Предоставление государственных и муниципальных услуг. Учебное пособие

•% (доля) потребителей, удовлетворенных существующим порядком обжалования. Показатель определяется как отношение количества потребителей, удовлетворенных существующим порядком обжалования (количество оценок хорошо и очень хорошо), к общему количеству клиентов, которые подавали жалобы Х 100%.

•% (доля) потребителей, удовлетворенных сроками обжалования. Показатель определяется как отношение количества потребителей, удовлетворенных установленными сроками обжалования (количество оценок хорошо и очень хорошо), к общему количеству опрошенных потребителей, которые подавали жалобы Х 100%.

Соотношение стандартов качества и административных регламентов предоставления государственных услуг, их правовые формы

Одним из важнейших направлений повышения эффективности административной деятельности органов государственной власти и управления является внедрение в их правоприменительную деятельность административных регламентов.

Административные регламенты и реализуемые в ходе их применения процедуры должны существенно улучшать качество деятельности органов государственной власти и управления, эти акты создадут оптимальный режим взаимоотношений должностных лиц органов власти и управления и граждан, которые обратились за предоставлением какой-либо публичной услуги в соответствующий исполнительный орган государственной власти. Административные регламенты способствуют также совершенствованию исполнения государственных функций, организации взаимодействия исполнительных органов государственной власти с иными заинтересованными субъектами, в частности при осуществлении государственно-частного партнерства. Кроме того, административные регламенты могут и должны способствовать противодействию коррупции и иным должностным злоупотреблениям со стороны должностных лиц различных органов власти и управления.

Следует отметить, что исполнительно-распорядительная деятельность в сфере государственного управления в свое время была предметом исследования и имеет достаточно давние традиции научного анализа. В научной литературе подробно исследовались административные формы и методы работы органов государственного управления, однако говорить о том, что в настоящее время решены все теоретические проблемы административной деятельности в сфере государственного управления, пока не приходится.

Организационная неразбериха, коррупция и бюрократизм стали следствием многих административных преобразований. Административная реформа в Российской Федерации, проведенная в 2006–2010 годах, была направлена на

71

достижение следующих целей: повышение качества и доступности государственных услуг; ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования; повышение эффективности деятельности органов исполнительной власти. Важным результатом стало принятие Федерального закона от 27 июля 2010 г. «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг», явившегося правовой базой для реализации основных мероприятий административной реформы.

Всоответствии с Концепцией административной реформы работа велась

врамках следующих направлений: внедрение управления по результатам и проектного управления; регламентация и стандартизация государственных и муниципальных услуг (функций); предоставление информации о государственных услугах, оказываемых в электронной форме; организация предоставления государственных и муниципальных услуг по принципу «одного окна» на базе многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг; оптимизация функций органов исполнительной власти; размещение государственного и муниципального заказа; противодействие коррупции.

Входе структурных преобразований появились нормативные правовые акты под названием «административный регламент». Появление нового термина сразу обратило на себя внимание ученых, которые начали исследовать новый феномен, который появился в административно-правовой среде. В этой связи не случаен вывод К. В. Давыдова о том, что «институт административных регламентов федеральных органов исполнительной власти можно отнести к числу новейших и весьма интенсивно развивающихся явлений административ- но-правовой реальности».

Все вышеизложенное позволяет сделать вывод о том, что административный регламент — это нормативный документ, который регламентирует общественные отношения в сфере осуществления исполнительно-распорядительной деятельности. Иными словами, административный регламент носит государ- ственно-правовую природу, имеет обязательный для исполнения характер.

Административные регламенты представляют собой сложный феномен, который необходимо рассматривать как единый организм с учетом внутренних связей между их составными частями.

Административный регламент — это нормативный правовой акт, который содержит нормы административного права, которые регламентируют разнообразные общественные отношения управленческого характера. При этом необходимо отметить, что соответствующие отношения могут носить как внутриведомственный, так и внешний характер. Административный регламент обладает всеми признаками подзаконного нормативного правового акта органа

72

исполнительной власти. Административный регламент носит государственновластный характер, его предписания обязательны для исполнения всеми субъектами, которые попали под его регулирующие воздействие. Предписания административного регламента охраняются мерами государственного принуждения, а исполнение административного регламента должно обеспечиваться не только мерами принуждения, но и иными мерами стимулирующего характера. Для того чтобы административный регламент исполнялся достаточно, важно, чтобы его предписания носили качественный характер.

