Методика и тактика прокурорских проверок. Учебное пособие

Тема 2

ПРОКУРОРСКАЯ ПРОВЕРКА: ПОНЯТИЕ, ВИДЫ

План 1. Понятие прокурорской проверки как средства прокурорско-

гонадзора.Основныенаучныеподходыкхарактеристикепроверки. 2. Виды прокурорских проверок. Прокурорская проверка

ипроверкапотребованиюпрокурора:сходствоиразличие. 3. Поводыдляназначенияпрокурорскойпроверки. 4. Принципыпостроенияпрокурорскойпроверки. 5. Основные структурные элементы методики прокурорской

проверки,ихсодержание.

6. Ключевыепоказателипрокурорскихпроверок.

Список рекомендуемых нормативных правовых актов КонституцияРоссийскойФедерации:принятавсенароднымго- лосованием 12 декабря 1993 г. (с изм., одобр. в ходе общерос. голо- сования 1 июля 2020 г.) // Российская газета. 1993. 25 дек.; СЗ РФ.

2020.№ 1,ст.1416.

Кодекс Российской Федерации об административных право- нарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ (в ред. от 24 июня 2023г.)//СЗРФ.2002.№ 1,ч.1,ст.1;2023.№ 26,ст.4685.

Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации от 14 ноября 2002 г. № 138-ФЗ (в ред. от 24 июня 2023 г.) // СЗ РФ. 2002.№ 46,ст.4532;2023.№ 26,ст.4687.

Федеральный закон от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокура- туре Российской Федерации» (в ред. от 13 июня 2023 г.) // Ведомо- стиСНДРФиВСРФ.1992.№ 8,ст.366;СЗРФ.2023.№ 25,ст.4447.

Приказ Генпрокуратуры России от 7 декабря 2007 г. № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением зако- нов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» (в ред. от21декабря2022г.)//Законность.2008.№ 3;2023.№ 2.

Приказ Генпрокуратуры России от 17 марта 2017 г. № 172 «О некоторых вопросах организации прокурорского надзора в свя- зиспринятиемФедеральногозаконаот07.03.2017№ 27-ФЗ“Овне- сенииизмененийвФедеральныйзакон"ОпрокуратуреРоссийской Федерации"”»//Законность.2017.№ 7.

31

Приказ Генпрокуратуры России от 14 марта 2019 г. № 192 «Об организации прокурорского надзора за исполнением зако- нодательства при реализации национальных проектов» (в ред. от 19 января 2022 г.) // Законность. 2019. № 5. Текст редакции приказа официально опубликован не был. Доступ из СПС «Кон- сультантПлюс».

Приказ Генпрокуратуры России от 31 августа 2023 г. № 583 «Об организации прокурорского надзора за законностью норма- тивных правовых актов органов государственной власти субъек- товРоссийскойФедерациииоргановместногосамоуправления»// СПС«КонсультантПлюс».

Методические рекомендации При подготовке к занятию необходимо ознакомиться с лекци-

онным материалом, учебной литературой, а также с нормативны- миправовымиактами,рекомендованнымипотеме«Прокурорская проверка:понятие,виды».

Решениезадачивыполнениезаданийследуетначинатьтолько после изучения теоретического материала, анализа соответствую- щегозаконодательства,ознакомлениясматериаламиправоприме- нительной практики. Ответы на поставленные в задании вопросы должны быть представлены письменно и обоснованы ссылками наконкретныенормызакона.

Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации», установивобластьдеятельностипрокурораинаделивегосоответ- ствующими полномочиями, не указывает пути их эффективного применения с тем, чтобы они в большей степени были адекватны конкретной обстановке и могли приводить к наивысшему резуль- татуЗадача. эффективного применения прокурором предусмотрен- ныхзакономправовыхсредстврешаетсяспомощьюиспользуемых им методов (способов). Они разрабатываются на основе опыта ра- боты прокуроров и достижений юридической науки и не содержат в себе того, что не согласовывалось бы с действующим законода- тельством,устанавливаяграницывозможногоповеденияучастни- ковправоотношений.

