1.2 Эколого-правовые нормы: нормы-принципы, нормы-приоритеты, нормы-правила и нормы-гарантии

Нормы экологического права – это правила, регулирующие деятельность человека в области охраны и использования окружающей природной среды. Различают следующие виды эколого-право- вых норм: отраслевые – охрана и использование таких природных объектов, как земля, недра, вода, леса и т. д.; комплексные – охрана и использование природных комплексов, природной среды в целом; экологизированные – предусмотренные другими отраслями права (административным, уголовным, хозяйственным и т. д.) и требующие соблюдения правил охраны окружающей природной среды.

Исходя из содержания юридического предписания, экологоправовые нормы подразделяются на нормы-принципы, нормы-при- оритеты, нормы-правила и нормы-гарантии.

Нормы-принципы закрепляют основополагающие начала охраны окружающей природной среды (ст. 3 ФЗ «Об охране окружающей среды»).

Нормы-приоритеты устанавливают правовые преимущества вохранеииспользованииоднихобъектовпереддругимивинтересах обеспечения качества природной среды. Экологические приоритеты означают, что любые мероприятия хозяйственного или иного содержания запрещаются, если они угрожают здоровью и экологической безопасностичеловека.Выделяютнормы-приоритетытрехуровней: отраслевого, межотраслевого и общего экологического уровня.

Отраслевые приоритеты устанавливаются в положениях природноресурсных отраслей законодательства.

Межотраслевые приоритеты предусматриваются нормами отраслевого законодательства, при этом они устанавливают преимущества в охране определенных природных объектов.

Общие экологические приоритеты преследуют высшие цели – обеспечение благоприятных экологических условий для жизни, труда и отдыха человека, рациональное использование природных ресурсов с учетом законов природы. Перечень обших экологических приоритетов предусмотрен ст. 3 ФЗ «Об охране окружающей среды», их действие не ограничивается какой-либо областью, территорией или сферой хозяйствования.

12

Нормы-правила предусматривают экологические требованияимперативы применительно к конкретной сфере экологических отношений.

Нормы-гарантии определяют систему, обеспечивающую выполнение экологических императивов.

По содержанию экологические императивы подразделяются на предупредительные; запретительные; обязывающие; разрешительные; восстановительные (компенсационные); карательные; управомочивающие; поощрительные.

Предупредительные направлены на то, чтобы помешать осуществлению неправомерного действия, которое может повлечь за собой вредные последствия.

Цель запретительных императивов – не допустить совершения действий,приводящихкпричинениювредаокружающейприродной среде. Так, например, запрещается ввод в эксплуатацию объектов, не оснащенных средствами очистки и утилизации отходов, не разрешается использование просроченных препаратов, применение полученных в ходе научно-исследовательских работ химикатов, природа которых не выявлена.

Разрешительные и обязывающие нормы определяют порядок деятельности природопользователей. В первом случае по решению специально управомоченного органа хозяйствующий субъект получаетправовыполнятьопределенныедействия,посредствомкоторых осуществляется воздействие на природную среду. Во втором случае природопользователь как участник экологического правоотношения вынужден выполнять соответствующие требования.

Восстановительные (компенсационные) нормы права предусматриваютадресованноеправонарушителютребованиеовосстановлении нарушенного состояния природной среды и компенсации не только расходов на возмещение ущерба, но и затрат на проведение природоохранных мероприятий.

Карательные императивы имеют место в случаях привлечения к административной, гражданско-правовой, дисциплинарной, имущественнойилиуголовнойответственностизаэкологическоеправонарушение или преступление. Основаниями для наложения взысканияявляютсяКодексобадминистративныхправонарушениях,граж- данско-правовое, трудовое законодательство или Уголовный кодекс.

13

Поощрительные эколого-правовые нормы касаются преимущественно экономического стимулирования охраны окружающей природной среды. Широкий спектр таких норм предусмотрен ФЗ РФ «Об охране окружающей среды». Закон устанавливает, например, возможность применения налоговых и иных льгот при внедрении предприятием безотходной технологии, обеспечивающей природоохранительный эффект, поощрительных цен и надбавок на экологически чистую продукцию, льготного кредитования предприятий, эффективнореализующихмероприятияпоохранеокружающейприродной среды. В числе таких мероприятий можно назвать вывод за пределы населенных пунктов экологически небезопасных производственных комплексов.

