Предоставление государственных и муниципальных услуг. Учебное пособие

функций федеральных органов исполнительной власти: принятие нормативных правовых актов, контроль и надзор, управление государственным имуществом, оказание государственных услуг. Соответственно выполнение указанных функций возложено на федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства.

Исходя из анализа данного Указа №  314, можно сделать вывод, что государственная услуга — это одно из проявлений государственной функции. Понятие «функция» является общим, а «услуга» — специальным. Государственная функция — регулярно осуществляемая органом исполнительной власти деятельность по реализации или обеспечению реализации властных полномочий, не связанных с непосредственным обращением физического или юридического лица в соответствующий орган исполнительной власти.

В отличие от государственной функции, государственная услуга носит индивидуальный, адресный характер, оказывается конкретному гражданину (физическому лицу) или организации (юридическому лицу).

Отличие государственных услуг от государственных функций можно проводить по нескольким основаниям.

Н. В. Путило в работе «Публичные услуги: между доктринальным пониманием и практикой нормативного закрепления» полагает, если при реализации функций государственного органа преобладает публичный интерес, то при предоставлении этим же органом услуг значительно усиливается частный интерес, но реализуемый в публичных правоотношениях. Так, оказывая государственные функции, государство действует не в интересах конкретного лица, а всего общества в целом, в результате чего преобладает публичный интерес, а частный интерес может быть ограничен. Например, при осуществлении функции государства по обороне страны, могут вводиться ограничения для граждан по перемещению на конкретной территории. В то время как при оказании государственных услуг должны учитываться интересы получателя услуг, обратившегося за ними, его собственное желание и потребность в данной услуге.

Ещё одной отличительной чертой услуг в узком понимании является их адресат. Субъектом, получателем услуг, выступает конкретное, определённое и заинтересованное в их получении лицо либо лицо, выступающее от имени заинтересованного лица.

Таким образом, происходит обособление тех видов деятельности, которые предполагают получение гражданином благ, выгодных лично ему, а не абстрактному обществу в целом.

По мнению А. А. Уварова в работе «Проблемы правового регулирования организации предоставления государственных и муниципальных услуг», важно понять, в чьих интересах осуществляется то или иное государственное дей-

реабилитационных мероприятий в отношении инвалидов, иных лиц, оказавшихся в трудной жизненной ситуации, помощь в трудоустройстве, обучении, переквалификации безработных граждан, организация лечебных и культурновоспитательных мероприятий среди жителей отдалённых и труднодоступных населённых пунктов и т. п. непосредственно касаются интересов самих граждан, для которых и осуществляются эти услуги. Того же самого нельзя сказать о действиях государственных (муниципальных) органов учётного, разрешительного, регистрационного характера, поскольку такие действия нужны для упорядочения определённых отношений в общих интересах, которые обеспечивают и реализуют государственные и муниципальные органы власти.

При разграничении государственных функций и государственных услуг важен вопрос об их финансовом обеспечении. Н. В. Путило считает, что функции — это атрибут государственного аппарата, расходы, на деятельность которого покрываются в результате уплаты налогов. В то время как согласно Федеральному закону № 210-ФЗ устанавливается принцип правомерности взимания с заявителей государственной пошлины за предоставление соответствующих услуг.

Таким образом, ещё одной отличительной чертой государственных услуг от государственных функций является их компенсационный, персонифицированный характер.

А. Е. Шаститко в работе «Принципы разграничения функций государственного управления и публичных услуг в деятельности органов исполнительной власти и их учреждений» в качестве основания для разграничения понятий «государственная услуга» и «государственная функция» выделяет добровольность обращения за получением блага. При этом понятия публичная услуга и государственная услуга используются как синонимы. «При обращении лица к органам исполнительной власти за получением блага на добровольной основе в зависимости от личной необходимости, а не в порядке исполнения принятых государством правил, имеет место «публичная услуга». Если же это благо «навязано» государством и не вытекает из индивидуальных нужд лица, т. е. присутствует элемент принуждения в рамках и на основе законов со стороны государства и его органов, то налицо функция государственного управления».

С данной позицией можно согласиться, но тогда возникает некоторое противоречие в законодательных актах. Как было рассмотрено ранее, не все государственные услуги оказываются полностью на добровольной основе. Например, государственная услуга по регистрации гражданина по месту пребывания или по месту жительства должна быть получена гражданином в обязательном порядке, поскольку такая регистрация является обязанностью граждан. Если исходить из рассуждений А. Е. Шаститко, то в данном случае имеет место

12

не государственная услуга, а государственная функция, в то время как закон говорит об обратном.