Применяемыевпрактикепрокурорскогонадзораметодыдолж- ны отвечать определенным требованиям. Одним из них выступает законность. Выбор тех или иных методов, порядка их применения 32

может происходить только в пределах, установленных законом. Другое требование – целесообразность методов, которая выража- етсявихобоснованности,своевременностииконкретности.

Анализ действующего законодательства и практики проку- рорского надзора позволяет утверждать, что основным способом и одновременно формой прокурорского надзора является проку- рорская проверка. При ее проведении используется совокупность методов, которая отражает сущность, полноту и завершенность прокурорского вмешательства в правовую ситуацию. Такая сово- купность методов образует понятие методики прокурорской про- верки. Следует отметить, что методика прокурорского надзора и методика прокурорской проверки соотносятся как общее и част- ное,посколькусовременныйпрокурорскийнадзорможетосущест- влятьсявнепрокурорскойпроверки.

Такой вывод можно сделать при анализе положений ст. 21 Фе- дерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», глася- щей, что «проверка исполнения законов проводится на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нару- шения законов, требующих принятия мер прокурором в случае, если эти сведения нельзя подтвердить или опровергнуть без про- веденияуказаннойпроверки».

Следовательно, можно представить правовую ситуацию, ког- да прокурорское вмешательство происходит и без проведения прокурорской проверки. Например, прокурорская проверка мо- жет осуществляться с применением такого полномочия прокуро- ра, предусмотренного ст. 27 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», как разъяснение пострадавшим порядка защиты их прав и свобод. Методы прокурорской проверки нераз- рывно связаны с тактикой их применения. Используя тактические приемы,прокурорыпридаютсвоейпроверкеконкретность,органи- зационнуюопределенностьиобеспечиваютполучениепредполага- емыхрезультатов.Всвязисэтимметодикаитактикапрокурорской проверкивзаимосвязаныинемогутбытьотделеныдруготдруга.

Задачи и задания а1).  отПроанализиминистерствауйтеприродныхве енныересурсовнижеситуациипоступили: сведения

б) межрегиональной природоохранной прокуратурой было порученоконтрольно-надзорныморганампровестипроверкипра- воприменительнойпрактикивчастиатмосферноговоздуха;

в) выявленфактотсутствияорганизацииводоотведения,хозяй- ственно-фекальныесточныеводыпопадаютнарельефместности.

Определитевидпрокурорскойпроверкипокаждойситуации.

 Гр-ка И. обратилась в органы местного самоуправления с жалобой2. на то, что по городу бегает стая бродячих собак, однако, несмотря на ее обращение, органы местного самоуправления про- должилибездействовать–отлавливатьбродячихсобактакинена- чалиТогда. И. обратилась с жалобой по данному факту в органы про- куратуры.

Естьлиоснованиядляпрокурорскойпроверки?

Составьтерешениерайонапроведениипработникокурорскойпроверки.

 К прокурору обратился ООО «Иволга» с за- явлением3. , в котором указал, что руководителем ООО нарушается трудовоезаконодательство.

Вызванный в прокуратуру руководитель ООО пояснил проку- рору, что организация коммерческая и, исходя из условий работы, ее сотрудники не обязяны соблюдать трудовое законодательство, апрокурорнедолженвмешиватьсявихдеятельность.

Прав ли руководитель ООО «Иволга»? Как должен поступить прокурор?

Каковы пределы вмешательства прокурора в деятельность поднадзорногообъектаприпроведениипроверки?

4. Заполните таблицу «Соотношение прокурорской проверки ипроверкипотребованиюпрокурора».