1.3 Система нормирования в области охраны окружающей среды

Разработанные в конце XX в. и действующие в настоящее время экологические нормативы чаще всего объединяют в четыре группы: санитарно-гигиенические, экологические, производственно-хо- зяйственные и временные.

Санитарно-гигиенические нормативы

Разработка санитарно-гигиенических нормативов находится в ведении Департамента Госсанэпиднадзора Министерства здравоохранения. Списки установленных величин ПДК и других нормативов публикуются в специальных сборниках санитарных норм и правил (СанПиН).

Гигиеническое нормирование – установление в законода-

тельном порядке безвредных (безопасных) для человека уровней воздействия опасных факторов окружающей среды: предельно допустимых концентраций (ПДК) химических веществ, предельно допустимых уровней воздействия (ПДУ) физических факторов и др.

В основу научной концепции гигиенического нормирования положено всестороннее изучение общих закономерностей взаимоотношений организма человека с факторами окружающей среды разной природы, адаптационно-приспособительных процессов,

14

механизмов взаимодействия организма на молекулярном, клеточном, органном, организменном, популяционном, системном уровнях с комплексом благоприятных и неблагоприятных факторов антропогенного и естественного происхождения, а также с комплексом социально обусловленных факторов.

Несмотря на различные подходы к нормированию факторов окружающей среды, включая производственные, существуют единые принципы обоснования гигиенических нормативов, которые формулируются следующим образом:

1.Гигиенические нормативы носят государственный характер

иобязательныдлясоблюдениявсемиорганами,организациямииотдельными лицами.

2.Необходимо соблюдать опережение обоснования норматива по сравнению с появлением вредного и опасного фактора. При обосновании гигиенических нормативов приоритет отдается медико-био- логическим, а не экономическим или технологическим критериям.

3.Принцип безвредности основан на том положении, что при установлении норматива вредного и опасного фактора принимаются во внимание только особенности его действия на организм человека

исанитарно-гигиенические условия его жизни.

4.Принцип дифференциации биологических ответов. Доказано, что не все население реагирует в равной степени на одно и то же воздействие, имеются более или менее чувствительные группы населения.

В связи с этим гигиенические нормативы содержания химических веществ в объектах окружающей среды (вода, атмосферный воздух, почва, продукты питания) устанавливаются с ориентацией на наиболее чувствительные группы населения на уровне защитноприспособительных реакций, не выходящих за пределы физиологической нормы.

5.Принцип разделения объектов санитарной охраны. В связи со специфичностью и изменчивостью физико-химических свойств воды, почвы, атмосферного воздуха, пищевых продуктов животного и растительного происхождения, особенностями их воздействия на организм и длительностью контакта гигиенические нормативы устанавливаются отдельно для каждого объекта: питьевой воды, воды водоемов, воздуха производственных помещений, атмосферы

15

населенных мест, пищевых продуктов и т.д. В зависимости от объекта окружающей среды и природы фактора различают предельно допустимую концентрацию (ПДК), предельно допустимый уровень воздействия (ПДУ), ориентировочно безопасный уровень воздействия (ОБУВ) и др.

6. Принцип учета всех возможных неблагоприятных воздействий. Для каждого объекта или фактора окружающей среды, для которых устанавливается норматив, учитываются все возможные виды неблагоприятного воздействия на среду и организм человека. Каждому виду неблагоприятного воздействия соответствует показатель вредности, действующую величину которого необходимо установить в эксперименте. Интегрированный перечень показателей вредности приведен ниже.

Органолептический – появление посторонних запахов и привкуса, изменение цвета, окраски, внешнего вида, формы.

Рефлекторный – раздражающее действие на органы дыхания, глаза. Ощущение запаха.

Общесанитарный – изменение численности сапрофитной микрофлоры,еевидовогосоставаиактивности;снижениеспособности воды и почвы к самоочищению.

Санитарно-бытовой – изменение климата, прозрачности атмосферы, бытовых условий ландшафта и др.

