Правовое обеспечение в профессиональной деятельности (строительство). Учебное пособие для СПО

случае, если установление таких зон требуется в связи с размещением данных объектов;

• параметры функциональных зон, а также сведения о планируемых для размещения в них объектах федерального значения, объектах регионального значения, объектах местного значения, за исключением линейных объектов.

На указанных картах соответственно отображаются:

1.Планируемые для размещения объекты местного значения поселения, городского округа, относящиеся к следующим областям:

а) электро-, тепло-, газо- и водоснабжение населения, водоотведение; б) автомобильные дороги местного значения;

в) физическая культура и массовый спорт, образование, здравоохранение, обработка, утилизация, обезвреживание, размещение твердых коммунальных отходов в случае подготовки генерального плана городского округа;

г) иные области в связи с решением вопросов местного значения поселения, городского округа.

2.Границы населенных пунктов (в том числе границы образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения или городского округа.

3.Границы и описание функциональных зон с указанием планируемых для размещения в них объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения (за исключением линейных объектов)

иместоположения линейных объектов федерального значения, линейных объектов регионального значения, линейных объектов местного значения.

Правила землепользования и застройки

Правила землепользования и застройки (ПЗЗ) территорий сельских и городских поселений устанавливают градостроительные регламенты для территориальных зон, а они, в свою очередь — виды разрешенного использования земельных участков, то есть использование в соответствии с целью изначального или происшедшего создания земельного участка [18].

В отличие от Генерального плана территории правила более точно детализируют, какие участки можно застраивать, а какие — нет, и что конкретно можно строить на территории.

Основная цель введения ПЗЗ территорий городских и сельских поселений — упростить и ускорить решение вопросов разрешенного использования земельных участков. Эта цель напрямую увязана с процессами необходимого многим собственникам земельных объектов изменения видов разрешенного использования земельных участков, то есть юридической (правовой) корректировки градостроительных регламентов.

21

Иными словами, ПЗЗ — это не градостроительный документ или его разновидность, а нормативный правовой акт органов местного самоуправления, который регулирует как использование, так и изменение объектов недвижимости (изменение разрешенных видов использований) через введение градостроительных регламентов (Градостроительный кодекс РФ, ст. 1).

Правила землепользования и застройки состоят из 2-х частей:

•общая часть ПЗЗ устанавливает требования по использованию земельных участков в соответствии с Градостроительным кодексом РФ, указывает, какие участки можно использовать под строительство, а какие — нет, содержит положения о регулировании землепользования и застройки. По сути, это классификатор земельных участков [19];

•территориальная часть ПЗЗ — это карты всей территории населенного пункта, показывающие территориальное зонирование и устанавливающие границы зон.

ПЗЗ являются нормативным правовым актом органов местного самоуправления, имеют обязательную юридическую силу и подлежат исполнению всеми государственными органами и органами местного самоуправления, органами надзора и контроля, владельцами недвижимости, инвесторами, застройщиками, заказчиками, подрядчиками. Действуют в пределах административных границ данного самоуправления. Являются основанием для разрешения споров

всудебном порядке.

На карте градостроительного зонирования в обязательном порядке отображаются границы населенных пунктов, входящих в состав поселения, городского округа, границы зон с особыми условиями использования территорий, границы территорий объектов культурного наследия, границы территорий исторических поселений федерального значения, границы территорий исторических поселений регионального значения. Указанные границы могут отображаться на отдельных картах, которые являются приложением к правилам землепользования и застройки.

В градостроительном регламенте в отношении земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных в пределах соответствующей территориальной зоны, указываются:

1)виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства;

2)предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства;

22

3)ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства, устанавливаемые в соответствии с законодательством Российской Федерации;

4)расчетные показатели минимально допустимого уровня обеспеченности территории объектами коммунальной, транспортной, социальной инфраструктур и расчетные показатели максимально допустимого уровня территориальной доступности указанных объектов для населения в случае, если в границах территориальной зоны, применительно к которой устанавливается градостроительный регламент, предусматривается осуществление деятельности по комплексному и устойчивому развитию территории.

В соответствии с законодательством, иными нормативными правовыми актами к органам, уполномоченным регулировать и контролировать зем-

лепользование и застройку в части соблюдения настоящих Правил, относятся:

• администрация городского или сельского поселения (уполномоченные

Главой администрации структурные подразделения администрации);

•иные уполномоченные органы.

По вопросам применения настоящих Правил органы, уполномоченные

регулировать и контролировать землепользование и застройку:

•по запросу Комиссии по землепользованию и застройке предоставляют заключения по вопросам, связанным с проведением публичных слушаний;

•участвуют в регулировании землепользования и застройки в соответствии с законодательством, Уставом сельского поселения, настоящими Правилами и на основании положений об этих органах [19].

23

ГЛАВА 2. ОСНОВЫ ЗЕМЕЛЬНОГО ПРАВА

2.1. ЗЕМЕЛЬНОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО

Под источниками земельного права понимаются нормативно-правовые акты, устанавливающие, изменяющие или отменяющие земельно-правовые нормы, цель которых — регулирование земельных отношений.

Земельное законодательство в соответствии с Конституцией РФ находится в совместном ведении РФ и субъектов РФ.

К источникам земельного права относятся:

•международно-правовые договоры, ратифицированные Российской Федерацией;

•Конституция РФ, устанавливающая общие принципы регулирования земельных правоотношений. Например, ст. 9 допускает возможность существования различных форм и видов права собственности на землю, ст. 58 закрепляет обязанность каждого сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам;

•международные договоры, на основании которых определяется государственная граница РФ, режим использования земель в приграничной зоне, создаются приграничные природные заповедники и т. д.;

•федеральные законы, основным из которых в рассматриваемой сфере является Земельный Кодекс РФ от 25 октября 2001 г. № 136-ФЗ (ЗК РФ). В нем особое место отводится регулированию охраны земли, системе правовых норм, устанавливающих право собственности на землю, освещаются вопросы приобретения прав на землю. В ЗК РФ отражены особенности совершения сделок купли-продажи земли, определен правовой режим различных категорий земель.

Кспециальным источникам земельного права можно также отнести: ФЗ от 16 июля 1998 г. № 101-ФЗ «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения», ФЗ от 10 января

1996 г. № 4-ФЗ «О мелиорации земель», ФЗ от 2 января 2000 г. № 28-ФЗ «О государственном земельном кадастре», ФЗ от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды», ФЗ от 21 февраля 1992 г. № 2395-1-ФЗ «О недрах», Лесной кодекс РФ от 4 декабря 2006 г. № 200-ФЗ (ЛК РФ), дающий определение состава земель лесного фонда, Водный кодекс РФ от 3 июня 2006 г. № 74-ФЗ (ВК РФ) и др. Также важное значения для регулирования земельных правоотношений имеют нормы Гражданского кодекса РФ (ч. 1–4), признающие земельные участки недвижимым имуществом, закрепляющие

24

принцип целевого использования земель, рассматривающие вопросы изъятия частных земельных участков для государственных и муниципальных нужд; а также отдельные положения Градостроительного кодекса РФ от 29 декабря 2004 г. № 190-ФЗ, Жилищного кодекса РФ (ЖК РФ) от 29 декабря 2004 г.

№188-ФЗ;

•указы Президента РФ и постановления Правительства РФ;

•законы субъектов РФ. Земельное законодательство на основании Конституции РФ отнесено к совместному ведению РФ и ее субъектов, потому субъекты РФ вправе принимать правовые акты, регулирующие земельные правоотношения на соответствующей территории [19];

•нормативно-правовые акты органов местного самоуправления, к компетенции которых отнесено решение вопросов: планирование застройки территории поселения, территориальное зонирование земель поселения, изъятие земельных участков и иные вопросы.

Строительство предполагает необходимость наличия определенных прав застройщика на земельный участок, а также установление в отношении участка соответствующего правового режима.

Для того чтобы начать строительство, застройщик должен обладать земельным участком на каком-либо праве.

ЗК РФ делит права на землю на две категории [8]:

1)собственность (глава III ЗК РФ);

2)прочие права (главы IV, V ЗК РФ):

•ограниченное пользование чужими земельными участками (сервитут, публичный сервитут);

•аренда земельных участков;

•постоянное бессрочное пользование;

•безвозмездное пользование земельными участками.

Собственность подразумевает наибольший объем правомочий в отношении земельного участка в части пользования и распоряжения им, включая застройку. Собственник земельного участка ограничен только публичноправовыми ограничениями, такими как правовой режим земель, который в соответствии с п. 2 ст. 7 ЗК РФ определяется исходя из категории земель и вида разрешенного использования.

Из прочих прав на землю для застройщика, прежде всего, представляет интерес аренда земельных участков. По умолчанию арендатор может передавать земельный участок в субаренду, просто уведомив арендодателя (п. 6 ст. 22 ЗК РФ). Если речь идет об аренде государственной или муниципальной зем-

25

ли, то в случае заключения договора на срок более 5 лет по общему правилу арендатор может передать свои права и обязанности по договору третьему лицу без согласия арендодателя (но с уведомлением последнего). Очевидно, аренда является весьма гибким титулом, удобным для оформления прав на строительство [8].

При аренде земли для строительства принципиально важно наличие разрешения собственника на застройку земельного участка. Чаще всего такое согласие сформулировано в качестве цели предоставления земельного участка, например, «для строительства торгового центра», но иногда просто присутствует в форме какого-либо из пунктов договора аренды (с правом застройки/строительства объектов капитального строительства).

Необходимость получения согласия собственника на застройку основывается на следующих нормах. В соответствии с п. 1 ст. 209 ГК РФ собственнику принадлежат права владения, пользования и распоряжения своим имуществом. Исходя из п. 1 ст. 606 ГК РФ, по договору аренды арендодатель обязуется предоставить арендатору имущество за плату во временное владение и пользование или во временное пользование. Кроме того, согласно п. 1 ст. 615 ГК РФ арендатор обязан пользоваться арендованным имуществом в соответствии с условиями договора аренды, а если такие условия в договоре не определены —

всоответствии с назначением имущества. Таким образом, даже если считать застройку участка его использованием (хотя это, конечно, распоряжение), арендатор не может застроить участок, если такое право не будет предоставлено ему договором [8].

Следует также помнить, что п. 3 ст. 2 закона о введении в действие Земельного кодекса РФ предусматривает возможность в городах с населением свыше 3 (трех) миллионов человек устанавливать при приватизации земельных участков запрет на строительство, реконструкцию зданий, строений, сооружений, расположенных на соответствующем земельном участке, который может быть снят за плату в пределах до 80 % от кадастровой стоимости участка. Порядок установления и снятия запрета на строительство устанавливается законами субъектов РФ.

Исходя из п. 1 ст. 222 ГК РФ, самовольной постройкой являются здание, сооружение или другое строение, возведенные, созданные на земельном участке, не предоставленном в установленном порядке, или на земельном участке, разрешенное использование которого не допускает строительства на нем данного объекта, либо возведенные, созданные без получения на это необходимых

всилу закона согласований, разрешений или с нарушением градостроительных и строительных норм и правил, если разрешенное использование земельного

26

участка, требование о получении соответствующих согласований, разрешений и (или) указанные градостроительные и строительные нормы и правила установлены на дату начала возведения или создания самовольной постройки и являются действующими на дату выявления самовольной постройки. Под наличием необходимых разрешений, речь о которых идет в данном разделе, следует понимать не только разрешение на строительство, но и согласие собственника участка на его застройку [8].

Таким образом, даже если земельный участок был предоставлен застройщику в аренду и правовой режим земли допускает строительство, возведенное строение может быть признано самовольной постройкой, если собственник в договоре не выразил своего согласия на застройку участка.

При этом необходимо обратить отдельное внимание, что формулировка о цели предоставления участка в аренду должна быть максимально четкой. Так, если в договоре указана цель «для строительства многоквартирного дома», то, очевидно, речь идет о капитальном строительстве. Если же цель предоставления участка сформулирована как «размещение магазина», то арендодатель, возможно, имеет в виду временную постройку, в то время как арендатор намерен возвести объект капитального строительства и получить впоследствии соответствующие права на земельный участок [8].

Необходимо понимать, что разрешенное договором использование участка может быть более узким, чем разрешенное использование, установленное градостроительным регламентом. Застройщик не может произвольно выбирать вид разрешенного использования из предусмотренных регламентом без согласия собственника участка. Использование участка не по назначению, предусмотренному договором аренды, является основанием для расторжения договора и взыскания с застройщика убытков (п. 3 ст. 615 ГК РФ). Договорные ограничения основываются не на нормах земельного и градостроительного законодательства, а на п. 1 ст. 615 ГК РФ и согласии сторон на определенное использование участка, выраженном в договоре.

В данный момент ведется разработка поправок в блок вещных прав ГК РФ. Одним из новых вещных прав предлагается сделать право застройки (суперфиций). Часть юридического сообщества полагает, что введение такого права позволило бы снять часть внутренних противоречий «строительной» аренды. Другая же часть полагает, что имеющаяся на данный момент конструкция вполне эффективна и с небольшими поправками сможет обеспечить нужды застройщиков и органов власти.

Продолжая анализировать «прочие права», хотелось бы отметить, что публичный сервитут для строительства в частных интересах непригоден, по-

27

скольку он возникает не по волеизъявлению застройщика, а только в силу необходимости обеспечения интересов государства, местного самоуправления или местного населения. Перечень конкретных целей установления публичных сервитутов содержится в п. 4 ст. 23 и ст. 39.37 ЗК РФ, и туда входит строительство лишь объектов федерального, регионального и местного значения [8].

Между тем земельное законодательство предусматривает возможность установления частного сервитута для целей строительства –— сервитут для строительства линейных объектов, не препятствующих разрешенному использованию земельного участка. Особое внимание следует обратить на то, что в соответствии с п. 4 ст. 39.25 ЗК РФ сервитут, установленный в отношении государственного или муниципального участка на срок до трех лет, может не проходить кадастровый учет и отсутствовать в Едином государственном реестре налогоплательщиков (ЕГРН).

Продолжая анализ возможных видов прав на участок, необходимо вспомнить о праве постоянного (бессрочного) пользования. Государственная

или муниципальная земля предоставляется на этом праве только следующим лицам:

1)органам государственной власти и органам местного самоуправления;

2)государственным и муниципальным учреждениям (бюджетным, казенным, автономным);

3)казенным предприятиям;

4)центрам исторического наследия президентов РФ, прекративших исполнение своих полномочий [8].

При этом предоставление участков данным лицам на иных правах запрещается за исключением отдельных случаев (п. 4 ст. 39.9 ЗК РФ).

Очевидно, такой перечень субъектов этого права делает его неактуальным для частных инвестиций, однако бюджетное строительство работает именно в этих условиях.

Помимо этого, земельный участок может быть предоставлен на праве безвозмездного пользования. Перечень случаев предоставления участка на таком праве предусмотрен ст. 39.10 3К РФ и является исчерпывающим [8]. Применительно к строительству земельные участки могут быть предоставлены в безвозмездное пользование [8]:

1.Гражданам для индивидуального жилищного строительства (ИЖС), ведения личного подсобного хозяйства в отдельных случаях.

2.Религиозным организациям для размещения зданий, сооружений религиозного или благотворительного назначения на срок до десяти лет.

28

3.Лицам, которые выиграли государственные торги на право постройки объектов в соответствии с законом № 44 ФЗ, законом № 275-ФЗ на срок исполнения соответствующего контракта.

4.Некоммерческим организациям, созданным гражданами, для ведения огородничества или садоводства на срок не более чем пять лет.

5.Некоммерческим организациям, созданным гражданами, в целях жилищного строительства в случаях и на срок, которые предусмотрены федеральными законами.

6.Некоммерческим организациям, предусмотренным законом субъекта РФ и созданным субъектом РФ, в целях жилищного строительства для обеспечения жилыми помещениями отдельных категорий граждан, определенных федеральным законом, указом Президента РФ, нормативным правовым актом Правительства РФ, законом субъекта РФ, в целях строительства указанных жилых помещений на период осуществления данного строительства.

7.Лицам, относящимся к коренным малочисленным народам Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ, и их общинам в местах традиционного проживания

итрадиционной хозяйственной деятельности для размещения зданий, сооружений, необходимых в целях сохранения и развития традиционного образа жизни, хозяйственной деятельности и промыслов коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ, на срок не более чем десять лет.

8.Некоммерческим организациям для осуществления строительства и (или) реконструкции объектов капитального строительства на таких земельных участках полностью за счет средств, полученных в качестве субсидии из федерального бюджета, на срок строительства и (или) реконструкции данных объектов капитального строительства.

Очевидно, применительно к получению государственной или муниципальной земли для строительства основным правом является аренда, полученная по результатам аукциона.

2.2. ОБРАЗОВАНИЕ ЗЕМЕЛЬНЫХ УЧАСТКОВ

Формирование участка для его предоставления

Новая редакция ЗК РФ содержит простую и понятную схему формирования земельных участков (ЗУ). Решение об образовании участка для последующего предоставления может быть принято как по инициативе государственных (муниципальных) органов (п. 3 ст. 39.11 ЗК РФ), так и по инициати-

29

ве самих заинтересованных в предоставлении участка лиц (п. 4 ст. 39.11 ЗК РФ). Для удобства продемонстрируем процедуру формирования земельного участка для последующего предоставления, инициированную заинтересованным лицом (табл. 2) [8].

Таблица 2

Процедура формирования земельного участка по инициативе заявителя для последующего предоставления

30