Правовое обеспечение в профессиональной деятельности (строительство). Учебное пособие для СПО

(Кассационное определение Кировского городского суда от 21 декабря 2010 г. по делу № 33-4114).

Как видно из приведенной судебной практики, в случаях, когда убытки, причиненные ограничением прав на землю СЗЗ, все же взыскиваются, суды, апеллируя к ст. 57 ЗК РФ и указывая на особый порядок возмещения убытков, исходят из общего порядка определения убытков [8].

Стоит отметить, что возмещение убытков в форме упущенной выгоды вообще не применяется судами. Хотя главным «убытком» при ограничении прав собственников и иных титульных владельцев ЗУ установлением СЗЗ чаще всего как раз и выступает именно упущенная выгода. Например, для участка с разрешенным использованием для целей жилищного строительства фактически утрачивается возможность его использования по назначению, но упущенная выгода очевидно существенно больше, чем просто стоимость квадратного метра земельного участка.

Также суды исходили из того, что возмещение убытков является мерой гражданско-правовой ответственности, ввиду чего лицо, требующее возмещения убытков, должно доказать в т.ч. наличие вины причинителя вреда [8].

Отметим, что в настоящее время данная позиция применяться не должна, поскольку законом № 467-ФЗ внесены изменения в ст. 57 ЗК РФ о разграниче-

нии нормативной базы для случаев компенсации убытков, причиненных правомерными действиями уполномоченных органов, и убытков, причиненных неправомерными действиями.

Так, закреплено, что [8]:

•убытки, причиненные правомерными действиями органов государственной власти и органов местного самоуправления, вследствие которых возникли ограничения прав правообладателей земельных участков и расположенных на них объектов, подлежат возмещению в соответствии со ст. 57 и 57.1 ЗК РФ;

•возмещение убытков, причиненных в результате не соответствующих закону или иным нормативным правовым актам действий органов государственной власти или местного самоуправления, осуществляется в соответствии со ст. 61 ЗК РФ (в которой, в свою очередь, сделана отсылка к нормам гражданского законодательства — ст. 1069 ГК РФ).

Соответственно, дальнейшие выводы судов о том, что в случае возмещения убытков в связи с ЗОУИТ речь идет о гражданско-правовой ответственности и необходимо доказывание в т. ч. наличие вины публичного субъекта, будут неправомерными [8].

51

А. Новое регулирование правил о возмещении убытков. Законом № 342-ФЗ были внесены изменения в ст. 57 ЗК РФ, в т. ч. была предусмотрена возможность возмещения убытков в связи с ограничением прав собственников объектов капитального строительства лицам, с которыми заключены договоры социального найма, в связи с установлением, изменением ЗОУИТ.

Также ЗК РФ был дополнен новой ст. 57.1, посвященной особенностям возмещения убытков при ограничении прав в связи с установлением, изменением ЗОУИТ [8].

Основные новые положения сводятся к следующему.

Прежде всего, определен круг лиц, которым могут быть возмещены убытки в связи с установлением (изменением) ЗОУИТ, который несколько шире круга лиц, которые вправе требовать выкупа принадлежащих им объектов. Так, возмещения убытков вправе требовать [8]:

•собственники участков (в т. ч. публично-правовые образования);

•арендаторы (землепользователи, землевладельцы), которым предоставлены участки, находящиеся в государственной (муниципальной) собственности;

•публично-правовые образования, если в границы зоны ЗОУИТ включены земли или земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности;

•собственники объектов капитального строительства, помещений в них;

•граждане — наниматели жилых помещений по договорам социального найма (п. 2 ст. 57.1 ЗК РФ).

