Предоставление государственных и муниципальных услуг. Учебное пособие

ванность вопроса взимания платы за предоставление услуг, оказываемых в рамках государственных (муниципальных) заданий.

Данные проблемы порождают ряд затруднений при формировании нормативной правовой базы, регулирующей порядок оказания государственных и муниципальных услуг, и создают препятствия для внедрения инструментов повышения эффективности бюджетных расходов органов государственной власти и местного самоуправления, замедляют реформирование сети государственных (муниципальных) учреждений.

В настоящее время законодательство Российской Федерации не содержит четкого определения государственных (муниципальных) функций, услуг, работ. Законодательные акты, регулирующие основы предоставления государственных (муниципальных) услуг, не охватывают весь спектр фактически предоставляемых услуг и не согласованы между собой.

Вступившая в силу с 1 января 2011 года редакция Бюджетного кодекса Российской Федерации (БК РФ) определяет государственные (муниципальные) услуги (работы) как услуги (работы), оказываемые (выполняемые) органами государственной власти (органами местного самоуправления), государственными (муниципальными) учреждениями и в случаях, установленных законодательством Российской Федерации, иными юридическими лицами. При этом согласно ст. 69.2 БК РФ оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ) бюджетными и автономными учреждениями всех уровней может осуществляться только в соответствии с государственным (муниципальным) заданием. Задание устанавливает требования к качеству и (или) объему (содержанию), условиям, порядку и результатам оказания услуг (выполнения работ).

Принятый 27 июля 2010 года Федеральный закон № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных (муниципальных) услуг» (Закон № 210ФЗ) регулирует только отношения, возникающие в связи с предоставлением государственных и муниципальных услуг федеральными, региональными и местными исполнительными органами, органами государственных внебюджетных фондов, а также организациями, участвующими в предоставлении данных услуг по запросам заявителей в рамках осуществления органами государственной (муниципальной) власти исполнительно-распорядительных функций.

Закон также регулирует правоотношения, возникающие в связи с предоставлением услуг в электронной форме. Закон трактует государственные и муниципальные услуги как деятельность по реализации государственных и муниципальных функций, которая осуществляется по запросам заявителей, согласно установленным нормативным правовыми актами в пределах правомочий соответствующих органов (пп. 1–2 ст. 2).

21

Таким образом, в соответствии с положениями федерального законодательства, выделяются две основные категории государственных (муниципальных) услуг:

государственные (муниципальные) услуги, оказываемые учреждениями

всоответствии с государственными (муниципальными) заданиями (БК РФ);

государственные (муниципальные) услуги, предоставляемые исполнительными органами ОГВ (ОМСУ), органами государственных внебюджетных фондов, а также организациями, участвующими в предоставлении услуг по запросам (Закон № 210-ФЗ).

Необходимо выделить следующие виды административных барьеров: 1) излишние временные затраты; 2) излишние материальные затраты;

3) отсутствие необходимой информации о получаемой госуслуге;

4) отсутствие комфортных условий в местах предоставления госуслуг;

5) низкая культура обслуживания граждан в системе государственной гражданской службы (таблица 4).

Таблица 4

Виды административных барьеров в системе государственных (муниципальных) услуг4

4 Источник: составлено автором.

22

Первым официальным упоминанием о наличии и необходимости снижения административных барьеров стала Программа Правительства Российской Федерации «Реформы и развитие российской экономики в 1995–1997 годах». В качестве основных направлений «институциональных преобразований» в Программе, наряду с «укреплением законности и институтов государственной власти в экономической сфере», были названы поддержка предпринимательства и активизация антимонопольной политики, и формирование конкурентной среды.

При этом утверждалось, что устойчивая стабилизация производства и возобновление экономического роста как главная цель нового этапа реформ может быть достигнута, если в ближайшей перспективе начнется быстрый рост частного конкурентоспособного сектора в производстве, сфере услуг и других секторах экономики.

