуальные решения, за исключением случаев, когда в соответствии с УПК РФ на это требуются согласие начальника органа дознания, согласие прокурора и (или) судебное решение;

– давать органу дознания в случаях и порядке, установленных УПК РФ, обязательные для исполнения письменные поручения о проведении оперативно-розыскных мероприятий, о производстве отдельных следственных действий, об исполнении постановлений о задержании, приводе, заключении под стражу и о производстве иных процессуальных действий, а также получать содействие при их осуществлении;

– обжаловать с согласия начальника органа дознания решения прокурора о возвращении уголовного дела дознавателю для производства дополнительного дознания либо пересоставления обвинительного акта или обвинительного постановления, о направлении уголовного дела дознавателю для производства дознания в общем порядке;

– осуществлять иные полномочия, предусмотренные УПК РФ.

26

Особенностью дознания, как формы предварительного расследования, является то, что оно осуществляется по уголовным делам о преступлениях небольшой и средней тяжести, максимальное наказание за которые не может превышать пяти или трех лет лишения свободы (в зависимости от того, какое деяние совершено: умышленное или неосторожное). Это в свою очередь обусловливает важность профилактической деятельности дознавателей, поскольку непринятие указанными должностными лицами необходимых превентивных мер может впоследствии привести к совершению более тяжких преступлений. В отличие от нормативных актов ведомственного характера, регламентирующих профилактическую деятельность следователя и дознавателя32, УПК РФ наделяет указанных должностных лиц одинаковым арсеналом процессуальных средств превентивного воздействия.

Руководитель следственного органа – это должностное лицо, возглавляющее соответствующее следственное подразделение (его заместитель), уполномоченное:

–поручать производство предварительного следствия следователю либо нескольким следователям, а также изымать уголовное дело у следователя и передавать его другому следователю с обязательным указанием оснований такой передачи, создавать следственную группу, изменять ее состав либо принимать уголовное дело к своему производству;

–проверять материалы проверки сообщения о преступлении или материалы уголовного дела, отменять незаконные или необоснованные постановления следователя;

–отменять по находящимся в производстве подчиненного следственного органа уголовным делам незаконные или необоснованные постановления руководителя, следователя (дознавателя) другого органа предварительного расследования;

–давать следователю указания о направлении расследования, производстве отдельных следственных действий, привлечении лица в качестве обвиняемого, об избрании в отношении подозреваемого, обвиняемого меры пресечения, о квалификации преступления и об объеме обвинения, лично рассматривать сообщения о преступлении, участвовать в проверке сообщения о преступлении;

32 См.: Приказ МВД России от 17.01.2006 № 19 (ред. от 20.01.2016) «О деятельности органов внутренних дел по предупреждению преступлений» // СПС Консультант.

27

–давать согласие следователю на возбуждение перед судом ходатайства об избрании, о продлении, об отмене или изменении меры пресечения либо о производстве иного процессуального действия, которое допускается на основании судебного решения, лично допрашивать подозреваемого, обвиняемого без принятия уголовного дела к своему производству при рассмотрении вопроса о даче согласия следователю на возбуждение перед судом указанного ходатайства;

–разрешать отводы, заявленные следователю, а также его самоотводы;

–отстранять следователя от дальнейшего производства расследования, если им допущено нарушение требований УПК РФ;

–отменять незаконные или необоснованные постановления нижестоящего руководителя следственного органа в порядке, установленном УПК РФ;

–продлевать срок предварительного расследования;

–утверждать постановление следователя о прекращении производства по уголовному делу, а также об осуществлении государственной защиты;

–давать согласие следователю, производившему предварительное следствие по уголовному делу, на обжалование решения прокурора, вынесенного в связи с рассмотрением материалов уголовного дела, поступившего с обвинительным заключением;

–возвращать уголовное дело следователю со своими указаниями о производстве дополнительного расследования;

–возбудить уголовное дело в порядке, установленном УПК РФ, принять уголовное дело к своему производству и произвести предварительное следствие в полном объеме, обладая при этом полномочиями следователя или руководителя следственной группы.

В первоначальной редакции ч. 2 ст. 158 УПК РФ упоминание о руководителе следственного органа отсутствовало. Однако впоследствии Федеральным законом от 2 декабря 2008 г. № 226-ФЗ «О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации» указанный нормативный акт был дополнен положением, благодаря которому первоначальный список должностных лиц, наделенных правом внесения представлений, расширился. Руководители следственных органов получили статус субъектов профилактической деятельности, что следует признать абсолютно логичным, учитывая положения ч. 2 ст. 39 УПК РФ, в силу которого руководитель может функционировать

28

в качестве следователя, приобретая соответствующие процессуальные полномочия, в том числе превентивного характера.