Также определены лица, которые должны возмещать убытки в указанных случаях, которыми могут быть:

а) правообладатели объектов капитального строительства, в связи с размещением которых принято решение об установлении (изменении) ЗОУИТ;

б) орган государственной власти (местного самоуправления), принявший решение об установлении (изменении) ЗОУИТ или установивший ее границы, в случае отсутствия указанных в п. «а» лиц или установления ЗОУИТ по основаниям, не связанным с размещением таких объектов;

в) уполномоченные федеральный орган исполнительной власти, орган исполнительной власти субъекта РФ, орган местного самоуправления в случае установления зон охраны ОКН, границ защитных зон ОКН;

г) в определенных случаях органы государственной власти (местного самоуправления), которые приняли решение об установлении (изменении) ЗОУИТ либо подготовили сведения о границах зоны, возникающей в силу за-

52

кона, и по вине которых сведения о зоне не были внесены в установленный срок в ЕГРН (п. 8, 9 ст. 57.1 ЗК РФ).

Отметим, что лица, от которых правообладатели объектов недвижимого имущества вправе требовать выкупа в указанных ранее случаях, совпадают с перечисленными лицами, обязанными возмещать убытки.

Касательно объема возмещения убытков в п. 1 ст. 57.1 ЗК РФ прямо указывается на то, что убытки, включая упущенную выгоду, возмещаются в полном объеме. Из п. 3–6 ст. 57.1 ЗК РФ следует, что при определении размера убытков могут учитываться в т.ч. уменьшение рыночной стоимости имущества, расходы, связанные со сносом объектов капитального строительства или приведением их параметров (разрешенного использования), разрешенного использования земельных участков в соответствие с установленными в границах ЗОУИТ ограничениями, убытки, возникающие в связи с расторжением договоров, заключенных в отношении объектов недвижимого имущества, невозможностью исполнения обязательств перед третьими лицами [8].

Учитывая, что убытки должны возмещаться в полном объеме, необходимо исходить из того, что при определении их размера, помимо перечисленных в ст. 57.1 ЗК РФ, должны учитываться и все иные расходы, а также неполученные доходы правообладателей объектов недвижимого имущества. Также отметим, что п. 10 ст. 57.1 ЗК РФ установлены особенности возмещения убытков в случае установления ЗОУИТ в отношении планируемых к строительству ОКС.

Возмещение убытков осуществляется на основании соглашения о возмещении убытков либо на основании решения суда. При этом соглашение должно предусматривать условие о сносе объекта недвижимого имущества, приведении его параметров (разрешенного использования) в соответствие с ограничениями использования земельных участков, установленными в границах ЗОУИТ (при наличии такого объекта) (п. 12 ст. 57.1 ЗК РФ) [8].

Требование о возмещении убытков может быть направлено в срок не более пяти лет со дня установления (изменения) ЗОУИТ либо со дня, когда соответствующие лица узнали или должны были узнать об этом (п. 13 ст. 57.1 ЗК РФ).

При этом в новых положениях, как и ранее, не решен вопрос о том, должно ли лицо быть правообладателем объекта недвижимого имущества в момент установления (изменения) ЗОУИТ для того, чтобы ему могли быть возмещены убытки в связи с попаданием объекта в ЗОУИТ. На наш взгляд, если правопредшественнику правообладателя объекта недвижимого имущества убытки были возмещены, то действующий правообладатель не вправе требовать их по-

53

вторного возмещения, и его интерес в ряде случаев может быть удовлетворен за счет предъявления соответствующего требования к правопредшественнику (например, контрагенту по договору). Напротив, если правопредшественнику такого лица убытки не возмещались, то действующий правообладатель объекта должен иметь право на их возмещение при соблюдении условия о сроке предъявления соответствующего требования, даже если он не являлся обладателем объекта на момент установления (изменения) ЗОУИТ [8].

Отметим, что Постановлением Правительства РФ от 27 января 2022 г.

№59 утверждено новое Положение о возмещении убытков при ухудшении качества земель, ограничении прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков, а также правообладателей расположенных на земельных участках объектов недвижимости.

Вцелом Положение является достаточно «прогрессивным», включает в себя в том числе перечень возможных убытков (включая упущенную выгоду, вызванную невозможностью осуществления правообладателем земельного участка своей деятельности в связи с наступлением причин, повлекших возникновение убытков), который, что важно, является открытым (возмещению подлежат в т. ч. «иные убытки, причиненные ограничением прав или иными причинами, повлекшими возникновение убытков») [8].

