Правовой режим линейных объектов. Курс лекций

ЛЕКЦИЯ 5. Правовой режим земель, занятых линейными объектами

Правовой режим земель характеризуется их целевым назначением и разрешенным использованием. В соответствии с данными критериями все земли в границах территории Российской Федерации подраз­ деляются на 7 категорий. Разрешенное использование земель устанавливается в порядке градостроительного зонирования земель и получает юридическое закрепление в градостроительном регламенте территориальной зоны. Для земель, в отношении которых градостроительные регламенты не устанавливаются или действие регламентов не распространяется, разрешенное использование определяется федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации или органами местного самоуправления в соответствии с их компетенцией.

Понятие «правовой режим земель» законодательством не раскрывается. В пункте 2 ст. 7 Земельного кодекса РФ предусмотрен порядок установления правового режима: правовой режим земель и земельных участков определяется, исходя из их принадлежности к категории земель и разрешенного использования.

Существуют различные подходы к определению данной правовой категории. Наиболее полное определение понятия «правовой режим» применительно к природным объектам дано М. М. Бринчуком, который определил правовой режим природных объектов как совокупность правовых средств и мер регулирования общественных отношений по поводу земли, недр, вод, других природных богатств как объектов собственности, пользования и охраны1.

Правовой режим земель включает требования к обороту земель, их охра­не и использованию, обусловленные их целевым назначением и разрешенным использованием. Правовой режим земель включает два составных компонента: частноправовой режим и публично-правовой режим.

1 Бринчук М. М. Экологическое право: Учебник. М., 2009. С. 285–287.

32

Лекция 5. Правовой режим земель, занятых линейными объектами

Частноправовой режим характеризуется особенностями оборота земель соответствующей категории.

Земли, предназначенные для размещения линейных объектов, относятся к категории земель промышленности и иного специального назначения. В составе данных земель выделяют разновидности земель, имеющих дифференцированный режим оборота. Так, в соответствии с п. 4 ст. 27 ЗК РФ: к землям, изъятым из оборота, относятся земели, занятые инженерно-техническими сооружениями, линиями связи и коммуникациями, возведенными в интересах защиты и охраны Государственной границы Российской Федерации. К землям, ограниченным в обороте относятся земли, предназначенные для строительства, реконструкции и (или) эксплуатации (далее также — размещение) объектов морского транспорта, внутреннего водного транспорта, воздушного транспорта, сооружений навигационного обеспечения воздушного движения и судоходства, объектов инфраструктуры железнодорожного транспорта общего пользования, а также автомобильных дорог федерального значения, регионального значения, межмуниципального значения или местного значения, ограничены в обороте (п. 5 ст. 27 ЗК РФ).

Таким образом, режим ограниченного оборота установлен для отдельных категорий линейных объектов. Из числа земель, занятых линейными объектами, не отнесены к землям, ограниченным в обороте, земли связи. Правовой режим таких земель имеет общий характер и определяется целевым назначением земель промышленности и иного специального назначения.

Правовой режим земель, предназначенных для размещения линейных объектов, регламентирован Земельным кодексом и специальными законами, регулирующими соответствующий вид хозяйственной деятельности (законодательство об автомобильном, железнодорожном транспорте, о газоснабжении, электроэнергетике, энергоснабжении, связи). В составе земель промышленности и иного специального назначения выделяют такие виды земель, как земли энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения и иные земли, в границах которых размещаются линейные объекты.

Особенность правового режима земель данной категории состоит в применении специального вида зонирования земель. В составе данных земель выделяют земли, предназначенные для размещения линейных объектов, и зоны с особыми условиями использования территорий, предназначенные для обеспечения нормальной эксплуатации линейных объектов и их безопасности для окружающей среды и населения. Правовой режим земель названной категории нельзя отождествлять с режимом зон с особыми условиями использования территорий, которые относят к категории ограничений прав на землю.

33

Правовой режим линейных объектов

Понятие правовой режим следует отличать от правовой категории «ограничения права». Понятие «ограничение права на землю» законом не раскрывается. Однако, исходя из системного толкования норм, регулирующих режим земельного участка и ограничения прав на земельные участки, следует отметить существенную характеристику ограничений права, состоящую в установлении таких запрещений и требований, которые не имеют общеобязательного характера и устанавливаются для конкретного земельного участка или группы земельных участков, входящих в состав зоны с особыми условиями использования территорий, или в отношении которых установлены особые условия охраны отдельных природных объектов или в целях обеспечения предусмотренных законом интересов (природоохранных и иных интересов) согласно ст. 56 ЗК РФ. Установление ограничений права является основанием возмещения убытков правообладателям земельных участков, что не предусмотрено на случай установления или изменения правового режима земель.