Л. С. Козлова и Т. Д. Садовская отмечают, что значимость административных регламентов органов исполнительной власти определяется тем, что они регулируют процесс осуществления ими властных полномочий во взаимодействии с другой стороной управленческих отношений — гражданами и невластными организациями. Данный тезис подтверждается предписаниями целого ряда административных регламентов.

По данным Министерства экономического развития РФ, за период с 2006 по 2015 год федеральными органами исполнительной власти было утверждено в установленном порядке более 550 административных регламентов, свыше 17 000 административных регламентов утверждено на региональном, более 94 000 — на местном уровне.

Следует отметить, что административные регламенты разрабатываются федеральными органами исполнительной власти и органами государственного внебюджетного фонда, к сфере деятельности которых относится исполнение государственной функции и оказание государственной услуги, в соответствии с федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации и с учетом решений правительственных координационных органов, устанавливающих критерии, сроки и последовательность выполнения административных процедур (действий) и (или) принятия решений, а также иных требований к порядку исполнения государственных функций и услуг.

При разработке регламентов федеральный орган исполнительной власти и орган государственного внебюджетного фонда предусматривают оптимизацию (повышение качества) исполнения государственных функций и услуг, в том числе:

упорядочение административных процедур (действий);

устранение избыточных административных процедур (действий);

сокращение срока исполнения государственной функции и оказания государственной услуги, а также срока выполнения отдельных административных процедур (действий) в рамках исполнения государственной функции и оказания государственной услуги. Федеральный орган исполнительной власти и орган государственного внебюджетного фонда, осуществляющие подготовку

73

регламента, могут установить в регламенте сокращенные сроки исполнения государственной функции и осуществления государственной услуги, а также сроки выполнения административных процедур (действий) в рамках исполнения государственной функции и осуществления государственной услуги по отношению к соответствующим срокам, установленным законодательством Российской Федерации;

ответственность должностных лиц федеральных органов исполнительной власти и органов государственных внебюджетных фондов, исполняющих государственные функции и оказывающих государственные услуги, за несоблюдение ими требований регламентов при выполнении административных процедур (действий);

осуществление отдельных административных процедур (действий) в электронной форме.

Общественная оценка. Независимая система оценки качества предоставления услуг в социальной сфере

Формы, методы и инструменты оценки

Независимая оценка общественностью качества оказания услуг в социальной сфере — новация, появившаяся в России в 2013 г. и закрепленная Федеральным законом от 21.07.2014 № 256-ФЗ2. Для практики государственного и муниципального управления новизна заключается в том, что в качестве ее результата подразумевается не просто формальное получение обратной связи по поводу качества услуг, а осуществление по результатам оценки последовательных управленческих действий. Кроме того, независимая оценка имеет иные институирующие условия, позволяющие характеризовать ее как новый общественный институт: сформировано законодательное поле, обеспечивающее проведение независимой оценки; деятельность по независимой оценке осуществляется специальным функциональным органом, формирующимся из общественности, чьи рекомендации обязательны для рассмотрения органами власти. Это налагает определенную ответственность и на общественность, и на систему управления в целом. Однако важную роль при формировании новых общественных институтов играет восприимчивость среды к внедряемым новациям. В России это всегда уязвимое место, так как у нас любая управленческая новация начинается и заканчивается теоретической отработкой технологии, обеспечением ее правового регулирования, а практика внедрения — «как пойдет».

Независимая оценка качества оказания услуг в социальной сфере — оценочная процедура, которая осуществляется в отношении деятельности организаций в социальной сфере и реализуемых ими программ.

74

Цели:

улучшение информированности потребителей о качестве работы организаций, оказывающих социальные услуги;

установление диалога между организациями, оказывающими социальные услуги, и гражданами — потребителями услуг;

повышения качества социальных услуг для населения.

