Обеспечение устойчивого развития территории сельских поселений. Монография

стояния к новому, от простого к сложному, от низшего к высшему9. Развитие также определяют как направленное, закономерное изменение в природе и обществе. В результате развития возникает новое качественное состояние объекта – его состава или структуры. Различают две формы развития: во-первых, эволюционную, связанную с постепенными, в первую очередь, количественными изменениями; во-вторых, революционную, характеризующуюся резкими качественными изменениями. Также выделяют восходящую линию развития (прогресс) и нисходящую (регресс)10. Но, несмотря на различие подходов, практически в каждом определении термина «развитие» используется слово «изменение».

Специальной группой экспертов по развитию сообществ, работавшей под эгидой ООН, было выработано следующие определение термина «развития»: «Это процесс, в котором действия самих людей объединяются с действиями властей с целью улучшить экономические, социальные и культурные условия жизни сообщества, интегрировать эти сообщества в общий поток жизни нации, дать им возможность вносить максимальный вклад в национальное развитие. Таким образом, этот комплекс процессов включает два обязательных элемента: участие самих людей в действиях по повышению уровня их жизни с максимальной опорой на их собственную инициативу и обеспечение технических и иных услуг, направленных на развитие инициативы, самопомощи и взаимопомощи и повышение эффективности их деятельности. Это закладывается в разнообразные программы улучшения отдельных сторон жизни сообществ»11.

На практике в муниципальном управлении термин «развитие» применяется в более конкретном контексте. Например, в одном случае развитием считаются организационные перемены (изменение структуры органов муниципального управления, перераспределение конкретных функций и обязанностей), во втором – изменения в финансово-экономических основах (строительство новых объектов муниципальной собственности, корректировка местного бюджета), в третьем – рост объемов производства, розничного товарооборота и повышение качества организации предоставления услуг населению. Понятие «развитие» наиболее точно характеризует происходящие процессы, когда его используют в более широком смысле, как стратегию муниципального образования.

9Ожегов С.И. Словарь русского языка. М., 1994.

10Современный Энциклопедический словарь. М., OCR Палек, 1998.

11Филиппов Ю.В., Авдеева Т.Т. Основы развития местного хозяйства. М.: Дело, 2000.

11

Согласно концепции устойчивого развития сами по себе темпы роста не играют ключевую роль. Более того, слишком высокие темпы роста могут привести к отрицательным экологическим последствиям. В то же время при низких темпах роста или даже экономическом спаде состояние окружающей природной среды может улучшаться.

С другой стороны, концепция «нулевого роста» также критикуема, как и концепция бесконечного роста. Достаточно высокие темпы роста могут и не приводить к неблагоприятным последствиям для окружающей природной среды. В то же время при экономическом спаде (низких или даже отрицательных темпах роста) состояние окружающей природной среды может ухудшаться, а запасы природных ресурсов значительно истощаться. Примером такой ситуации является современная российская экономика.

Современная концепция устойчивого развития территорий унаследовала от работ Римского клуба, прежде всего, экологическую направленность.

Для понимания термина «устойчивость» важно выделить отличие между понятиями «экономический рост» и «экономическое развитие». Экономический рост направлен на количественное увеличение экономических показателей, что предполагает увеличение объема и скорости финансовых потоков, количественный рост народонаселения и увеличение объема продуктов человеческого труда. Экономическое развитие подразумевает качественные совершенствования в структуре экономики.

Устойчивое развитие, основанное на экономическом прогрессе, предполагает не только количественные, но и, в первую очередь, качественные усовершенствования экономики территории. Кроме того, экономически прогресс не должен осуществляться за счет окружающей природной среды, а, напротив, должен согласовывать экономическую деятельность с биогеохимическими циклами различного уровня и обеспечивать полное включение экономической системы в структуру глобальной жизнеобеспечивающей среды. Если экономический рост, основанный на достижении большего объема количественных показателей, в итоге приводит к разрушению и, соответственно, является «неустойчивым», то экономическое развитие, стремящееся к качественным показателям, должно быть устойчивым.

Современная концепция устойчивого развития территории основывается на пяти основных принципах.

12

Во-первых, человечество должно придать развитию долговременный и устойчивый характер, чтобы отвечать потребностям современников, и при этом не лишать будущие поколения права на чистую природную среду.

Во-вторых, существующие ограничения по эксплуатации природных ресурсов связаны не только с современным уровнем техники и социальной организации, но и со способностью биосферы справляться с последствиями человеческой деятельности.

В-третьих, необходимо предоставлять современникам право удовлетворять свои потребности, без чего долговременное и устойчивое развитие в принципе невозможно. Одной из основных причин возникновения экологических катастроф является нищета.

В-четвертых, следует сопоставлять образ жизни современников, располагающих большими финансовыми и материальными средствами, с экологическими возможностями планеты, в том числе и относительно потребления энергии.