 История с массовым обманом граждан-застройщиков, ко- торая5. получила широкий общественный резонанс и соответству- ющую оценку на парламентских слушаниях, стала основанием для того, чтобы в начале 2005 г. органы прокуратуры провели ряд проверок во многих регионах. Аналогичная реакция наблюда- лась и в Генпрокуратуре России после трагедии в клубе «Хромая лошадь» в Перми в 2009 г., которая повлекла за собой большое количество жертв. Тогда прокурорами совместно с органами про- тивопожарной службы были проведены проверки, в ходе которых выявлены многочисленные нарушения, заключающиеся как в не- правильной организации массовых мероприятий, так и в неследо- вании инспекциями государственного пожарного надзора требо- ваниям закона.

Что в данном случае послужило поводом и основанием для проведенияпроверок?

КкакомувидупровеГенпрокуратурыможноотнестиРоссииданныепроверки?

 В Приказе от 7 декабря 2007 г. № 1956. «Оборганизациипрокурорскогонадзоразаисполнениемза- конов,соблюдениемправисвободчеловекаигражданина»,аимен- но в п. 3, ряду прокуроров предписывается осуществлять надзор за тем, насколько законны правовые акты, которые издаются ря- дом федеральных органов исполнительной власти, Следственным комитетом РФ, рядом исполнительных и законодательных (пред- ставительных) органов власти субъектов РФ, рядом органов мест- ного самоуправления, военного управления, рядом их должност- ных лиц. Причем надзор важно производить независимо от того, поступила информация относительно нарушения законности или нет.На основании п. 2.1 Приказа Генпрокуратуры России от 31 ав- густа 2023 г. № 583 «Об организации прокурорского надзора за за- конностьюнормативныхправовыхактоворгановгосударственной властисубъектовРоссийскойФедерациииоргановместногосамо- управления»дляпрокуроровважноорганизоватьизучениенорма- тивных правовых актов органов государственной власти субъек- товРФ,органовместногосамоуправлениявтечение30днейсодня их принятия или внесения изменений в действующие норматив- ныеправовыеакты.

Охарактеризуйтевидпрокурорскойпроверки.

Чтослужитповодомкпроведениюпрокурорскихпроверок? Скакойпериодичностьюпроводятся35 данныепроверки?

Темы докладов, рефератов 1. Выездная прокурорская проверка: понятие и основная ха-

рактеристика.

2. Место прокурорской проверки в системе средств прокурор- скогореагирования.

3. Классификация прокурорских проверок в досудебном уго- ловномпроцессе.

4. Прокурорская проверка как основная форма прокурорского надзора.

5. Сравнительный анализ «общенадзорных» прокурорских проверокипровероквдосудебномуголовномпроцессе.

Контрольные вопросы 1. Чтопонимаетсяподпрокурорскойпроверкой?

2. Каково место проверки в системе средств прокурорского надзора?

3. Каковы основания для выделения различных видов проку- рорскихпроверок?

4. Каковы этические требования, предъявляемые к прокурор- скимработникамприпроведениипроверки?

5. Какое место занимают цели и задачи прокурорской провер- кивструктуреметодикипрокурорскойпроверки?

6. Каковытипичныенарушения,допускаемыеподнадзорными объектами?

Тема 3

ЭТАПЫ ПРОВЕДЕНИЯ ПРОКУРОРСКОЙ ПРОВЕРКИ

План 1. Понятиеэтапапрокурорскойпроверки.

2. Сущностьисодержаниеподготовительногоэтапа. 3. Основнойэтаппроведенияпрокурорскойпроверки. 4. Заключительный этап прокурорской проверки и его значе-

ниевукреплениизаконности. 36

Список рекомендуемых нормативных правовых актов КонституцияРоссийскойФедерации:принятавсенароднымго- лосованием 12 декабря 1993 г. (с изм., одобр. в ходе общерос. голо- сования 1 июля 2020 г.) // Российская газета. 1993. 25 дек.; СЗ РФ.

2020.№ 1,ст.1416.

Кодекс Российской Федерации об административных право- нарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ (в ред. от 24 июня 2023г.)//СЗРФ.2002.№ 1,ч.1,ст.1;2023.№ 26,ст.4685.

Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации от 14 ноября 2002 г. № 138-ФЗ (в ред. от 24 июня 2023 г.) // СЗ РФ. 2002.№ 46,ст.4532;2023.№ 26,ст.4687.

Федеральный закон от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокура- туре Российской Федерации» (в ред. от 13 июня 2023 г.) // Ведомо- стиСНДРФиВСРФ.1992.№ 8,ст.366;СЗРФ.2023.№ 25,ст.4447.

Приказ Генпрокуратуры России от 7 декабря 2007 г. № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением зако- нов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» (в ред. от21декабря2022г.)//Законность.2008.№ 3;2023.№ 2.

Приказ Генпрокуратуры России от 17 марта 2017 г. № 172 «О некоторых вопросах организации прокурорского надзора в свя- зиспринятиемФедеральногозаконаот07.03.2017№ 27-ФЗ“Овне- сенииизмененийвФедеральныйзакон"ОпрокуратуреРоссийской Федерации"”»//Законность.2017.№ 7.

Приказ Генпрокуратуры России от 14 марта 2019 г. № 192 «Об организации прокурорского надзора за исполнением зако- нодательства при реализации национальных проектов» (в ред. от 19 января 2022 г.) // Законность. 2019. № 5. Текст редакции приказа официально опубликован не был. Доступ из СПС «Кон- сультантПлюс».

Приказ Генпрокуратуры России от 31 августа 2023 г. № 583 «Об организации прокурорского надзора за законностью норма- тивных правовых актов органов государственной власти субъ- ектов Российской Федерациии и органов местного самоуправле- ния»//СПС«КонсультантПлюс».

Методические рекомендации При подготовке к занятию целесообразно ознакомиться с лек-

ционным материалом, учебной литературой, а также с норматив- 37

ными правовыми актами, рекомендованными по теме «Этапы про- веденияпрокурорскойпроверки».

Решениезадачивыполнениезаданийследуетначинатьтолько после изучения теоретического материала, анализа соответствую- щегозаконодательства,ознакомлениясматериаламиправоприме- нительной практики. Ответы на поставленные в задании вопросы должны быть представлены письменно и обоснованы ссылками наконкретныенормызакона.

Анализ действующего законодательства и практики проку- рорского надзора позволяет утверждать, что основным способом и одновременно формой прокурорского надзора является проку- рорская проверка. Залогом проведения высококачественных про- верок исполнения законов служит тщательная подготовка к ней прокуроров.

Процедуру прокурорской проверки делят на этапы (периоды): подготовительный,основной,заключительный.

Данное деление необходимо как рекомендация для соверше- ниявсехподготовительныхдействий,эффективнойработывовре- мя проведения проверки и принятия верного решения по итогам еепроведения1.

Этапы проведения проверки обуславливаются тематикой, це- лямиизадачами,объектомипредметомпрокурорскойпроверки.

Некоторые ученые выделяют и четвертый этап прокурорской проверки–контрользаисполнениемпринятыхмерпоустранению нарушений, за привлечением к ответственности виновного лица. Это полномочие прокурор может проводить инициативно, без по- вода,сплошнымметодом.

В процессе изучения темы важно уяснить понятие и виды эта- пов прокурорской проверки, а также цели и содержание каждого этапа.

Задачи и задания  В пресс-службе Минприроды России сообщили, что на Кас-

пии1в.нескольких десятках километров от берега найдены 170 по- гибших животных, большинство (90 %) из которых молодые осо-

1 См.: Этапы проведения прокурорской провер- ки // StudNetИванцов. 2020.а Г№ 11. А., Магомедова. URL: https://cyberleninka З. Т. .ru/article/n/etapy-provedeniya- prokurorskoy-proverki(датаобращения:01.06.2023).

38

би (тюленям было около двух лет); длина их тела не превышает

60–80см.

Старшемупомощникупрокурорапорученопроведениепровер- кипофактумассовойгибелитюленейнаберегуКаспийскогоморя.

Чтовданномслучаебудетвключатьвсебяподготовительный

этаппрокурорскойпроверки?