Использование земель для целей размещения линейных объектов регулируется градостроительным законодательством и разрабатываемой в соответствии с требованиями Градостроительного кодекса РФ градостроительной документацией.

В целях определения границ планируемого размещения линейных объектов осуществляется территориальное планирование и планировка территорий. В документах территориального планирования находят отражение границы зон планируемого размещения объектов федерального, регионального и местного назначения.

На земельные участки, где размещены линейные объекты, в случаях, предусмотренных законом, устанавливаются ограничения прав, выраженные в режиме охранных зон таких объектов.

Правовой режим зон с особыми условиями использования территорий предусмотрен гл. XIX Земельного кодекса РФ, которая введена в действие с 1 января 2019 г. в соответствии с п. 19 Федерального закона от 3 августа 2018 г. № 342 ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации».

Названной главой Земельного кодекса предусмотрены новые правила установления ЗОУИТ. Новые правила предполагают унифицированную процедуру установления режима зон с особыми условиями использования территорий (далее — ЗОУИТ), которая включает: исчерпывающий перечень видов зон (установлен ст. 105 ЗК РФ); единый порядок подготовки проектной документации о границах зон (если на земельном участке находятся здание, сооружение, в связи с размещением

34

Лекция 5. Правовой режим земель, занятых линейными объектами

которых устанавливается ЗОУИТ, сведения о зоне готовит правообладатель данного объекта, если не связано с размещением объекта — орган исполнительной власти); единый момент вступления в силу ограничений (внесение сведений о зоне в ЕГРН); единые основания установления ЗОУИТ — решение органа исполнительной власти, за исключением случаев установления ЗОУИТ в нормативном порядке (водоохранные зоны, прибрежные защитные полосы).

Для введения названных правил установлен переходный период, задачами которого являются: 1) обеспечение публичного доступа к информации о ЗОУИТ; 2) признание ранее установленного режима ЗОУИТ; 3) установление порядка отражения сведений о ранее установленных в ЗОУИТ в ЕГРН.

В условиях переходного периода до 1 января 2025 г. основаниями установления ЗОУИТ признаются: решение органа исполнительной власти, согласование с органом исполнительной власти, нормативный правовой акт, решение суда.

Верховный Суд РФ признал законной выдачу разрешения на строительство, а СЗЗ неустановленной, руководствуясь ч. 8 ст. 26 ФЗ № 342, в соответствии с которой

вотношении ЗОУИТ, установленных до 4 августа 2018 г., до 1 января 2022 (в соответствии с изменениями законодательства — до 1 января 2025 г.) года данные зоны считаются установленными в случае отсутствия сведений о них в ЕГРН, если такие зоны установлены одним из следующих способов: решением исполнительного органа государственной власти или органа местного самоуправления, принятым

всоответствии с законодательством, действовавшим на день принятия этого решения; согласованием уполномоченным органом исполнительной власти границ зоны с особыми условиями использования территории в соответствии с законодательством, действовавшим на день данного согласования, в случае, если порядок установления зоны был предусмотрен указанным законодательством; нормативным правовым актом, предусматривающим установление зон с особыми условиями использования территорий в границах, установленных указанным актом, без принятия решения исполнительного органа государственной власти или органа местного самоуправления об установлении таких зон либо согласования уполномоченным органом исполнительной власти границ зоны с особыми условиями использования территории; решением суда. Суд установил, что ни одного из перечисленных выше решений об установлении зоны в рассматриваемом случае не имеется (Определение Верховного Суда РФ от 12.07.2021 № 309 ЭС21–10 051 по делу № А60-54 566/2019).

С1 января 2025 г. ориентировочные, расчетные (предварительные) санитарно-защитные зоны (СЗЗ) прекращают существование, а ограничения использования земельных участков в них не действуют. Расчетная

35

Правовой режим линейных объектов

санитарно-защитная зона — санитарно-защитная зона, границы которой считаются установленными на основании проекта зоны, содержащего фактические данные о степени рассеивания загрязнения воздуха и физического воздействия на воздух (расчетные параметры зоны). Зона считается установленной с момента принятия решения органа Роспотребнадзора о подтверждении расчетных параметров.