В-пятых, темпы роста населения должны согласовываться с возможностями глобальной экосистемы12.

Современные экономические и экологические проблемы были в некоторой степени вызваны отставанием экономической мысли. Ни классики экономической науки, начиная с А. Смита, ни последующие экономические школы, в том числе марксистская, не придавали значения экологическим ограничениям в экономическом развитии. И лишь в 70-е годы XX века, когда во всем мире резко обострились экологические проблемы, перед экономической наукой встала задача осмыслить сложившиеся тенденции эколого-экономического развития и разработки принципиально новых концепций развития. Концепция устойчивого развития территории по своей сути стала качественно новым подходом к экологическим проблемам, которые прежде, игнорировались научным сообществом.

В XX веке беспрецедентный рост городов привел к необходимости разработки и внедрения принципов устойчивого развития в области градостроительства, территориального планирования и управления территориями. Новая концепция получила название «устойчивое развитие территорий». Она направлена на достижение благоприятных условий жизнедеятельности человека, ограничение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружаю-

12 Основы устойчивого развития / под общ. ред. д.э.н., проф. Л. Г. Мельника. Сумы: ИТД «Университетская книга», 2005. С. 456.

13

щую природную среду, обеспечение безопасности, охраны и рационального использования природных ресурсов при осуществлении градостроительной деятельности.

Устойчивое развитие территории, по мнению Р. Костанца и К. Фольке, связано с решением трех основных проблем, направленных на поддержание:

1)масштаба экономики, который соответствовал бы экологической системе жизнеобеспечения человечества;

2)справедливого распределения ресурсов и возможностей между всеми биологическими видами;

3)эффективного распределения ресурсов во времени, которое бы позволяло учитывать природный капитал13.

Основной предпосылкой для широкого распространения концепции устойчивого развития стали грандиозные перемены, произошедшие в мире в середине XX века. Если прежде ареной экономического роста были лишь несколько стран Европы и Северной Америки, то теперь в мировое хозяйство оказался включенным практически весь мир, в том числе и развивающиеся страны.

К началу 70-х годов ХХ века в развивающихся странах в условиях отсутствия преимуществ экономического развития резко выросла численность бедных слоев населения, что привело к попыткам исправить ситуацию с распределением доходов. Парадигма экономического роста переместилась в сторону идеи уравновешенного развития, которая учитывала социальные цели (особенно задачу сокращения численности бедных слоев населения) и экологические интересы, придавая им такое же значение, как и экономической эффективности.

Особое значение в концепции устойчивого развития всегда придавалось защите окружающей среды. К началу 80-х годов ХХ века было накоплено достаточно большое количество информации, свидетельствующей о том, что деградация окружающей среды является серьезным препятствием для экономического развития в частности и жизнедеятельности человечества в целом. Научным сообществом постоянно отмечалось, что пренебрежение к экологическим проблемам может привести к экологической катастрофе, и поэтому его нельзя оправдать необходимостью решать другие неотложные экономические задачи.

Таким образом, концепция устойчивого развития появилась в результате объединения трех основных точек зрения: экономической, социальной и эколо-

13 Костина Т.И., Мамедов Н.М. Основания концепции устойчивого роста. М., 2009.

14

гической. В соответствии с этим часто говорят о трех целях устойчивого развития: экологической целостности, экоэффективности и экосправедливости14.

В-первых, с экономической точки зрения концепция устойчивого развития основывается на определении дохода, данном Дж. Р. Хиксом. «В практической жизни определение уровня дохода преследует цель указать людям, сколько они могут потреблять, не делая себя при этом беднее». Это вполне согласуется с концепцией устойчивого развития, для которой наиболее плодотворным оказалось следующее определение дохода Дж. Р. Хикса: «Доход индивида – это то, что он может в течение недели потребить и при этом все-таки ожидать, что и к концу недели его положение будет таким же, каким было и в начале»15.

На понимании того, что полученный сегодня доход фактически не является доходом, если такой же не может быть получен завтра, основана концепция устойчивого развития, позволяющая осознать бесперспективность экономического роста, не соотнесенного с ресурсными и экологическими возможностями и пределами. Из определения дохода Дж. Р. Хикса непосредственно вытекает ключевое для концепции устойчивого развития территории значение экономически оптимального использования ограниченных природных ресурсов. Ограниченность природных ресурсов давно уже осознавалась как фундаментальный экономический факт. Однако вывод о фактической небесплатности «даровых благ природы» был сделан только в рамках концепции устойчивого развития16.

Именно экономический подход является стержнем концепции устойчивого развития. В то же время концепция устойчивого развития позволила поновому взглянуть на само понятие «экономическая эффективность». Более того, долгосрочные экономические проекты, при осуществлении которых принимаются во внимание природные закономерности, в итоге оказываются экономически эффективными, а проекты, осуществляемые без учета долгосрочных экологических последствий – убыточными.