Государственные услуги характеризуются прямыми, косвенными и перемещёнными выгодами. Прямые и косвенные выгоды получает потребитель услуги, а получателем перемещённых выгод от услуг могут быть третьи лица, группы лиц, общество в целом. Выдача паспорта, лицензии, проведение контрольных мероприятий — всё это государственные услуги, выгодополучателем которых является не то лицо, которое вступает во взаимодействие с государственным органом, а совокупность третьих лиц.

Вдиссертации «Административно-правовое регулирование публичных услуг в сфере природопользования: современное состояние и перспективы развития» Н. В. Киселева указывает на ещё одно отличие государственных функций от государственных услуг. По мнению исследователя, существует такая функция государства, как обеспечение законности, которая должна быть отделена от функции оказания услуг. Когда одна и та же организация осуществляет функции оказания услуг и обеспечения законности, эти две задачи вполне могут вступить в противоречие.

Витоге можно сделать следующий вывод: государственные услуги яв-

ляются одной из составляющих государственных функций, так как:

1) оказание государственных услуг нормативно определяется как одна из функций органов исполнительной власти наряду с контрольными, надзорными, правоприменительными и прочими функциями. Совершенно справедливо отмечено, что «административно-принудительная деятельность государственных органов в отношении граждан услугой считаться не может»;

2) государственной услуге присущ принцип добровольности. Действия органов государственной власти, которые оказываются не на принципе добровольности, должны относиться к государственным функциям;

3) государственные функции исторически изменчивы, в том числе в зависимости от потребностей общества, предопределяемыми потребностями в услугах (но не всегда функции формируются с учётом потребностей в услугах);

4) если реализация функций предполагает двусторонние обязанности государства в лице его компетентных органов власти и граждан или организаций, то оказание государственных услуг предполагает одностороннюю обязанность государства в лице уполномоченных представителей оказать государственную услугу;

5) субъектом, получателем услуг, выступает конкретное, определённое и заинтересованное в их получении лицо, либо лицо, выступающее от имени заинтересованного лица. Если в совершении определённых действий преобладает публичный интерес, то такие действия необходимо отнести к государственным функциям;

13

6) при разграничении государственных функций и государственных услуг важен вопрос об их финансовом обеспечении. Согласно Федеральному закону № 210-ФЗ устанавливается принцип правомерности взимания с заявителей государственной пошлины за предоставление соответствующих услуг. Деятельность же по оказанию государственных функций покрывается за счёт уплаты налогов.

Вопросы для самоконтроля:

1.В каком нормативно-правовом акте дано определение «государственная услуга»?

2.В чем состоит сущность государственной услуги?

3.Получением, каких выгод характеризуется получение государственной

услуги?

4.Чем государственная услуга отличается от государственной функции?

5.Укажите, как соотносятся понятия «публичная услуга» и «государственная услуга».

Рекомендованная литература

1.Паршин, М. В. Качество государственных и муниципальных услуг: на пути к сервисному государству. — М.: Статут, 2013.

2.Терещенко, Л. К. Услуги: государственные, публичные, социальные // Журнал российского права. — 2004. — № 10.

3.Нерсесянц, В. С. Общая теория государства и права: учебник. — М., 2002. — 352 с.

4.Путило, Н. В. Публичные услуги: между доктринальным пониманием и практикой нормативного закрепления // Журнал российского права. — 2007. — № 6. — С. 3–10.

5.Уваров А. А. Проблемы правового регулирования организации предоставления государственных и муниципальных услуг // Государство и право. —

2012. — № 2. — С. 115–117.

6.Шаститко, А. Е. Принципы разграничения функций государственного управления и публичных услуг в деятельности органов исполнительной власти

иих учреждений. — М., 2001. — 100 с.

14

ЛЕКЦИЯ 2. НОРМАТИВНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ СФЕРЫ ПРЕДОСТАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ (МУНИЦИПАЛЬНЫХ) УСЛУГ

План

1.Нормативно-правовое регулирование в сфере предоставления государственных (муниципальных) услуг.

2.Реализация Концепции снижения административных барьеров и повышения доступности государственных услуг. Виды административных барьеров

Нормативно-правовое регулирование в сфере предоставления государственных услуг

Основополагающим документом, который предопределяет смысл и содержание нормативного правового регулирования в области предоставления государственных (муниципальных) услуг, является Конституция Российской Федерации.

Конституция Российской Федерации выступает, прежде всего, в качестве правовой основы предоставления государственных услуг, что следует из соответствующих административных регламентов. Кроме того, необходимо указать на ряд статей Основного Закона, на которых непосредственно основываются административные регламенты предоставления государственных услуг, а также на которых базируются государственные услуги как правовой институт (таблица 3).

Таблица 3

Конституционные основы предоставления государственных (муниципальных) услуг3

3 Источник: составлено автором.

