Методика и тактика прокурорских проверок. Учебное пособие

ций следует определять цели, задачи и сущность проводимых про- курором проверок исполнения законов в тех или иных направле- нияхдеятельности.

В настоящее время нет единой точки зрения на определение понятия«прокурорскаяпроверка».

В теории прокурорского надзора проводимые прокурором проверки исполнения закона нередко отождествляются с проку- рорским надзором, чем подчеркивается особая значимость такой деятельности прокурора1. Некоторые ученые дают следующее определение понятия прокурорского надзора: «деятельность органов прокуратуры, осуществляемая от имени Российской Фе- дерации и состоящая в проверке точности соблюдения Консти- туции РФ и исполнения законов, действующих на территории России», детерминируя его. Данный подход обусловлен тем, что проверка исполнения закона выступает основной формой над- зорной деятельности прокурора. В связи с этим понятия «проку- рорский надзор» и «прокурорская проверка» соотносятся как со- держание и форма.

Втолковомсловарепроверкачего-либотрактуетсякак«прове- дение комплекса испытаний или анализов, необходимых для того, чтобыподтвердитьсоответствиеегосвойствтребуемым…Подпро- веркой чьего-либо решения, утверждения и т.п. понимается выяс- нениеихистинностиилисоответствияимеющемусяфактическому материалу»2. Проверка – это «контроль, проводимый на предмет установления соответствия реального, истинного состояния доку- мента, проекта, исполнения поручений требуемому образцу, стан- дарту, установленным правилам»3. Таким образом, проверка – это всегда комплекс мер, направленных на установление соответствия чего-либопредъявляемымтребованиям4.

В специальной литературе существует несколько подходов к определению сущности проверки прокурором исполнения тре- бований закона. Одни исследователи рассматривают проверку как средство прокурорского надзора для выявления нарушений

С.42.1 См.:Ахетова О. С.Прокуратураипрокурорскийнадзор:учеб.пособиеМ.,2008. 2 Толковый словарь русского языка: ок. 700 слов. ст.: свыше 6 000 значений /

[Д. Н. Ахапкинидр.];подред.Д. В. Дмитриева.М.,2003.С.167. 3 Энциклопедический словарь экономики и права / под ред. Р. А. Мандрик. М.,

2005.С.131.

4 См.: К вопросу о сущности прокурорской проверки исполнения закона в досудебныхГрачева О. Астадиях. уголовного судопроизводства // Международный на- учныйинститутEducatio:научныйжурнал.2016.№ 2(20).С.52–55.

11

зорныйактпрокурорскогореагирования12:учеб.пособие.Екатеринбург,2009.С.10.

мых к организации и проведению прокурорской проверки // Российский юридиче- скийжурнал.2013.№ 1.С.38.

3 См.: Козлов А. О пределах общего надзора // Социалистическая законность.

1976. № 6. С. 12–15; Прокурорский надзор: учебник для бакалавров / под общ. ред. Ю. Е. Винокурова.11-еизд.,перераб.идоп.М.,2013.С.9.

13

 РазъяснениеПрокуратурыРеспубликиМарийЭлот15октября2013г.«Опро- курорской проверке, полномочиях прокурора и мерах прокурорского реагирова-

ния».URL:http://proc.gov12.ru(датаобращения:16.11.2022).

14

Проводятсяонинаоснованиирезультатованализастатистической отчетности, информации о состоянии законности, обобщений, ма- териаловпроверок,осуществляемыхконтролирующимиорганами.

различаются: целеваяВзависимостипроверкаотхарактераисполненияпроверяопределенныхмыхвопросовнорм законода-

тельства; комплексная проверка, направленная на изучение широкого

кругапроверяемыхвопросов; сквозная проверка, охватывающая полностью структуру соот-

ветствующегооргана; контрольная проверка, направленная на получение сведений

о фактическом устранении выявленных предыдущей проверкой нарушенийдействующегозаконодательства.

Принято также выделять прокурорские проверки по отраслям надзора,гдеспецификаихпроведениябудетвзначительнойстепе- ниотличатьсявзависимостиотсферынадзорныхотношений.

Вспециальнойлитературенекоторыеавторывыделяютдвавида проверок, осуществляемых прокурором: общенадзорные проверки– проверки исполнения законов вразличных сферах жизни идеятель- ностиобществаигосударствавнерамокрасследованияирассмотре- нияуголовныхдел,иуголовно-процессуальныепроверки–проверки исполнения законов органами, осуществляющими оперативно-ро- зыскнуюдеятельностьипредварительноерасследование.