Во-вторых, концепция устойчивого развития социально ориентирована. Она направлена на предупреждение разрушительных социальных конфликтов, сокращение численности бедных слоев населения, сохранение социальной и

14 Давыдова Н.А., Тимофеева О.С. Устойчивое развитие города. Вопросы разработки стратегии // Муниципальная экономика. 2000. №4. С. 20.

15Хикс Дж. Р. Стоимость и капитал: пер. с англ. / общ. ред. и вступ. ст. Р.М. Энтова. М., Издательская группа «Прогресс», 1993.

16Устинов Ф.В. Теория дохода Дж. Р. Хикса и ее реализация в системе национальных счетов / http://www.journal-nio.com/index.php.

15

культурной стабильности общества. Для достижения устойчивости развития территории современному обществу необходимо создать более эффективную систему принятия управленческих решений, учитывающую исторический опыт, местные культурные особенности, национальные традиции и поощряющую политический плюрализм. Именно осознание первостепенной важности решения социальных проблем явилось толчком к созданию Римского клуба и, в конечном счете, к возникновению самой концепции устойчивого развития.

В современном мире устойчивое развитие территории невозможно без справедливого распределения ресурсов и возможностей между всеми членами человеческого общества. Главной целью мирового сообщества должно стать достижение достойной жизни и благосостояния для всех граждан. Для устойчивого развития в первую очередь необходимо создание более равноправного общества на всех без исключения уровнях человеческой организации. Неотъемлемым правом любого гражданина должен быть некий гарантированный минимальный уровень жизни.

Вместе с тем актуальным становиться вопрос о социальном максимуме, т.е. о тех верхних пределах, за которыми потребление и расточительство становятся предосудительными и даже преступными. Ключевыми оказываются не те или иные темпы роста, а скрывающееся за ними распределение доходов. Материальное изобилие приносит с собой проблемы даже в большей степени, чем бедность.

Развитием социальной составляющей концепции устойчивого развития стала фундаментальная идея соблюдения прав будущих поколений. Природные ресурсы Земли являются общим наследием всего человечества, включая как ныне живущие, так и будущие поколения. Для устойчивого развития данный постоянный резервный фонд должен передаваться из поколения в поколение как можно менее истощенным и загрязненным.

В-третьих, с экологической точки зрения устойчивое развитие должно обеспечивать стабильность биологических и физических систем. Особое значение имеет жизнеспособность локальных экосистем, от которых зависит глобальная стабильность всей биосферы в целом. Более того, понятие природных систем и ареалов обитания можно понимать широко, включая в них созданную человеком среду, такую, например, как города. Основное внимание уделяется сохранению способностей таких систем к изменениям, а не сохранение их в некотором «идеальном» статическом состоянии. Деградация природных ресурсов,

16

загрязнение окружающей среды и утрата биологического разнообразия сокращают способность экологических систем к самовосстановлению.

Концепцию устойчивого развития следует отличать и от «экстремистских» эколого-экономических концепций, в частности от различных концепций экотопии – теории всяческого ограничения экономического развития. Основные направления концепции экотопии: возврат к природе, биологическое и культурное разнообразие, простые технологии, полный отказ от научно-технического прогресса. Выбор такого типа экономического развития, несомненно, скажется на понижении жизненных стандартов общества, поэтому он представляется малореальным. В то же время современные западные стандарты качества жизни и потребления просто невозможно распространить на все человечество.

Сохранение биосферы, таким образом, не может являться самоцелью устойчивого развития. Его цель – выживание человека как биологического вида. В то же время все большее число людей осознает, что само дальнейшее существование человечества будет невозможным, если деградация природной среды его обитания превысит некоторый, пока неизвестный, а возможно, и принципиально неустановимый, критический уровень.

Осуществляемое в гармонии с окружающей средой развитие может способствовать как удовлетворению целого ряда насущных потребностей людей, так и укреплению собственной основы развития. Давно замечена очевидная взаимосвязь между продуманностью действий в отношении окружающей среды и уровнем местного производства продовольствия.

Устойчивое развитие (от англ. sustainable development) – это процесс экономических и социальных изменений, при котором эксплуатация природных ресурсов, направление инвестиций, ориентация научно-технического развития, развитие личности и институциональные изменения согласованы друг с другом и укрепляют нынешний и будущий потенциал для удовлетворения человеческих потребностей и устремлений. Во многом речь идет об обеспечении качества жизни людей17.

Таким образом, концепция устойчивого развития возникла в результате объединения трех основных подходов: экономического, экологического и социального. В настоящее время принципы устойчивого развития территорий достаточно активно применяются в области градостроительства, территориального

17 Ведяева Е.С. Устойчивое развитие территории: словарь-справочник. Саратов: Издательский центр «Наука», 2017. С. 89.