В качестве мер развития предпринимательства предполагалось, в частности, осуществить:

устранение правовых, административных, экономических и организационных барьеров, ограничивающих возможности создания малых предприятий, их вход на рынок и развитие их деятельности;

23

формирование целостной системы объектов инфраструктуры поддержки малого предпринимательства на федеральном, региональном и местном уровнях, оказывающих консультационную, информационную, имущественную поддержку малым предприятиям и лицам, желающим заниматься предпринимательской деятельностью;

защиту предпринимателей от преступных посягательств и злоупотреблений со стороны должностных лиц;

поощрение самоорганизации субъектов малого предпринимательства в целях реализации совместных проектов и защиты общих интересов;

создание целостной системы законодательных и нормативных актов по развитию малого предпринимательства и его государственной поддержке на федеральном и региональном уровнях.

Основными направлениями деятельности антимонопольных органов, наряду с «организацией постоянного антимонопольного контроля в целях предупреждения и пресечения злоупотреблений доминирующим положением хозяйствующих субъектов на товарных рынках», «скоординированностью действий федеральных органов исполнительной власти, исполнительных органов субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в части реализации государственной конкурентной политики» и «проведением государственной потребительской политики как важнейшей формы предупреждения и пресечения недобросовестного предпринимательства», предусматривалось «снижение барьеров входа на рынки новых хозяйствующих субъектов, устранение административных региональных барьеров, препятствующих нормальному развитию конкуренции».

Важными нормативными правовыми актами современного периода стали Федеральный закон от 26.12.2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» и Постановление Правительства Российской Федерации от 05.04.2010 г. № 215 «Об утверждении Правил подготовки докладов об осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля в соответствующих сферах деятельности и об эффективности такого контроля (надзора)». Как сказано в ст. 1 закона, он «регулирует отношения в области организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля и защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля».

Законом устанавливаются, в частности:

«порядок организации и проведения проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей органами, уполномоченными на осуществление государственного контроля (надзора), муниципального контроля»;

24

«права и обязанности органов, уполномоченных на осуществление государственного контроля (надзора), муниципального контроля, их должностных лиц при проведении проверок;

«права и обязанности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля, меры по защите их прав и законных интересов».

Закон ввел ряд основных, необходимых для дальнейшего развития правовой базы и практического применения понятий в сфере разрешительной и кон- трольно-надзорной деятельности органов власти различных уровней.

В их числе находятся такие понятия, как «государственный контроль (надзор)», «федеральный государственный контроль (надзор)», «региональный государственный контроль (надзор)» и «муниципальный контроль», а также такие технологические термины, как «мероприятие по контролю», «проверка», «экспертные организации» и «эксперты». Важными стали так же установленные законом принципы защиты прав юридических лиц, индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля, полномочия органов исполнительной власти при осуществлении федерального, регионального и муниципального контроля, а также порядок их взаимодействия при организации и проведении проверок.

Важными являются и положения закона об ответственности органа контроля и его должностных лиц при проведении проверок, о правах, порядке их защиты и ответственности юридического лица и индивидуального предпринимателя при проведении проверок.

Особенно значимым для практической реализации принципов и положений закона является утверждение Правительством Российской Федерации в апреле 2010 года «Правил подготовки докладов об осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля в соответствующих сферах деятельности и об эффективности такого контроля (надзора)». Ежегодные доклады по итогам контрольно-надзорной деятельности в уполномоченных сферах подготавливаются федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления. Доклад должен содержать оценку состояния норма- тивно-правового регулирования в соответствующей сфере деятельности, характеристику организации, финансового и кадрового обеспечения и порядок проведения контроля (надзора), а также описание действий органов контроля (надзора) по пресечению нарушений обязательных требований и устранению последствий таких нарушений. Важнейшим разделом доклада является анализ

иоценка эффективности контроля (надзора), а также выводы и предложения по его совершенствованию. Сведения, содержащиеся в докладах, являются «открытыми, общедоступными и размещаются на официальных сайтах федераль-

25

ных органов исполнительной власти и их территориальных органов, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления».

Важным документом в сфере снижения административных барьеров является разработанная Минэкономразвития Российской Федерации в марте 2011 года Типовая программа субъекта Российской Федерации «Снижение административных барьеров, оптимизация и повышение качества предоставления государственных и муниципальных услуг, в том числе на базе многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг на

2011–2013 годы».