В сфере уголовного судопроизводства, где закон допускает вторжение в личные права и свободы граждан, их существенное ограничение, проверки прокурором исполнения требований зако- на органами, осуществляющими данный вид государственной дея- тельности, имеют особую актуальность и значимость. Кроме того, быстрое реагирование на любое сообщение о совершенном либо готовящемся преступлении, всестороннее, полное и объективное расследование уголовного дела обеспечивают достижение общего назначенияуголовногосудопроизводства.

С точки зрения методики и тактики проведения в досудебном производстве О. Н. Коршунова выделяет четыре вида проверок прокуроромисполнениязаконов:

«1) проверка исполнения законов органами, осуществляющи- миоперативно-розыскнуюдеятельность;

2) проверкаисполнениязаконоворганами,осуществляющими предварительноеследствиеидознание;

3) проверка исполнения законов о приеме, регистрации и раз- решениисообщенийопреступлениях;

16

4) проверка исполнения законов администрациями мест со- держаниязадержанныхизаключенныхподстражу»1.

Прокурорские проверки исполнения закона с учетом этапа до- судебного производства и поводов для их проведения можно клас- сифицироватьнаследующиеосновныевиды:

1) проверка исполнения закона на стадии возбуждения уго- ловногодела;

2) проверка исполнения закона, осуществляемая прокурором в ходе проводимого следователем (дознавателем) расследования уголовногодела,поводомдлякоторойявляетсятребованиезакона о постоянном осуществлении им надзора за законностью деятель- ности указанных должностных лиц либо поступление к прокурору копий решений органов предварительного расследования и их хо- датайств,направляемыхвсуд,опроведениисоответствующихпро- цессуальныхдействий;

3) проверка исполнения закона, проводимая прокурором в связи с поступлением жалобы на действия (бездействие) и ре- шения дознавателя, начальника подразделения дознания, началь- ника органа дознания, следователя, руководителя следственного органа, нижестоящего прокурора либо в связи с данными о нару- шенияхуголовно-процессуальногозаконодательства,допущенных в ходе предварительного расследования, полученными прокуро- ромизиныхисточников;

4) проверка исполнения закона при рассмотрении прокурором ходатайстваозаключениидосудебногосоглашенияосотрудничестве; 5) итоговая проверка прокурором материалов уголовного дела, поступившего к прокурору с обвинительным заключением (обвинительнымактомилиобвинительнымпостановлением). Данная классификация проверок, проводимых прокурорами

в досудебном производстве, позволяет выделить сущностные при- знакипроверокиоптимальныеспособыиприемыихпроведения2.

СРОК ПРОКУРОРСКОЙ ПРОВЕРКИ

Согласно п. 4 ст. 21 Закона о прокуратуре срок проведения про- верки не должен превышать 30 календарных дней со дня ее нача-

1 Прокурорскаяпроверка:методикаитактикапроведения:учеб.пособие/кол. авт.;подред.О. Н. Коршуновой.

2 См.: Грачева О. А. Проверка исполнения закона как основная форма надзора

ла.Порешениюпрокурораэтотсрокможетбытьпродленодинраз не более чем на 30 календарных дней в случае, если необходимо провести дополнительные проверочные мероприятия в рамках указаннойпроверки.Следующеепродление(опятьнасрок,непре- вышающий 30 календарных дней) может разрешить только Гене- ральный прокурор или его заместитель, специально уполномочен- ныйнаэто(п.4Приказа№ 1721).

Проверку можно приостановить на срок до полугода (и даже больше), если нужно провести специальные исследования (экс- пертизы, испытания) для получения дополнительных сведений, которые могут повлиять на выводы проверки, а также если прове- сти проверку в установленные сроки невозможно из-за действия проверяемого лица, например он противодействует прокурорским работникам, не представляет документы (пп. 6 и 7 ст. 21 Закона о прокуратуре). Если проверка приостановлена, то изъятые у про- веряемого лица документы и материалы возвращаются ему, кроме случаев, если они требуются для решения вопроса об уголовном преследовании или проведения исследований, испытаний, специ- альных экспертиз, результаты которых могут повлиять на выводы проверки(п.10ст.21Законаопрокуратуре).

Если прокуратура проверяет организацию, которая осущест- вляет свою деятельность в разных регионах, то срок проверки устанавливается отдельно по каждому филиалу, отделению, струк- турному подразделению (п. 5 ст. 21 Закона о прокуратуре). При этом в срок проведения проверки не включаются сроки просрочки впредставлениидокументовисрок,накоторыйонабылаприоста- новлена(п.9ст.21Законаопрокуратуре).