 При проведении плановой проверки на предприятии по производству2. мебели был замечен факт неисполнения требова- ния прокурора. Руководство не предоставило в срок необходимую информацию, документы и материалы, без которых невозможно дальнейшеепродолжениепроверки.

Чтовданнойситуациидолженсделатьпрокурор,еслидальней-

шеепроведениепроверкиневозможно?

 Вовремяпроведенияпроверкинатерриториипредприятия и в 3его. помещениях проверяющий прокурор потребовал от руко- водства предоставления ему информации. Руководство отказало прокурору,ссылаясьнато,чтоэтаинформацияранеепредоставля- ласьвходедругойпроверки.

Имелолиправопроверяемоелицонаотказвпредоставлении?

 В прокуратуру поступило анонимное обращение о нару- шении4. закона, в котором отсутствует Ф. И. О. обратившегося лица ипочтовыйадрес,покоторомудолженбытьнаправленответ.

Каквданнойситуациидолженпоступитьпрокурор?

 Абзацем 3 п. 1 ст. 22 Закона о прокуратуре предусмотрено право5. прокурора требовать от руководителей и других должност- ныхлицподнадзорныхоргановпроведенияпроверокпопоступив- шимворганыпрокуратурыматериаламиобращениям.

Пункт 4 ст. 22 Закона о прокуратуре содержит норму, соглас- но которой данное полномочие может быть реализовано только прокурором-руководителем. Кроме того, необходимо учитывать тот факт, что речь идет о поручении прокурора руководителю кон- трольного органа провести проверку по материалам, по результа- там рассмотрения которых окончательный ответ заявителю дает прокурор. Таким образом, речь идет о прокурорской проверке, од- нимизсредствсборадоказательствпокоторойиявляетсяпровер- ка, проводимая по поручению прокурора. Основное направление реализации рассматриваемого полномочия – требование о прове-

39

дении органом контроля (надзора) внеплановой выездной про- верки, что дополнительно закреплено с 2011 г. в Законе № 294-ФЗ. Положения о порядке направления органам контроля (надзора) требований о проведении проверки закреплены в п. 3.1 Приказа Генпрокуратуры России от 27 марта 2009 г. № 93 «О реализации Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ “О защите прав юри- дических лиц и индивидуальных предпринимателей при осущест- влении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля”».

Почему и с какой целью законодатель предоставил данную возможностьорганампрокуратуры?

Составьте требование прокурора руководителю органа контроля (надзора) о проведении проверки по поступившим в прокура-

туруматериалам.

 Согласноп.2ст.21Законаопрокуратуреприосуществлении надзора6. заисполнениемзаконоворганыпрокуратурынеподменя- ютдругиегосударственныеорганы;проверкиисполнениязаконов проводятся на основании поступившей в органы прокуратуры ин- формации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором. Таким образом, если характер полученной прокуро- ром информации свидетельствует о том, что имеет место наруше- ние не закона, а подзаконных нормативных правовых актов либо нарушение закона нельзя устранить путем прокурорского вмеша- тельства, то жалоба (обращение) должна быть направлена по под- ведомственностивтоторган(должностномулицу),ккомпетенции которогоотнесеноеерассмотрение.

Форма переадресации может быть только письменной. Вид до- кумента – сопроводительное письмо (без необходимости указания названия на документе), которое подписывается начальником от- дела управления Генеральной прокуратуры РФ, старшим помощ- ником прокурора или начальником управления (отдела) проку- ратуры субъекта РФ, прокурором нижестоящей прокуратуры или его заместителем. В письме может быть указано на необходимость информирования прокурора о результатах рассмотрения жалобы (обращения).

Пунктом 3.5 Инструкции о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в органах прокуратуры Российской Федерации, утвержденной Приказом Генпрокуратуры России от 30 января 2013 г. № 45, предусмотрено, что обращения, подлежащие рассмо- трению другими органами и учреждениями, в семидневный срок

40