Закрепляется, что размер убытков может быть определен на основании соглашений, бухгалтерской отчетности и других документов без проведения рыночной оценки (если это возможно) либо на основании отчета об оценке.

Положение регулирует также вопросы заключения соглашения о возмещении убытков, а также выкупе земельного участка, иного объекта недвижимого имущества в связи с невозможностью их использования в соответствии с ранее установленным разрешенным использованием в результате установления или изменения ЗОУИТ.

Отметим, что главной сложностью применения Положения могут быть признаны переходные положения закона № 342-ФЗ, которые предполагают перенос срока действия многих новых норм о ЗОУИТ на 2025 и 2028 гг. (см. далее) [8].

Б. Переходные положения. В соответствии с положениями ст. 26 закона

№342-ФЗ (в ред. 2021 г.) [8]:

а) отношения, возникающие в связи с возмещением убытков, причиненных в связи с установлением ЗОУИТ до 1 января 2025 г., до указанной даты (01 января 2025 г.) регулируются ст. 57 ЗК РФ (в ред. до вступления в силу закона № 342-ФЗ) с учетом переходных положений ст. 26 закона № 342-ФЗ;

54

б) если убытки в отношении установленных до 1 января 2025 г. ЗОУИТ не были возмещены до 1 января 2025 г. в порядке п. «а», такие убытки возмещаются в соответствии со ст. 57 и 57.1 ЗК РФ (в ред. закона № 342-ФЗ) с учетом особенностей, установленных в ст. 26 закона № 342-ФЗ.

Вчастности, убытки возмещаются только тем правообладателям объектов недвижимого имущества, которые на основании уведомления обязаны привести объекты в соответствие с установленными в ЗОУИТ ограничениями либо снести объекты капитального строительства (см. ранее) (п. 29, 35 ст. 26 закона

№342-ФЗ). Соответственно, если правообладатели вправе в порядке п. 33 ст. 26 закона № 342-ФЗ использовать участки и объекты капитального строительства в соответствии с их видами разрешенного использования независимо от ограничений в ЗОУИТ, то они не могут требовать возмещения убытков по новым правилам ст. 57, 57.1 ЗК РФ, хотя такие убытки у них могут возникать (за пределами расходов на снос и приведение в соответствие).

Также в отношении ЗОУИТ, устанавливаемых до 1 января 2025 г., п. 29 ст. 26 закона № 342-ФЗ принят несколько иной перечень лиц, обязанных возмещать убытки, а также предусмотрены дополнительные условия для возмещения убытков.

Так, правообладатели объектов капитального строительства, в связи с размещением которых установлена ЗОУИТ, органы государственной власти (местного самоуправления) обязаны возместить убытки правообладателям объектов капитального строительства, попадающих в ЗОУИТ, только в том случае, если такие объекты возведены до дня установления ЗОУИТ и ее границ, либо после дня установления такой зоны, если отсутствовал публичный доступ к сведениям о такой зоне, либо было получено согласование размещения объектов от правообладателя объекта, в связи с размещением которого установлена ЗОУИТ.

Вотдельных случаях убытки могут возмещаться также органами, которые выдали необходимые согласования и разрешения на возведение объектов либо предоставили участок, вид разрешенного использования которого допускает строительство. Таким образом, при применении после 1 января 2025 г. норм ст. 57.1 ЗК РФ в отношении ЗОУИТ, установленных до 1 января 2025 г., необходимо учитывать специальные положения ст. 26 закона № 342-ФЗ.

в) отношения по возмещению убытков в связи с ограничениями в ЗОУИТ, устанавливаемых после 1 января 2025 г., в полном объеме регулируются ст. 57 и 57.1 ЗК РФ.