В качестве субъекта НОК (НСОК) выступают:

1) ведомство в лице органов управления (учредителя, лицензиата); 2) подведомственные организации (например, Центры ОКО);

3) общественность (физические и юридические лица и сообщества, в том числе потребители услуг);

4) независимые игроки (НКО, СМИ, рейтинговые агентства и др.). В качестве объектов НОК выступают:

1)ведомство в лице органов управления (учредителя, лицензиата);

2)подведомственные организации (например, Центры ОКО);

3)общественность (физические и юридические лица и сообщества, в том числе потребители услуг);

4)независимые игроки (НКО, СМИ, рейтинговые агентства и др.).

К механизмам НОК относятся:

•Привлечение общественности к проведению НОК (институциализированное и массовое).

•Привлечение и поддержка независимых игроков.

•Обеспечение открытых данных.

•Проведение социологических исследований.

•Обеспечение качества методик, процедур и результатов НОК.

•Обеспечение открытости методик, процедур и результатов НОК.

•Контроль использования результатов НОК.

Нормативной базой проведения независимой системы оценки качества оказания услуг являются следующие федеральные нормативно-правовые документы:

Федеральный закон от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» (статья 95 «Независимая оценка качества образования»);

Федеральный закон от 21 июля 2014 г. № 256-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам проведения независимой оценки качества оказания услуг организациями в сфере культуры, социального обслуживания, охраны здоровья и образования»;

Указ Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. № 597 «О мероприятиях по реализации государственной социальной политики»;

75

постановление Правительства РФ от 30.03.2013 №286 «О формировании независимой системы оценки качества работы организаций, оказывающих социальные услуги»;

постановление Правительства Российской Федерации от 10 июля 2013 г. № 582 «Об утверждении Правил размещения на официальном сайте образовательной организации в информационно-телекоммуникационной сети Интернет и обновления информации об образовательной организации»; постановление Правительства Российской Федерации от 5 августа 2013 г. № 662 «Об осуществлении мониторинга системы образования»;

распоряжение Правительства Российской Федерации от 30 марта 2013 г. № 487-р о плане мероприятий по формированию независимой системы

оценки качества работы организаций, оказывающих социальные услуги, на 2013–2015 годы;

Базовым является Федеральный закон от 21 июля 2014 г. № 256-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам проведения независимой оценки качества оказания услуг организациями в сфере культуры, социального обслуживания, охраны здоровья и образования» (см. рис. 1).

Рисунок 1. Федеральный закон от 21 июля 2014 г. № 256-ФЗ «О внесении изменений

вотдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам проведения независимой оценки качества оказания услуг организациями в сфере культуры, социального обслуживания, охраны здоровья и образования»

Независимая оценка качества оказания услуг, которая будет являться одной из форм общественного контроля, предусматривает оценку условий оказания услуг гражданам по таким общим критериям, как открытость и доступность

76

информации об организации, предоставляющей услуги в сфере культуры, социального обслуживания, охраны здоровья и образования, комфортность условий предоставления услуг и доступность их получения, время ожидания оказания услуги, доброжелательность, вежливость, компетентность работников этой организации, удовлетворённость получателя качеством оказанных услуг. Федеральным законом учтена отраслевая специфика, в частности независимая оценка качества оказания услуг организациями культуры не будет проводиться в отношения создания, исполнения и интерпретации произведений литературы и искусства, а в медицинских организациях — в отношении качества и безопасности медицинской деятельности и медицинской помощи.

Для функционирования системы независимой оценки качества оказания услуг, уполномоченные федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов российской федерации, органы местного самоуправления с участием общественных организаций, общественных объединений (их ассоциаций, союзов) и профессиональных сообществ (их представителей) либо формируют общественные советы по проведению независимой оценки качества оказания услуг, предоставляемых соответствующими организациями, либо возлагают такие функции на существующие при этих органах общественные советы. Кроме того, указанными органами на конкурсной основе будет осуществляться отбор оператора, задачей которого станет сбор, обобщение и анализ информации о качестве оказания услуг организациями.