Проекты расчетных зон должны быть подготовлены до 1 октября 2024 г. собственниками зданий, для которых подлежит установлению СЗЗ. Названные лица обязаны обратиться в органы Роспотребнадзора с заявлением об установлении зоны с приложением проекта границ зоны. Если требование не выполнено и зона не будет установлена до 1 января 2025 г., земельный участок изымается без возмещения за прекращение прав на земельные участки в связи с невозможностью их использования в соответствии с разрешенным использованием не осуществляются (ч. 13 ст. 26 Закона № 342).

С 1 января 2025 г. вступят в силу новые Санитарные правила и нормы (СанПиН), утвержденные Постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 26.06.2021. Новые Правила предусматривают меры, направленные, с одной стороны, на смягчение режима ограничений, с другой — ужесточение требований:

36

Лекция 5. Правовой режим земель, занятых линейными объектами

Названное ужесточение режима СЗЗ предполагает увеличение размеров СЗЗ в соответствии с новыми расчетными параметрами зон, также необходимость установления новых ограничений прав и изъятия земельных участков, попадающих в границы расширенных СЗЗ и не соответствующих ее параметрам.

Действующее законодательство предусматривает следующий порядок установления границ СЗЗ: границы СЗЗ устанавливаются решением органов Роспотребнадзора (п. 2 ст. 12 ФЗ от 30 марта 1999 г. № 52 ФЗ «О сани- тарно-эпидемиологическом благополучии населения») и отображаются в картахсхемах территориального планирования субъектов РФ и муниципальных образований, картах градостроительного зонирования в составе ПЗЗ (ст. 10, 13.1, 14, ст. 19 ГрК РФ). Следовательно, на проектирование СЗЗ распространяются требования к градостроительной документации, включая требования к составу документации и картографическим материалам, наряду с санитарными нормами и правилами.

Названный порядок установления СЗЗ определен, исходя из правового назначения данной территории.

Санитарно-защитная зона — территория с особым режимом использования земель, размер которой обеспечивает уменьшение воздействия загрязнения на атмосферный воздух (химического, биологического, физического) до значений, установленных гигиеническими нормативами, а для объектов 1 и 2 категории опасности — также до величины приемлемого риска для здоровья населения.

37

Правовой режим линейных объектов

Устанавливаются для объектов I и II классов опасности, а также предприятий III, IV, V классов опасности (раздел 4 СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03). Проектирование СЗЗ — мера обеспечения безопасности для населения эксплуатации объектов в штатном режиме, что обусловило отнесение к компетенции органов Роспотребнадзора вопросов установления данных зон. В соответствии с ч. 2 ст. 12 ФЗ «О санитарноэпидемиологическом благополучии населения» СЗЗ устанавливаются федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор.

С 1.01.2028 г. в соответствии с п. 6 и 13 Правил при планировании строительства или реконструкции объекта застройщик не позднее чем за 30 дней до дня направления в соответствии с ГрК РФ заявления о выдаче разрешения на строительство представляет в уполномоченный орган Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека заявление об установлении санитарнозащитной зоны. Зона считается установленной с момента внесения сведений в ЕГРН.

Действующее законодательство не определяет юридически значимые обстоятельства, с которыми связан момент возникновения режима СЗЗ.

В судебной практике отражен подход, согласно которому СЗЗ считается установленной на основании решения органа исполнительной власти, которое вступает в силу с момента внесения сведений о данной зоне в информационные системы, которые в силу закона являются источником официальной информации о данных зонах и данная информация является общедоступной1.

Публичный доступ к сведениям о зоне с особыми условиями использования территории и границах такой зоны считается обеспеченным,

если на дату начала создания объекта недвижимого имущества на земельном участке, расположенном в границах зоны с особыми условиями использования территории, соблюдались условия публичного доступа к информации о зонах на основании сведений ЕГРН или сведения о границах зоны с особыми условиями использования территории указаны в градостроительном плане земельного участка, отображены на карте градостроительного зонирования в составе утвержденных правил землепользования и застройки, в документации по планировке территории или иной информационной системе, имеющей публичный доступ (ч. 37 ст. 26 Закона № 342).

Сведения о документах территориального планирования муниципальных образований, материалах по их обоснованию, а также о правилах землепользования и застройки, внесении в них изменений в силу

1 См. например: Кассационное определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 19.06.2019 № 46 КА19–4.