15

Основой нормативно-правового регулирования в сфере предоставления государственных услуг является Федеральный закон «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» от 27 июля 2010 года № 210-ФЗ. Закон определил принципы, ключевые понятия и направления развития сферы государственных услуг, обобщил и закрепил лучшую практику по предоставлению государственных (муниципальных) услуг.

В данном нормативно-правовом акте определено понятие государственная услуга как деятельность по реализации функций, соответственно, органов исполнительной власти и государственных внебюджетных фондов РФ, а также органов местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, переданных законами РФ, которая осуществляется по запросам заявителей в пределах установленных нормативными правовыми актами РФ полномочий органов, предоставляющих государственные услуги.

Законом закреплены права граждан на получение:

1)государственной (муниципальной) услуги своевременно и в соответствии со стандартом;

2)полной, актуальной и достоверной информации о порядке предоставления государственных (муниципальных) услуг, в том числе в электронной форме;

3)государственных (муниципальных) услуг в электронной форме, в многофункциональных центрах, а также в иных формах по выбору заявителя;

4)досудебное рассмотрение жалоб в процессе получения государственных (муниципальных) услуг.

Государственные органы, органы местного самоуправления обязаны предоставлять государственные или муниципальные услуги в соответствии с административными регламентами; обеспечивать возможность получения заявителем государственной или муниципальной услуги в электронной форме, а также в иных формах по выбору заявителя; предоставлять в иные государственные органы, органы местного самоуправления, организации документы и информацию, необходимые для предоставления государственных и муниципальных услуг, а также получать от них такие документы и информацию.

Кроме того, данный закон запрещает требовать от граждан и предпринимателей предоставления информации или документов, которые уже имеются в соответствии с законодательством в распоряжении государственных органов, органов местного самоуправления, а также информации или документов, предоставление которых не предусматривается нормативными актами.

Определяются конкретные случаи взимания платы за предоставление государственных и муниципальных услуг — либо на основании Налогового кодекса РФ, либо на основании Перечней платных услуг, утверждаемых Правительством РФ, законом субъекта РФ, представительного органа муниципально-

16

го образования. До начала реформы государственных услуг в Российской Федерации отсутствовал единый реестр государственных услуг, и они не были единообразно регламентированы.

Закон № 210-ФЗ закрепляет основы нормативного правового регулирования отношений, возникающих в связи с предоставлением государственных услуг, основные принципы предоставления государственных услуг, правой статус заявителей и субъектов, предоставляющих государственные услуги, общие требования к предоставлению государственных услуг, предмет и требования к досудебному (внесудебному) обжалованию заявителем решений и действий (бездействия) органа, предоставляющего государственную услугу, должностного лица органа, предоставляющего государственную услугу, либо государственного служащего, требования к структуре и разработке проектов административных регламентов, требования к стандарту предоставления государственной услуги, правовые основы организации предоставления государственных в многофункциональных центрах, основы использования инфор- мационно-телекоммуникационных технологий при предоставлении государственных услуг, основы организации деятельности по выпуску, выдаче и обслуживанию универсальных электронных карт.

Нормативное правовое регулирование отношений, возникающих в связи с предоставлением государственных услуг, осуществляется не только на основе Закона № 210-ФЗ, но и в соответствии с другими федеральными законами, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами.

Среди других федеральных законов, в частности, можно отметить следующие:

Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ, в котором в ст. 5.63 установлена административная ответственность за нарушение законодательства об организации предоставления государственных и муниципальных услуг;

Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. № 145ФЗ, в котором установлены бюджетные ассигнования на оказание государственных услуг;

Закон Российской Федерации от 19 апреля 1991 г. № 1032-1 «О занятости населения в Российской Федерации», в котором определяются основы формирования и содержания регистров получателей государственных услуг в сфере занятости населения;

Федеральный закон от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции», в котором устанавливается запрет на ограничивающие конкуренцию акты

идействия (бездействие) федеральных органов исполнительной власти, органов

17

государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, иных осуществляющих функции указанных органов или организаций, участвующих в предоставлении государственных услуг, а также государственных внебюджетных фондов, Центрального банка Российской Федерации.

Также можно указать на ряд иных федеральных законов, которые содержат отдельные нормы, дополняющие и расширяющие правовую основу предоставления государственных услуг.

К иным нормативным правовым актам Российской Федерации в области предоставления государственных (муниципальных) услуг следует отнести следующие:

1.Указ Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти», в котором под функциями по оказанию государственных услуг понимается предоставление федеральными органами исполнительной власти непосредственно или через подведомственные им федеральные государственные учреждения либо иные организации безвозмездно или по регулируемым органами государственной власти ценам услуг гражданам и организациям в области образования, здравоохранения, социальной защиты населения и в других областях, установленных федеральными законами.