К числу полномочий названных общественных советов, в частности, будут относиться:

определение перечня организаций, в отношении которых будет проводиться независимая оценка;

формирование предложений для разработки технического задания для организации, которая осуществляет сбор, обобщение и анализ информации о качестве оказания услуг организациями;

установление при необходимости критериев оценки качества оказания услуг организациями (дополнительно к установленным общим критериям);

направление в уполномоченный федеральный орган исполнительной власти, органы государственной власти субъектов российской федерации, органы местного самоуправления результатов независимой оценки качества оказания услуг соответствующими организациями, а также предложений об улучшении их работы.

Федеральным законом установлены процедуры информационного сопровождения проведения независимой оценки качества услуг организаций культуры, социального обслуживания, охраны здоровья и образования. В частности, информация о результатах оценки размещается на официальных сайтах уполномоченных федеральных органов исполнительной власти, официальных сай-

77

тах органов государственной власти субъектов российской федерации и органов местного самоуправления для размещения информации о государственных и муниципальных учреждениях в сети интернет. Кроме того, указанными органами должна быть обеспечена техническая возможность выражения мнений получателями услуг об их качестве.

В региональном законодательстве Законом Приморского края «О внесении изменений в статью 12 Закона Приморского края «О здравоохранении в Приморском крае» (2014 год) предусмотрено, что независимая оценка качества работы организаций социальной сферы осуществляется юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем, физическим лицом в целях предоставления потребителям информации о качестве оказываемых данными организациями услуг, а также полномочия органа исполнительной власти Приморского края в сфере здравоохранения дополнены новым положением по созданию условий для организации проведения независимой оценки качества оказания услуг медицинскими организациями.

Независимая оценка качества услуг осуществляется по инициативе юридических или физических лиц с привлечением к этой оценке организаций, имеющих опыт в данной деятельности и использующих валидный инструментарий для проведения оценочных процедур.

На региональном уровне независимая оценка внедряется в несколько этапов (см. рис. 2)

Рисунок 2. Деятельность по внедрению независимой системы оценки качества на региональном уровне

78

Согласно действующему законодательству (Подпункт «к» пункта 1 Указа Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. № 597 «О мероприятиях по реализации государственной социальной политики»; постановление Правительства Российской Федерации от 30.03.2013 № 286 «О формировании независимой системы оценки качества работы организаций, оказывающих социальные услуги»; распоряжение Правительства Российской Федерации от 30.03.2013 N 487-р «Об утверждении плана мероприятий по формированию независимой системы оценки качества работы организаций, оказывающих социальные услуги, на 2013 — 2015 годы») для создания систем независимой оценки качества (НСО) определялась организационная структура НСО, включающая куратора НСО, организатора НСО, Общественный совет, объект НСО.

Рисунок 3. Независимая оценка качества

Всубъектах РФ практика реализации НСОК дает различные результаты.

ВПриморском крае результаты НСОК и сформированный рейтинг учитываются в оценки эффективности деятельности учреждений на основе анализа.

79

Рисунок 4. Риски и ограничения при проведении НОК (НСОК)

Анализ производится по следующим критериям: информация об учреждении, доля посетителей, удовлетворенных качеством, и доступностью услуг, отсутствие обоснованных жалоб от посетителей, выполнение государственного задания по объемным показателям, доступность для граждан с ограниченными возможностями здоровья, количество упоминаний учреждений в СМИ».

При оценке информации об учреждении будет учитываться наличие сайта, его информативность, структура, навигация, внешний вид, функциональность и обновление его контента.

В настоящее время идет подготовительная работа по внедрению пилотного проекта независимой оценки качества работы учреждений культуры. В ходе его проведения будут отработаны вопросы методики социологических исследований в зависимости от типа учреждения культуры и эффективность различных способов получения информации о мнении потребителей услуг учреждений культуры. На основании результатов сформируют и утвердят новые критерии оценки качества предоставления услуг учреждениями культуры. Кроме того, на официальном сайте департамента культуры Приморского края появится раздел «Независимая система оценки качества работы организаций социальной сферы».

За период 2013–2014 годов проведено четыре заседания Общественного экспертного совета по вопросу проведения независимой оценки качества оказания услуг краевыми государственными учреждениями культуры. 15 учреждений были оценены по каждому из критериев по пятибалльной шкале. На основе полученных результатов учреждения культуры и искусства получили рекомендации по разработке планов мероприятий по улучшению качества работы.

80