В сопроводительном письме Минэкономразвития Российской Федерации отмечено, что решение о разработке и представлении к 01.06.2011 г. субъектами Российской Федерации программ по снижению административных барьеров было принято на заседании президиума Совета при Президенте Российской Федерации по развитию местного самоуправления в январе 2011 г. При этом программа субъекта Российской Федерации «должна быть согласована со всеми муниципальными образованиями, участвующими в реализации мероприятий программы». Программы субъектов Российской Федерации должны предусматривать решение следующих задач:

«проведение комплексной оптимизации государственных и муниципальных услуг по сферам общественных отношений, а также совершенствование разрешительной и контрольно-надзорной деятельности в различных отраслях, оптимизация порядка оказания услуг, необходимых и обязательных для получения государственных и муниципальных услуг»;

«разработка и принятие административных регламентов предоставления государственных (муниципальных) услуг (функций), а также административных регламентов осуществления контрольно-надзорных и разрешительных функций, формирование регионального и муниципальных реестров государственных и муниципальных услуг (функций)»;

«создание сети многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг, соответствующих установленным требованиям»;

«формирование системы мониторинга качества и доступности государственных и муниципальных услуг, проведение регулярного мониторинга».

В основу таких программ должна быть «заложена целостная модель формирования системы качественного предоставления государственных и муниципальных услуг, исполнения государственных и муниципальных функций на территории субъекта Российской Федерации, включающая мероприятия по финансовому, материально-техническому, методическому и организационноправовому обеспечению процесса повышения качества услуг и снижения адми-

26

нистративных барьеров». При этом применение программно-целевого метода позволит:

«определить приоритетность мероприятий, очередность и сроки их реализации, исходя из их социальной и экономической целесообразности, а также

сучетом возможности финансирования из бюджетов различного уровня»;

«увязать имеющиеся и планируемые финансовые ресурсы с разрабатываемыми комплексами мероприятий по направлениям Программы»;

«обеспечить интеграцию мероприятий, носящих различный характер (научно-исследовательский, организационно-хозяйственный), в общий процесс достижения конечных целей, предусмотренных Программой»;

«создать условия для оперативного и результативного управления рисками». В результате реализации программ на территории субъекта Российской Федерации «снизятся организационные, временные, финансовые затраты юридических лиц на преодоление административных барьеров; будет обеспечена возможность получения государственных и муниципальных услуг по принципу «одного окна» в каждом муниципальном районе и городском округе в субъекте Российской Федерации; будет создана система контроля качества предоставления государственных (муниципальных) услуг, исполнения государственных и муниципальных функций». Анализ содержания типового варианта региональной программы снижения административных барьеров позволяет утверждать, что при соблюдении всего комплекса требований разработки и реализации таких программ субъекты Российской Федерации и, что особенно важно, муниципальные образования получили эффективный инструмент действительного снижения административных барьеров.

Распоряжением Правительства РФ от 28 августа 2012 г № 1548-Р внесены изменения в Концепцию снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг на 2011-2013 годы и план мероприятий по реализации Концепции, утвержденные распоряжением Правительства РФ от 10 июня 2011 г. № 1021-Р.

В распоряжении было определено, что качество предоставления государственных услуг, осуществления контрольных и надзорных функций зависит от эффективности государственной службы и результативности профессиональной служебной деятельности государственных служащих, задействованных в их предоставлении (осуществлении).

В связи с этим требовалось реализовать комплекс мероприятий, направленных:

1) на внедрение на государственной службе эффективных технологий и современных методов кадровой работы, а также на повышение профессионализма и компетентности государственных служащих;

27

2)на повышение результативности профессиональной служебной деятельности государственных служащих, задействованных в предоставлении государственных услуг, осуществлении контрольных и надзорных функций;

3)на обеспечение открытости государственной службы для общественного контроля.

В документе указано, что деятельность государственных служащих, связанная с непосредственным взаимодействием с юридическими и физическими лицами в рамках исполнения функций по осуществлению государственного контроля и надзора, а также предоставления государственных услуг, предполагает наличие специфических знаний, навыков и умений. Дополнительных знаний требует предоставление государственных услуг в электронном виде и при использовании системы межведомственного электронного взаимодействия.

В связи с этим устанавливалась необходимость разработки сбалансированной системы показателей результативности профессиональной служебной деятельности государственных служащих, задействованных в предоставлении государственных услуг, осуществлении контрольных и надзорных функций, а также стимулировать надлежащее исполнение ими должностных регламентов. При этом определялось, что оценка результативности профессиональной служебной деятельности государственных служащих должна осуществляться с учетом показателей, характеризующих эффективность и качество предоставления государственным органом государственных услуг, согласно установленным стандартам, гражданам и организациям, а также с учетом удовлетворенности заявителей качеством предоставленных государственных услуг.

В дополнение к данной концепции задача повышения качества государственных и муниципальных услуг вошла во все основные стратегические документы, регулирующие вопросы совершенствования государственного управления.

Прежде всего, указом президента российской федерации от 7 мая 2012 г. N 601 «об основных направлениях совершенствования системы государственного управления» заданы темпы, во-первых, улучшения основных параметров качества государственных и муниципальных услуг: оценки удовлетворенности граждан российской федерации качеством предоставления государственных и муниципальных услуг; среднего числа обращений представителей бизнессообщества в орган государственной власти российской федерации (орган местного самоуправления) для получения одной государственной (муниципальной) услуги, связанной со сферой предпринимательской деятельности; времени ожидания в очереди при обращении заявителя в орган государственной власти российской федерации (орган местного самоуправления) для получения государственных (муниципальных) услуг; а также, во-вторых, освоения нововведений по предоставлению государственных (муниципальных) услуг

28

(включая доступ к получению государственных и муниципальных услуг по принципу «одного окна», перевод предоставления государственных и муниципальных услуг в электронный вид).

Задача повышения качества государственных и муниципальных услуг вошла и в обеспечивающие выполнение указа стратегические документы, в том числе: в утвержденные 31 января 2013 г. Председателем правительства российской федерации «основные направления деятельности правительства российской федерации на период до 2018 года» (раздел «повышение эффективности государственного управления и качества государственных услуг»), в государственную программу «экономическое развитие и инновационная экономика» (подпрограмма «совершенствование государственного и муниципального управления»).

С завершением действия концепции снижения административных барьеров и повышения доступности, государственных и муниципальных услуг на 2011–2013 гг. Указанные стратегические документы остаются основными регуляторами решения задачи повышения качества и доступности государственных и муниципальных услуг.

Вопросы для самоконтроля:

Какие правовые нормы, содержащиеся в конституции российской федерации, регулируют сферу предоставления государственных услуг?

Какова роль закона № 210-фз в предоставлении государственных услуг? Какова роль постановления правительства российской федерации от 16

мая 2011 г. № 373 «о разработке и утверждении административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг» в предоставлении государственных услуг?

Укажите недостатки нормативно-правового регулирования предоставления государственных услуг?

Какова роль указа президента российской федерации от 7 мая 2012 г. № 601 «об основных направлениях совершенствования системы государственного управления» в снижении административных барьеров?

Рекомендованная литература:

1. Распоряжение Правительства РФ от 10.06.2011 № 1021-р «Об утверждении Концепции снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг на 2011–2013 годы и Плана мероприятий по реализации указанной Концепции // СПС «КонсультантПлюс».

29

2.Распоряжение Правительства РФ от 25.10.2005 № 1789-р (ред. от 10.03.2009) «О Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006–2010 годах» // СПС «КонсультантПлюс».

3.Постановление Правительства РФ от 28.04.1995 № 439 «О Программе Правительства Российской Федерации №Реформы и развитие российской экономики в 1995–1997 годах» // СПС «КонсультантПлюс».

4.Указ Президента РФ от 29.06.1998 № 730 «О мерах по устранению административных барьеров при развитии предпринимательства» // СПС «КонсультантПлюс».

5.Федеральный закон от 26.12.2008 N 294-ФЗ (ред. от 18.07.2011) «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» // СПС «Консульта

6.Душакова, Л. А. Некоторые аспекты правового регулирования государственных услуг // Вестник Пермского университета. Юридические науки. —

2011. — № 2.

30