55

ГЛАВА 3. ОСНОВЫ ЭКОЛОГИЧЕСКОГО ПРАВА

Бурное развитие человеческой цивилизации, сопровождающееся небрежным отношением к окружающей среде, привело к назреванию реальной проблемы экологической катастрофы на всем земном шаре, что ставит под угрозу само существование человека как биологического вида. Эта проблема является одной из основных в списке глобальных проблем современности, которые мировое сообщество пытается решить сообща. Современное государство определяет себе цель сберечь благоприятную окружающую среду для будущих поколений, для чего принимаются и реализуются соответствующие правовые нормы [9].

Так, Конституция РФ в ст. 12 закрепляет право каждого человека на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением. В то же время, согласно ст. 58 Конституции РФ, каждый обязан сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам.

Вроссийском праве сложилась довольно обширная совокупность норм, регулирующих взаимодействие общества и природы. Именно они и составляют отрасль экологического права РФ [23].

Экологическое право — это система правовых норм, регулирующих отношения в сфере взаимодействия общества и природы.

Экологическое право является комплексной отраслью права, так как включает не только эколого-правовые нормы, но и правовые нормы других отраслей права. Как и любая самостоятельная отрасль права, экологическое право имеет свои предмет и метод правового регулирования. Предмет регулирования отрасли права составляет конкретно определенная сфера общественных отно-

шений [9, 23].

Предметом регулирования экологического права являются обще-

ственные отношения в сфере взаимодействия общества с природой.

Вотраслях публичного нрава, к которым относится и экологическое право, преобладает императивный метод правового регулирования, предполагающий невозможность отступления от установленной модели поведения, например, при установлении норм выбросов вредных веществ в атмосферу хозяйствующими субъектами. В экологическом праве используется и диспозитивный метод, но в значительно меньшей степени, чем императивный [9, 23].

56

Система экологического права

Систему экологического права составляют Общая, Особенная и Специальная части.

Общая часть экологического права состоит из положений, имеющих значение для всей отрасли экологического права [23]:

•предмет и метод;

•система;

•источники;

•принципы;

•экологические правоотношения;

•право собственности и природопользование;

•экологическая экспертиза;

•экологический контроль;

•управление экологией;

•ответственность за экологические правонарушения. Особенная часть включает эколого-правовые режимы:

•использования природных объектов;

•защиты экологической системы.

Также сюда включается эколого-правовой режим охраны экологических систем, находящихся в сфере производственной деятельности и антропогенного воздействия. Сюда следует отнести режим охраны и использования кон-

кретных компонентов природной среды:

•недропользовании;

•водопользовании;

•лесопользование;

•пользование животным миром;

•несельскохозяйственное производство;

•сельскохозяйственное производство;

•экологические системы, в которых находятся населенные пункты. Нормы Особенной части предусматривают эколого-правовую защиту

атмосферного воздуха, природных объектов и комплексов, эколого-правовое обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения и т. д.

Специальную часть экологического права составляют вопросы между- народно-правовой охраны окружающей среды, загрязнение Мирового океана, экология и космос [9, 23].

57

Рассмотрение источников экологического права следует начать с Конституции РФ, в составе которой есть ряд положений, посвященных вопросу охраны окружающей среды и природопользования [23]:

•земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, и могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности (ст. 9);

•владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц

(п. 2 ст. 36);

•каждый имеет право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением (ст. 42);

•каждый обязан сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам (ст. 58);

•в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ находятся вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и природными ресурсами (п. 1 ст. 72).

Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации в области охраны окружаю-

щей природной среды, как следует из п. 4 ст. 15 Конституции РФ, также являются источниками экологического права. Примерами могут служить: Договор о запрещении испытаний ядерного оружия в атмосфере, в космическом пространстве и под водой 1963 г.; Рамочная конвенция ООН об изменении климата 1992 г.; Венская конвенция об охране озонового слоя 1985 г.; Конвенция о биологическом разнообразии 1992 г. и др.