17

планирования, маркетинге территории, а также государственного и муниципального управления. Концепция устойчивого развития территории направлена на достижение и обеспечение комфортного и качественного образа жизни населения.

1.2.Реализация государственной политики

вобласти устойчивого развития сельских территорий

Под сельскими территориями (сельской местностью) понимаются сельские поселения или сельские поселения и межселенные территории, объединенные общей территорией в границах муниципального района, а также сельские населенные пункты и рабочие поселки, входящие в состав городских округов (за исключением городских округов, на территории которых находятся административные центры субъектов Российской Федерации), городских поселений и внутригородских муниципальных образований, на территории которых преобладает деятельность, связанная с производством и переработкой сельскохозяйственной продукции18. Перечень сельских населенных пунктов и рабочих поселков на территории субъекта Российской Федерации определяется высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации.

Государственная политика в области устойчивого развития сельских территорий включает систему правовых, финансово-экономических и организационных мер, определяющих деятельность федеральных органов государственной власти, их территориальных органов, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, направленную на повышение эффективности сельской экономики, уровня и качества жизни сельского населения, а также рациональное использование и воспроизводство природно-ресурсного потенциала сельских территорий.19

Целями государственной политики в области устойчивого сельского развития на период до 2020 года являются:

18 Подсумкова А.А. Муниципальное управление: словарь-справочник. Саратов: ПАГС, 2008.

С. 40.

-создание благоприятных социально-экономических условий для выполнения селом его производственной и других общенациональных функций и задач территориального развития;

-устойчивый рост сельской экономики, повышение эффективности сельского хозяйства и вклада села в экономику страны и благосостояние российских граждан;

-повышение занятости, уровня и качества жизни сельского населения, а также приближение села к городским жизненным стандартам;

-замедление процесса депопуляции, стабилизация численности сельского населения и увеличение ожидаемой продолжительности жизни;

-сокращение межрегиональной и внутрирегиональной дифференциации в уровне и качестве жизни сельского населения;

-рационализация использования природных ресурсов и сохранение природной среды;

-сохранение и приумножение культурного потенциала села.

Принятые нормативно-правовые акты позволили сформировать механизмы и инструменты реализации новой политики развития сельских поселений. Например, Концепцией долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 г. N 1662-р, определены основные цели государственной аграрной политики и развития рыбохозяйственного комплекса в долгосрочной перспективе. К ним в частности, относятся достижение устойчивого развития сельских территорий и повышение уровня жизни сельского населения.

Доктриной продовольственной безопасности Российской Федерации, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 30 января 2010 г. N 120, определены основные направления государственной экономической политики в области устойчивого развития сельских территорий.

В целях реализации данных актов Распоряжением Правительства РФ от 30 ноября 2010 г. N 2136-р была утверждена «Концепция устойчивого развития сельских территорий Российской Федерации на период до 2020 года».

Целью разработки Концепции является определение ключевых проблем развития сельских территорий, включая поселения, имеющие рыбохозяйственную специализацию, и выработка необходимых мер социально-экономического, правового и административно-управленческого характера. Эти меры позволяют

19

вывести сельские территории на качественно новый уровень развития, обеспечивающий комплексное сбалансированное решение экономических, социальных и экологических задач при сохранении природно-ресурсного и историкокультурного потенциала сельской местности.

Государственная политика в области устойчивого развития сельских территорий осуществляется в соответствии со следующими принципами:

-развитие сельской местности как единого территориального исторически сложившегося комплекса, выполняющего производственно-экономическую, социально-демографическую, культурную, природоохранную, рекреационную и другие общенациональные функции;

-обеспечение конституционных прав сельских граждан на труд с достойной оплатой, а также доступность качественного образования, медицинской помощи и других социальных услуг;

-гарантирование сельским территориям государственной поддержки, обеспечивающей полное использование и развитие их природного и социальнодемографического потенциала;

-партнерство между государством, органами местного самоуправления, бизнесом и сельским населением в целях достижения устойчивого развития сельских территорий;

-расширение и углубление связей села с городом, интегрирование села в единую общеэкономическую систему на основе агропромышленной интеграции

икооперации, развития рекреационных зон для горожан, дорожнотранспортных коммуникаций, современных форм связи и создания единых систем социального обслуживания населения;

-использование потенциала развития всех сельских населенных пунктов с выделением центров межселенного обслуживания;

-развитие на селе местного самоуправления, институтов гражданского общества, всех форм кооперации, повышение участия сельского населения в принятии решений, связанных с доступом к природным ресурсам (земельным, водным, лесным), социальным услугам, а также с перспективами развития сельских поселений.

Достижение целей государственной политики в области устойчивого развития сельских территорий осуществляется путем решения следующих приоритетных задач:

20