2.Концепция административной реформы, которая утверждена Распоряжением Правительства Российской Федерации и закрепляет основы предоставления государственных услуг как правового института.

3.Постановление Правительства Российской Федерации от 19 января 2005 г. № 30 «О Типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти», которым устанавливается обязательность разработки федеральными органами исполнительной власти административных регламентов предоставления государственных услуг.

4.Постановление Правительства Российской Федерации от 28 июля 2005 г. № 452 «О Типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти», которым закрепляется обязательность организации федеральными органами исполнительной власти разработки административных регламентов предоставления государственных услуг.

5.Постановление Правительства Российской Федерации от 16 мая 2011 г. № 373 «О разработке и утверждении административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг», которым утверждены Правила разработки и утверждения административных регламентов предоставления государственных услуг, а также Правила проведения экспертизы проектов административных регламентов предоставления государственных услуг.

18

К иным также следует отнести нормативно-правовые акты федеральных органов исполнительной власти — собственно административные регламенты предоставления государственных (муниципальных) услуг.

Взаконодательстве имеют место две легальных дефиниции административного регламента. Одна из них содержится в Законе № 210-ФЗ: административный регламент — нормативный правовой акт, устанавливающий порядок предоставления государственной услуги и стандарт предоставления государственной услуги.

Второе — в Постановлении № 373: административным регламентом предоставления государственных услуг является нормативный правовой акт федерального органа исполнительной власти, устанавливающий сроки и последовательность административных процедур (действий) федерального органа исполнительной власти и органа государственного внебюджетного фонда, осуществляемых по запросу физического или юридического лица либо их уполномоченных представителей в пределах установленных нормативными правовыми актами Российской Федерации полномочий в соответствии с требованиями Федерального закона «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг».

Врегламент предоставления государственной услуги включаются следующие разделы:

общие положения;

стандарт предоставления государственной услуги;

состав, последовательность и сроки выполнения административных процедур (действий), требования к порядку их выполнения, в том числе особенности выполнения административных процедур (действий) в электронной форме;

формы контроля за исполнением регламента;

досудебный (внесудебный) порядок обжалования решений и действий (бездействия) органа, предоставляющего государственную услугу, а также их должностных лиц.

Требования к административным регламентам предоставления государственных услуг устанавливаются Законом № 210-ФЗ. В числе этих требований присутствует стандарт предоставления государственных услуг.

По поводу последнего в специальной литературе имеют место ряд исследований, посвященных его сущности и содержанию. В частности, предлагается понятие административного стандарта как системы требований к государственной услуге в интересах ее получателя, установленной нормативным правовым актом.

19

Стандарт государственной услуги содержит требования, обеспечивающие необходимый уровень доступности и качества оказываемой услуги в целом, а также на каждом этапе ее предоставления.

Стандарт государственной услуги также понимается как определенное обязательство органов исполнительной власти по обеспечению возможности получения государственных услуг в определенных объемах и определенного качества с целью сокращения транзакционных издержек, которые несут граждане и организации при взаимодействии с органами власти и должностными лицами.

На уровне субъектов Российской Федерации также активно осуществляется нормотворческая деятельность в сфере предоставления государственных услуг. В частности, можно отметить Областной закон Ростовской области от 28 декабря 2010 г. № 549-ЗС «О полномочиях органов государственной власти Ростовской области по организации предоставления государственных (муниципальных) услуг».

Действующее законодательство устанавливает возможность организации предоставления государственных в электронной форме. Правительство Российской Федерации вправе определить требования к предоставлению государственных услуг в электронной форме.

Государственные услуги подлежат включению соответственно в реестры. Формирование и ведение федерального реестра государственных услуг осуществляются в порядке, установленном Правительством РФ. Формирование и ведение реестра государственных услуг субъекта РФ осуществляются в порядке, установленном высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ.

В целом следует отметить также достаточную динамичность законодательства в области предоставления государственных услуг, что выражается в динамике Закона № 210-ФЗ, актов Правительства Российской Федерации, а также самих административных регламентов предоставления государственных услуг.

Анализ действующего законодательства Российской Федерации и практики предоставления государственных (муниципальных) услуг свидетельствуют о существовании в системе оказания государственных и муниципальных услуг ряда концептуальных и технических проблем, вызывающих определенные сложности на всех уровнях власти государственного и муниципального управления.

К наиболее значимым из них следует отнести отсутствие четкого законодательного определения государственных (муниципальных) услуг, работ и функций, отсутствие утвержденного на федеральном уровне классификатора государственных (муниципальных) услуг, недостаточную правовую урегулиро-

20