Среди законов федерального уровня к источникам экологического права следует отнести, в первую очередь, Федеральный закон «Об охране окружающей среды», который является основным элементом экологического законодательства. Он определяет правовые основы государственной политики в области охраны окружающей среды, обеспечивающие сбалансированное решение социально-экономических задач, сохранение благоприятной окружающей среды, биологического разнообразия и природных ресурсов в целях удовлетворения потребностей нынешнего и будущих поколений, укрепления правопорядка

вобласти охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности. Являясь основополагающим нормативным правовым актом в системе эко-

58

логического законодательства, он содержит статью, которая посвящена законодательству в области окружающей среды (ст. 2).

Помимо Федерального закона об охране окружающей среды, к данному уровню источников экологического права относятся Земельный кодекс РФ; Водный кодекс РФ; Лесной кодекс РФ; федеральные законы: от 24 июня 1998 г.

№89-ФЗ «Об отходах производства и потребления»; от 14 марта 1995 г.

№33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях»; от 20 декабря 2004 г.

№166-ФЗ «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов»; от 4 мая 1999 г. № 96-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха» и др.

Врассматриваемую группу включаются также нормативные правовые акты других отраслей законодательства, если в них содержатся нормы, регулирующие экологические отношения.

Вчисло источников экологического права включаются также законы субъектов РФ, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, нормативные правовые акты министерств и ведомств.

Издание органами местного самоуправления конкретных правовых актов в области экологии может быть предусмотрено непосредственно федеральным или региональным законодательством [9].

Содержание экологических правоотношений

Экологические правоотношения — это общественные отношения в сфере взаимодействия человека, общества с природой, урегулированные нормами экологического права, участники которого связаны взаимными субъективными правами и юридическими обязанностями.

Структуру экологического правоотношения составляют следующие элементы: объект, субъект и содержание.

Объект правоотношения — то, по поводу чего участники правоотношения вступают в юридическую связь. Согласно ст. 4 Федерального закона об охране окружающей среды, объектами отношений по охране окружающей среды являются:

1)земли, недра, почвы;

2)поверхностные и подземные воды;

3)леса и иная растительность, животные и другие организмы и их генетический фонд;

4)атмосферный воздух, озоновый слой атмосферы и околоземное космическое пространство.

59

Субъект правоотношения — это его участники, наделенные взаимными субъективными правами и юридическими обязанностями. Субъектами экологических правоотношений могут выступать: граждане и юридические лица, иностранные граждане, лица без гражданства, органы государственной власти РФ, субъекты РФ, органы местного самоуправления, должностные лица [9].

Содержание правоотношения — это взаимные субъективные права и юридические обязанности участников правоотношения.

Субъективное право — это определенная нормами объективного права мера юридически возможного или дозволенного поведения, в рамках которой лицо может удовлетворять собственные интересы.

Юридическая обязанность — определенная нормами права мера юридически должного поведения.

Субъективное право состоит из полномочий, которые являются обеспеченными правом возможностями:

•действовать самостоятельно;

•пользоваться социальным благом для удовлетворения своих интересов;

•требовать соответствующего поведения от обязанного лица;

•обращаться за защитой своих интересов к компетентным субъектам. Юридическая обязанность, в свою очередь, состоит в необходимости

осуществления должного поведения, соответствующего полномочиям управомоченного лица.

Юридический факт — это конкретное жизненное обстоятельство, с которым норма права связывает возникновение, прекращение или изменение правоотношения. В качестве юридических фактов могут выступать, например: подача гражданином в установленном порядке заявки на получение лицензии на водопользование — ст. 48 Водного Кодекса РФ, возникновение объективной необходимости охраны того или иного объекта, которое может повлечь ограничение или приостановление прав пользования участками этого объекта — ст. 26 Лесного Кодекса РФ [9].

Юридическая ответственность за экологическое правонарушение —

это правовое отношение между компетентным органом и лицом, совершившим экологическое правонарушение, связанное с применением к этому лицу мер государственного принуждения, которые оно обязано претерпеть.

Основанием юридической ответственности является совершение деяния,

содержащего все признаки состава экологического правонарушения. Важней-

шей целью юридической ответственности является поддержание правового порядка [9].

60