Однако проверки, как правило, проводятся на основании по- ступившего в прокуратуру обращения (которое содержит инфор- мацию о фактах неисполнения закона или несоблюдения прав и свобод человека и гражданина). Ответ на обращение, требующее дополнительного изучения и проверки, дается прокурором в тече- ние 30 дней со дня регистрации обращения в органе прокуратуры (п. 5.1 Инструкции № 452). В случае проведения дополнительной

1 См.: Приказ Генпрокуратуры России от 17 марта 2017 г. № 172 «О некоторых вопросах организации прокурорского надзора в связи с принятием Федерального закона от 7 марта 2017 г. № 27-ФЗ “О внесении изменений в Федеральный закон "ОпрокуратуреРоссийскойФедерации"”»//Законность.2017.№ 7.

2 См.: Приказ Генпрокуратуры России от 30 января 2013 г. № 45 «Об утвержде- нии и введении в действие Инструкции о порядке рассмотрения обращений и при- ема граждан в органах прокуратуры Российской Федерации» (в ред. от 28 сентября 2021г.)//Законность.2013.№ 4;2021.№ 12.

18

проверки по обращению, запроса материалов и в других исключи- тельныхслучаяхсрокразрешенияобращенийпродлеваетсяпроку- роромлибоегозаместителем,нонеболеечемна30дней(п.5.8Ин- струкции№ 45).

Таким образом, в большинстве случаев проверяемые вправе рассчитывать на то, что срок прокурорской проверки составит не более месяца. О том, что принято решение о продлении, прио- становлении или возобновлении срока проверки, в течение двух дней со дня принятия соответствующего решения обязательно уведомляетсяруководительилиполномочныйпредставительпро- веряемого лица (п. 11 ст. 21 Закона о прокуратуре), поэтому прове- ряемое лицо может точно определить длительность текущей про- курорскойпроверки.

ПРЕДЕЛЫ ПРОКУРОРСКОЙ ПРОВЕРКИ

Как правило, прокурор самостоятельно устанавливает пре- делы проверки. В частности, суды исходят из того, что прокурор не связан доводами жалобы, послужившей поводом к проведению проверки, и может проверить более широкий круг вопросов; про- верка может проходить по нескольким направлениям одновре- менно (например, может проверяться выполнение требований и санитарного законодательства, и норм пожарной безопасности). Конституционный Суд РФ пришел к выводу, что прокурорская проверка предполагает проверку в пределах определенного пред- мета конкретной проверки, причем предмет этой проверки обу- словлентакимисведениямионарушенияхзакона,которыенельзя подтвердить или опровергнуть в ходе межведомственного взаи- модействия с соответствующим надзирающим государственным органом. Если в ходе проверки в деятельности проверяемого лица обнаруживаются признаки иных нарушений законов, причем под- твердить или опровергнуть их невозможно без проведения про- верки, прокурор или его заместитель принимает мотивированное решение о расширении предмета1 указанной проверки (приложе-

Припроведениипроверкипрокурорневправе:

подменять иные государственные органы и должностных лиц, которыеосуществляютконтрользасоблюдениемправисвободче- ловекаигражданина(п.2ст.21,п.2ст.26Законаопрокуратуре); вмешиваться в оперативно-хозяйственную деятельность ор- ганизаций (п. 2 ст. 26 Закона о прокуратуре), например необосно- ванно вмешиваться в экономическую деятельность предприятий, незаконно приостанавливать либо прекращать их деятельность, атакжевовлекатьпрокуратурувхозяйственныеспорымеждуком- мерческимиструктурами(п.1.3Приказа№ 53)1.Однакоуказанные ограничения не регламентированы более подробно, в связи с чем

носят,скорее,декларативныйхарактер.

Для того чтобы определить качество прокурорской проверки, ееполноту,важноучитыватьследующие

объем, который очерчивает границыключевыепроверкипоказатели. Границы про: - верки должны иметь оптимальный характер, позволяющий каче- ственноивнамеченныесрокиосуществитьпроверкуивыполнить ряд поставленных задач. В ситуациях, когда границы проверки уз- кие, это может привести к отдельным невыявленным нарушениям закона. В ситуациях, когда границы установлены неоправданно широко, из-за большого объема работы не получится осуществить проверкунадлежащимобразом;

глубина, характеризующаяся уровнем проникновения в ряд вопросов, которые необходимо выяснить (доказать). Для нее свой- ственно выражение в максимально обширном обозначении нару- шений законов, условий и причин, которые вызвали нарушение, вконкретизациилиц,которыесовершилинарушениезаконаиспо- собствовали ему, вредных последствий незаконных деяний, кото- рыебылисовершены.

Прокурорскиепроверкистроятсяпоследующимпринципам: