Обеспечение устойчивого развития территории сельских поселений. Монография

1)природно-ресурсный сектор, позволяющий производить собственный продукт;

2)рассмотрение сельскохозяйственного производства как фактора, обеспечивающего и удовлетворяющего потребности как сельского поселения, так и городов;

3)обеспечение энергетической безопасности сельской территории за счет местных топливных ресурсов и возобновляемых источников энергии;

4)рациональное использование природных ресурсов территории, соблюдение экологической безопасности;

5)создание и развитие транспортной инфраструктуры, усиливающей геополитический и экономический статус сельской территории;

6)развитие сферы услуг за счет привлечения и поддержки среднего и малого предпринимательства;

7)формирование эффективной системы самоорганизации и самоуправления местного сообщества;

8)уникальные природные ландшафты сельских территорий, природные и исторические памятники должны стать основой для развития рекреации, как доходной индустрии экономики35.

Модель обеспечения устойчивого развития сельских территорий должна учитывать основные принципы застройки и благоустройства территории и быть направлена на увеличение комфортности проживания:

1. В новых населенных пунктах должна создаваться гуманная этажность жилых объектов (как правило, не выше двух-трех этажей), планировочные решения должны предусматривать, в том числе, доступность торговых, административных и деловых центров, наличие социальных учреждений, удобную транспортную инфраструктуру.

2. Застройка населенного пункта должна осуществляться по принципу «ячеек», то есть предусматривать отделение деловых кварталов от спальных районов парками и аллеями.

3. При создании в населенном пункте транспортной инфраструктуры предпочтение должно отдаваться экологическому транспорту (велосипедам, трамваям, троллейбусам, электропоездам, фуникулерам и т.п.).

35 Цапиева О.К. Устойчивое развитие региона: теоретические основы и модель / Проблемы современной экономики. 2010. № 2. С. 96.

41

4.В каждом населенном пункте необходимо рассчитывать число парковочных мест как вблизи жилых массивов, так и около торговых и административных центров с учетом демографического и экономического развития территории.

5.Значительное внимание требуется уделять санитарной очистке, озеленению и благоустройству территории каждого населенного пункта, в том числе, создавать искусственные пруды и водоемы, разбивать парки и аллеи, обустраивать набережные и пешеходные улицы и т.п.

6.При определении функционального значения каждого населенного пункта следует учитывать экономическую специфику, демографические перспективы, климатические условия (например, розу ветров).

7.При формировании инженерной инфраструктуры в каждом населенном пункте необходимо использовать локальные источники возобновляемой энергии.

8.В каждом населенном пункте необходимо закладывать возможность использования внутридомовых энергосберегающих технологий (например, учитывать естественную вентиляцию и освещение).

9.На каждой локальной территории необходимо создавать эффективную систему водоснабжения и водоотведения (например, канализацию с максимально возможной первичной обработкой и очисткой воды перед сбросом

вводоемы).

10.Проблема сбора, сортировки, вывоза, переработки и утилизации мусора должна решаться комплексно.

11.В каждом населенном пункте следует создавать систему раздельного сбора твердых бытовых отходов, максимальной рециркуляции вторичных материалов, компостирование нетвердых бытовых отходов.

12.Архитектурный облик зданий в каждом населенном пункте должен учитывать особенности местного ландшафта, национальные культурные и архитектурные традиции и обычаи.

13.В целях формирования благоприятного образовательного, культурного и духовного климата в местном сообществе необходимо создавать и развивать объекты социальной инфраструктуры (дома культуры, киноцентры, кружки, детские садики, школы, секции).

14.Должна осуществляться постоянная стимуляция отношений, приводящих в движение жизнь местного сообщества, например, развитие деловых

42

отношений, осуществление совместных мероприятий (субботники, праздники, ярмарки, фестивали), развитие территориального общественного самоуправления и муниципальной демократии.

15.Развитие местной экономики на локальных территориях должно осуществляться на основе принципов самостоятельности, самодеятельности, самоокупаемости, самодостаточности, разнообразия36.

16.Развитие локальных территорий зависит, в том числе и от степени участия жителей в решении вопросов местного значения и от качества функционирования института территориального общественного самоуправления, которое следует развивать и поддерживать. Территориальное общественное самоуправление предполагает активное участие жителей соответствующей территории в хозяйственной деятельности, которая включает в себя мероприятия, направленные на решения социально-значимых проблем. Имеющийся спектр полномочий органов ТОС позволяет решать не только вопросы санитарного состояния, озеленения и благоустройства прилегающей территории, организация

ипроведение различных мероприятий по охране окружающей среды, организации культурного досуга и охраны общественного порядка, но и представлять и отстаивать интересы граждан при взаимодействии с органами местного самоуправления.

17.Необходимо применять программно-целевые методы управления в качестве инструмента обеспечения устойчивого развития сельских поселений. Разрабатывать, принимать и реализовывать муниципальные целевые программы по наиболее острым проблемам и различным направлениям общественной жизни: развитие сферы жилищно-коммунального хозяйства, сферы культуры, сферы физической культуры и спорта, молодежной политики и т.п.

18.Должно осуществляться регулярное брендирование данной локальной территории, подчеркиваться ее привлекательность в средствах массовой информации. Именно бренд сделает конкретную сельскую территорию узнаваемой, объединит жителей данной локальной территории и принесет экономические выгоды. Бренд как набор эмоциональных, психологических, качественных характеристик позволит четко идентифицировать товар, услугу и территорию.

При реализации Модели обеспечения устойчивого развития сельских территорий необходимо учитывать не только производственно-экономические, фи-

36 Миркин Б. М., Наумова Л. Г. Устойчивое развитие. Уфа: РИЦ Баш ГУ, 2009. С. 67.

43

нансовые, социально-демографические, но и институциональные, экологические и климатические показатели.

Сегодня сельские территории обладают мощным природным, демографическим, экономическим и историко-культурным потенциалом, который при более полном, рациональном и эффективном использовании может обеспечить устойчивое многоотраслевое развитие, полную занятость, высокие уровень и качество жизни сельского населения. Модель обеспечения устойчивого развития сельских территорий направлена на достижение и обеспечение комфортного и качественного образа жизни населения.

3.2. Муниципальные целевые программы как инструмент обеспечения устойчивого развития сельских поселений

Муниципальные целевые программы являются одним из инструментов реализации комплексных программ социально-экономического развития муниципальных образований и обеспечения устойчивого развития территорий. Муниципальные целевые программы разрабатываются по различным направлениям: развитие сферы культуры, сферы физической культуры и спорта, молодежной политики и т.п.37

Разработка и утверждение муниципальной целевой программы включает

всебя следующие основные этапы:

1)отбор проблем для программной разработки;

2)принятие решения о разработке проекта муниципальной целевой про-

граммы;

3)разработка проекта муниципальной целевой программы исполнительным органом местного самоуправления;

4)согласование проекта муниципальной целевой программы;

5)проведение экспертизы проекта муниципальной целевой программы,

втом числе независимыми экспертами и антикоррупционная экспертиза;

6)рассмотрение проекта муниципальной целевой программы на заседании представительного органа муниципального образования;

7)доработка муниципальной целевой программы в соответствии с возможными замечаниями;

37 Гребенникова А.А., Зюзин С.Ю. Основы муниципального менеджмента. Саратов: ООО

«Издательский центр «Наука», 2017. С. 52.

44

8) утверждение муниципальной целевой программы представительным органом муниципального образования38.

Инициаторами постановки проблем для решения программными методами могут выступать любые юридические и физические лица (органы местного самоуправления, а также организации и граждане).

Отбор проблем для их программной разработки и решения определяется следующими факторами:

а) значимость проблемы для муниципального образования в целом и её соответствие установленным приоритетам социальноэкономического развития муниципального образования;

б) невозможность комплексно решить проблему в приемлемые сроки за счет использования действующего рыночного механизма и необходимость муниципальной поддержки для её решения;

в) возможность решения проблемы программным методом, ожидаемая эффективность и сроки решения проблемы;

г) принципиальная новизна и высокая эффективность технических, организационных и иных программных мероприятий;

д) необходимость координации действий органов и организаций, предполагаемых для участия в программных мероприятиях, со стороны местного самоуправления;

е) возможность привлечения для финансирования программы средств федерального и регионального бюджетов, а также внебюджетных источников.39

При обосновании необходимости решения проблем программными методами должны учитываться результаты анализа, приоритеты и цели социальноэкономического развития муниципального образования, прогнозы финансовых ресурсов.

Основное содержание муниципальной целевой программы, как правило, состоит из следующих разделов:

1) характеристика проблемы, на решение которой направлена целевая программа;

38Правовые и организационные основы государственного и муниципального управления / Д.Ф. Аяцков, Н.С. Гегедюш, М.М. Мокеев, А.А. Подсумкова. М., 2012.

39Федотова Г.В. Программный бюджет как инструмент эффективного управления. Волгоград, 2015. С. 33.

45

2)основные цели и задачи целевой программы с указанием сроков и этапов ее реализации, а также целевых индикаторов и показателей;

3)перечень программных мероприятий;

4)обоснование ресурсного обеспечения целевой программы, включая сведения о распределении объемов и источников финансирования по годам;

5)механизм реализации целевой программы, включающий в себя механизм управления программой;

6)оценка социальной, бюджетной и экологической эффективности целевой программы40.

К содержанию разделов муниципальной целевой программы предъявляются следующие требования.

Среди преимуществ использования программно-целевых методов управления социально-экономическим развитием муниципальных образований можно выделить:

- позволяет упорядочить и систематизировать цели и задачи программы при решении проблем межотраслевой и межрегиональной модернизации соци- ально-экономической сферы региона;

- индикативные характеристики программ, увязанные по срокам реализации и обеспеченности самих программ требуемыми материальными и финансовыми ресурсами;

- функциональное объединение методических и методологических подходов к решению задач регионального развития;

- концентрация требуемых для решения вопросов социальноэкономического развития региона материальных и финансовых ресурсов (вопросы ускоренного развития в промышленном комплексе, приоритетные инвестиционные проекты, наукоемкие производства, вопросы содействия занятости населения и т.п.);

- применение мультипликативного эффекта в вопросах целевого использования бюджетных и внебюджетных средств (включение в процесс сторонних инвесторов, участников внутреннего рынка);

- сочетание программно-целевого метода с методами регионального прогнозирования и индикативного планирования в целях оптимизации государственного управления на разных уровнях территориальной иерархии;

40 Государственное и муниципальное управление / Е.В. Масленникова, М.М. Мокеев, А.А. Гребенникова. М., 2011.

46

- формирование целей и задач программного развития и использования финансовых ресурсов на прозрачных условиях и при осуществлении общественного контроля за ходом работ41.

На практике количество инициатив определения проблем развития муниципального образования для решения их программными методами значительно превышает реальные ресурсные возможности их осуществления. Иначе говоря, необходим строгий отбор проблем и, соответственно, проектов, принимаемых к программной разработке. Неэффективные механизмы фильтрации предложений приводят к признанию программными целого ряда локальных проблем. Такие проблемы в действительности могут быть решены и на внепрограммной основе. В настоящее время не разработана унифицированная методики отбора проблем для программной разработки. Для фильтрации проблем, претендующих на решение в рамках муниципальной целевой программы, можно опираться на матрицу общих и специальных коэффициентов.

При отборе проблем к общим коэффициентам можно отнести:

1)коэффициент остроты, настоятельности проблемы,

2)коэффициент программного характера проблемы,

3)коэффициент территориального охвата, масштабности,

4)коэффициент отраслевой значимости,

5)коэффициент бюджетной независимости,

6)коэффициент экономической эффективности42.

В Раздорском сельском поселении была реализована федеральная целевая программа «Социальное развитие села до 2012 года». В рамках данной программы с 2003 года Министерство сельского хозяйства и продовольствия Ростовской области проводит финансирование мероприятий по следующим направлениям: развитие жилищного строительства в сельской местности; развитие газификации в сельской местности; развитие водоснабжения в сельской местности; развитие электрических сетей в сельской местности; противопожарная защита сельского населения (с 2007 года); развитие сети учреждений

41Дмитриев А.В. Государственное управление региональным социально-экономическим развитием посредством применения программно-целевых методов // Стратегия устойчивого развития регионов России. 2013. № 14. С. 61.

42Митрофанова И.А. Стратегическое программно-целевое управление территориальным развитием: дилемма актуальной методологии и неэффективного механизма ее реализации // Региональная экономика. Юг России. 2008. № 9. С. 230.

47

первичной медико-санитарной помощи, физической культуры и спорта в сельской местности (с 2008 г.).

За период реализации направления «Обеспечение доступным жильем молодых специалистов (или их семей) на селе» приоритетного национального проекта «Развитие АПК» улучшили свои жилищные условия более 1600 граждан, молодых семей, молодых специалистов, проживающих на селе. Введено более 100 тыс. кв. метров жилья. На эти мероприятия было направленно 264 млн. руб. из федерального бюджета и 352 млн. руб. – из областного. Ростовская область заняла 2 место среди субъектов Российской Федерации по темпам реализации федеральной программы в рамках финансирования части строительства и приобретения жилья гражданами, молодыми семьями и специалистами.

Сегодня в Раздорское сельское поселение участвует в реализации федеральных целевых программ, например, «Повышение безопасности дорожного движения в 2013–2020 годах». Раздорское сельское поселение также реализует областные программы, например, «Развитие сети автомобильных дорог общего пользования в Ростовской области на 2015–2020 годы», утвержденную Постановлением Правительства Ростовской области от 8 августа 2012 года N 751, «Создание в Ростовской области новых мест в общеобразовательных организациях в соответствии с прогнозируемой потребностью и современными условиями обучения на 2016–2025 годы», утвержденную Постановлением Правительства Ростовской области от 31 декабря 2015 года N 234. Раздорское сельское поселение также участвует в реализации муниципальных программ УстьДонецкого района, например, по противодействию коррупции, патриотическому воспитанию детей и молодежи.

И, наконец, Раздорское сельское поселение реализует собственные муниципальные программы:

-«Защита населения и территории от чрезвычайных ситуаций и обеспечение пожарной безопасности»;

-«Развитие культуры»;

-«Развитие физической культуры и спорта»;

-«Энергоэффективность и развитие энергетики»;

-«Благоустройство территории Раздорского сельскоого поселения»;

-«Обеспечение качественными жилищно-коммунальными услугами населения Раздорского сельского поселения»;

48

-«Информационное общество»;

-«Обеспечение общественного порядка и противодействие преступно-

сти»;

-«Управление муниципальными финансами»;

-«Социальная поддержка граждан».

За первое полугодие 2016 г. данные муниципальные программы были исполнены на 40,9 %43.

К ключевым проблемам разработки и реализации муниципальных целевых программ относится следующие сложности:

Во-первых, принципиально значимой для эффективной организации управления муниципальной целевой программой является возможность проверки достижения целей и задач, поставленных в программе. Сегодня в большинстве муниципальных целевых программ указаны неконкретные цели и задачи, что в ряде случаев делает их недостижимыми. Кроме того, отсутствуют четкие численно определенные целевые индикаторы, обеспечивающие проверку достижения целей и задач муниципальной программы. И, наконец, существуют примеры несоответствия целей и задач заявленным результатам реализации муниципальной программы.

Управление муниципальной целевой программой часто не ориентировано на достижение конечных результатов, а подчинено освоению выделенных бюджетных средств и обоснованию продолжения финансирования в следующем году. Организационно-финансовое планирование в рамках программ осуществляется на перспективу не более 1–2 лет, а прогнозирование вообще не рассматривается в качестве важного элемента управления. Нормативные требования, прежде всего, ориентируют заказчика не на достижение поставленных задач, а на уточнение состава мероприятий в соответствии с выделенными финансовыми средствами.

Весьма редко наблюдается проектный подход при управлении программой. Чаще муниципальная программа рассматривается как совокупность разрозненных, не связанных между собой программных мероприятий. Это практически исключает достижение синергетического эффекта от реализации взаимодополняющих друг друга мероприятий.

43Отчеты о реализации целевых программ в Раздорском сельском поселении Усть-Донецкого района / http://ust.donland.ru/rotchotnost.aspx.

49

Отсутствие четких приоритетов в реализации программных мероприятий, понимания того, какие из них являются ключевыми и каков их вклад в достижение целей программы, приводит к тому, что при сокращении бюджетного финансирования по программе происходит сокращение финансирования по всем мероприятиям, как следствие средства «замораживаются», а результативность муниципальной целевой программы резко снижается.

Во-вторых, не всегда осуществляется оперативный контроль за ходом ее выполнения муниципальной целевой программы. Кроме того, зачастую отсутствует отчетность сторон, участвующих в осуществлении программных мероприятий. Механизмы мониторинга выполнения муниципальных целевых программ, как правило, четко не определены – отсутствуют требования к периодичности его проведения, составу собираемых данных и способам их получения. Мониторинг программы обычно сводится к мониторингу ее отдельных программных мероприятий, при этом отслеживается не столько решение поставленных задач, сколько выполнение запланированных объемных показателей по мероприятиям.

Мониторинг не встроен в систему принятия решений и рассматривается как разовая задача в обеспечение подготовки ежегодного отчета муниципального заказчика о реализации муниципальной целевой программы. Сбор данных о ходе реализации программы носит фрагментарный характер и не подчинен решению задач оценки эффективности.

Сегодня отсутствует практика применения санкций за неэффективное использование бюджетных средств (и поощрений за эффективное) в рамках реализуемых муниципальных целевых программ, что, очевидно, снижает заинтересованность участвующих сторон в обеспечении эффективности44.

В-третьих, ситуация по «открытию» результатов муниципальных программ остается неблагоприятной. Сами муниципальные заказчики предпринимают явно недостаточные усилия по представлению информации о реализуемых программах. По многим программам на сайте администрации не содержится полной информации, а муниципальные заказчики явно избегают размещения на сайтах отчетов о реализации программ.

44 Комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»: Постатейный / А.А. Подсумкова, С.Ю. Чаннов. М.: Ось89, 2007. (3-е издание, перераб.)

50