38

Лекция 5. Правовой режим земель, занятых линейными объектами

ч. 4 ст. 56 ГрК РФ подлежат включению в информационные системы обеспечения градостроительной деятельности.

В судебной практике нашел отраженне подход, состоящий в признании зоны установленной, если сведения о ней содержатся в соответствующей информационной системе.

Так, Департаментом оспорил законность распоряжения об установлении границ СЗЗ. В обоснование требований представлены выписка и выкопировка из информационной системы обеспечения градостроительной деятельности городского округа Самара, которые, как установлено судом первой инстанции, и не опровергаются административным ответчиком, не содержат сведений об установлении санитарно-защитной зоны для мойки автомобилей, а также ограничений­ в использовании земельного участка в связи с наличием такой зоны в соответствии с требованиями ФЗ от 30 марта 1999 г. № 52 ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения». Суд признал недоказанным факт установления СЗЗ по основанию отсутствия сведений в информационно системе (Кассационное определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 19.06.2019 № 46 КА19-4).

В то же время суды признают неустановленными границы зон в случае отсутствия решения органа власти о создании зоны, но при наличии информации об этой зоне в градостроительной документации. По мнению Верховного Суда РФ, вопросы установления размера и границ санитар- но-защитных зон не отнесены к полномочиям органов местного самоуправления, а подлежат отображению в документах территориального планирования и градостроительного зонирования подлежат зоны с особыми условиями использования территории, которые установлены с соблюдением требований соответствующего законодательства (Апелляционное определение Верховного Суда РФ от 6 февраля 2019 г. № 36 АПГ18-5). Если СЗЗ отражены в градостроительной документации, но не установлены решением органов Роспотребнадзора РФ, СЗЗ считается не установленной. Для признания режима установленным необходимо, во первых, наличие решения об установлении зоны; во вторых, отражение информации о зоне в юридически установленной форме.

Отражение в Правилах землепользования и застройки границ зон, для которых не принято решение об установлении зоны, является незаконным.

Так, Административный истец заявил требование о признании недействующим ПЗЗ в части установления СЗЗ. В обоснование требований административный истец указал, что органы местного самоуправления не наделены правом

39

Правовой режим линейных объектов

на самостоятельное определение размера и границ санитарно-защитной зоны, в том числе путем принятия оспариваемых нормативных правовых актов; документы, определяющие размеры и границы санитарно-защитной зоны, отсутствуют. Согласно сообщению Управления Роспотребнадзора по Сахалинской области от 27 марта 2019 г. решения об установлении санитарно-защит- ных зон (санитарных разрывов) от железной дороги и объектов производственной инфраструктуры, в границах которых находятся земельные участки с вышеназванными кадастровыми номерами, не принимались, санитарноэпидемиологические заключения по проектам санитарно-защитных зон (санитарных разрывов) не оформлялись. Требования удовлетворены со следующей мотивировкой: в порядке, предусмотренном СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03, санитарно-защитные зоны на указанной территории не устанавливались (Апелляционное определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 18.09.2019 № 64 АПА19-8).

Специальный порядок установления СЗЗ установлен для расчетных зон. Какие СЗЗ следует считать установленными в контексте возможности отображения на картах генеральных планов и ПЗЗ так называемых «ранее установленных ЗОУИТ», т. е. ЗОУИТ, которые в силу ч. 8 ст. 26 Закона № 342 считаются установленными до 1 января 2025 г. в случае отсутствия сведений о них в ЕГРН, в том числе нормативным правовым актом, предусматривающим установление ЗОУИТ.

Таким нормативным актом в судебной практике признается в т. ч. и СанПиН, который отвечает признакам нормативного правового акта, указанным в п. 2 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25 декабря 2018 г. № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами».

Источником информации о расчетных (нормативных) ЗОУИТ следует считать проект планировки территории (далее — ППТ), что соответствует положениям п. 6 ч. 4 ст. 42 ГрК РФ, согласно которому материалы по обоснованию ППТ содержат схему границ ЗОУИТ.

В федеральном законодательстве предусмотрена процедура упрощенного внесения изменения в ПЗЗ (через их уточнение) с целью обеспечения корректного отображения ЗОУИТ (ч. 9 ст. 33 ГрК РФ). В случае поступления от органа, уполномоченного на установление зоны, требования об отображении границ ЗОУИТ, либо от органа регистрации прав сведений об установлении, изменении или прекращении существования зоны с особыми условиями

40