Нами были рассмотрены полномочия трех субъектов профилактической деятельности в рамках досудебного производства, прямо называемых законодателем. Принимая во внимание содержание норм, описывающих их процессуальный статус, принятие мер по устранению обстоятельств, способствовавших совершению расследуемого преступления, не выделяется в качестве отдельного полномочия указанных должностных лиц.

Возможность осуществления такого процессуального действия предусматривается только ч. 2 ст. 158 УПК РФ, редакция которой убеждает нас в том, что реализация профилактических мер по уголовным делам является не обязанностью, а дискреционным правом должностного лица, ведущего предварительное расследование. Установив в ходе досудебного производства по уголовному делу обстоятельства, способствовавшие совершению преступления, дознаватель, руководитель следственного органа, следователь вправе, но не обязаны внести в соответствующую организацию или соответствующему должностному лицу представление о принятии мер по устранению указанных обстоятельств или других нарушений закона.

Диспозитивный характер процитированного предписания, безусловно, снижает потенциал уголовно-процессуального инструментария по профилактике преступлений в рамках производства предварительного расследования. Данную точку зрения разделяет и руководитель Следственного комитета РФ А.И. Бастрыкин, по мнению которого на проблему профилактики преступлений уголовно-процессуальными средствами следует обратить особое внимание. Полномочия следователя, предусмотренные ч. 2 ст. 158 УПК, следует рассматривать как его служебную обязанность, что соответствует положениям ч. 2 ст. 73 УПК33.

В этой связи предлагаем вспомнить опыт законодательного регулирования института профилактической деятельности в бытность советского уголовного судопроизводства. В соответствии со ст. 21 УПК

33 См.: Материалы Всероссийского совещания-семинара руководителей органов предварительного следствия при МВД, ГУВД, УВД, по субъектам Российской Федерации, УВДТ и УВД (ОВД) на закрытых территориях и режимных объектах МВД России в г. Новосибирске 22–23 мая 2007 г. // Информационный бюллетень Следственного комитета при МВД России. – 2007. – № 3 (133). – С. 33–34.

29

РСФСР, ст. 21.1. УПК РСФСР, ст. 140 УПК РСФСР при производстве дознания, предварительного следствия и судебного разбирательства уголовного дела орган дознания, следователь, прокурор и суд были обязаны выявлять причины и условия, способствовавшие совершению преступления, что в свою очередь влекло их обязанность вносить представление о принятии мер по устранению этих причин и условий в соответствующий государственный орган, общественную организацию или должностному лицу. Представляется, что законодатель не случайно сформулировал нормы об осуществлении превентивной работы в императивном ключе, поскольку развитие системы профилактики преступлений было одним из приоритетных и актуальных направлений совершенствования системы уголовного и уголовно-процессуального советского права.

Полагаем, что описанная ситуация являет собой тот случай, когда оптимизация норм действующего уголовно-процессуального законодательства возможна путем обращения к законодательному опыту прошлых лет. Иными словами вменение субъектам профилактической деятельности вынесение представлений об устранении обстоятельств, способствовавших совершению преступления, в обязанность существенно повысит превентивный потенциал предварительного расследования.

Вопрос о реализации профилактической функции начальниками подразделения дознания и органа дознания может быть разрешен положительно только путем толкования уголовно-процессуальных норм, поскольку в законе нет прямого указания на возможность вынесения указанными должностными лицами представлений о принятии мер по устранению обстоятельств, способствовавших совершению преступления. Некоторые процессуалисты считают, что этот факт свидетельствует о пробеле, допущенном при редактировании ст. 158 УПК РФ.

Так, С.И. Данилова указывает, что начальник подразделения дознания до сих пор не упомянут в ч. 2 ст. 158 УПК РФ в числе лиц, наделенных правом внесения представления, хотя, согласно ч. 2 ст. 40.1 УПК РФ, безусловно, наделен такими полномочиями в том случае, если он возбуждает уголовное дело, принимает уголовное дело к своему производству и проводит дознание в полном объеме34.

34 См.: Данилова С.И. Профилактика преступлений, осуществляемая в ходе дознания по уголовным делам: проблемы и пути их решения // Российский следователь. – 2015. – № 5. – С. 31–35.

30