Водно-миграционный – миграция вещества из исследуемой среды в воду.

Воздушно-миграционный–миграциявеществаизисследуемой среды в воздух.

Транслокационный – накопление вещества в растительных продуктах (фитоаккумуляционный).

Санитарно-гигиенический – возможность создания у человека ощущения опасности или санитарно-гигиенического дискомфорта.

Токсикологический–неблагоприятноевлияниенаорганизмче- ловека и/ или лабораторных животных.

В зависимости от того, для какой среды устанавливается норматив, набор показателей вредности, по которым планируют исследования, будет разным. По каждому показателю вредности определяют минимально действующую концентрацию. А из минимально действующих концентраций, установленных по всем показателям

16

вредности, выбирают наименьшую, которая будет лимитирующим показателем вредности, то есть тем показателем, по которому нормируется данное вещество.

7. Принцип пороговости. Под порогом вредного действия принято понимать такую минимальную концентрацию вещества в объекте внешней среды, при воздействии которой в организме возникают изменения, выходящие за пределы физиологических приспособительных реакций, или скрытая патология.

ивремени.Этотпринципсвязансдругимпринципомгигиенического нормирования – принципом нулевого учета пороговости. Величина дозы и продолжительность воздействия не только определяют время появления биологического эффекта, но и нередко влияют на его качественные характеристики. Например, в условиях острых воздействий бензол в основном влияет на центральную нервную систему, а при длительном воздействии малых доз и концентрации вызывает поражение системы кроветворения вплоть до развития лейкоза.

Принцип комплексного гигиенического нормирования. В реальных условиях человек подвергается не изолированному воздействию какого-либо одного вещества, поступающего в организм конкретнымпутем(черезводуиливоздух),асложномумногофакторному влиянию.

9. Принцип относительности норматива. Любой утвержденный норматив не является абсолютным. Если новые научные данные, полученные с использованием более чувствительных методов, свидетельствуют о понижении порога вредного действия на здоровье населения, подвергающегося воздействию факторов на уровне норматива, то может возникнуть вопрос о пересмотре норматива.

Многиеизрассмотренныхпринциповнашлиотражениевопределении одного из ведущих нормативов – ПДК.

ПДК химического соединения во внешней среде – такая концентрация, при воздействии которой на организм человека периодически или в течение всей жизни, прямо или опосредованно через экологическиесистемы, не возникает заболеваний (в т.ч. скрытых или временно компенсированных) или изменений состояния

17

здоровья, выходящих за пределы приспособительных физиологическихреакций,обнаруживаемыхсразуиливотдаленныесрокижизни настоящего и последующих поколений; ПДУ физических факторов определяются так же, как ПДК химического соединения.

Постановлением Правительства РФ от 12.11.92 г. № 869 в нашей стране введена обязательная государственная регистрация потенциально опасных химических соединений веществ, осуществляемая Российским регистром потенциально опасных химических и биологических веществ.

Наряду с ПДК существуют временные ориентировочные безопасные уровни воздействия (ОБУВ) и ориентировочные допустимые уровни (ОДУ).

К санитарно-гигиеническим нормативам относятся гигиенические и санитарно-защитные нормативы.

Под гигиеническими нормативами понимают предельно допустимые концентрации (ПДК) загрязняющих веществ в атмосфере, водоемах и почве, уровни вредных физических воздействий – вибраций, шума, электромагнитного и радиоактивного излучения, не оказывающих какого-нибудь вредного воздействия на организм человека в настоящее время и в отдаленном будущем, а также на здоровье последующих поколений. Если вещество оказывает вредное воздействие на окружающую природу в меньших концентрациях, чем на организм человека, то при нормировании исходят из порога действия этого вещества на окружающую среду.

Санитарно-защитные нормативы предназначены для защиты здоровья человека от вредного воздействия источников загрязнения и обеспечения достаточной чистоты пунктов водопользования.

Экологические нормативы

Экологические нормативы определяют предел антропогенного воздействия на окружающую среду, превышение которого может создать угрозу сохранению оптимальных условий совместного существования человека и его внешнего окружения. Они включают в себя эколого-гигиенические и эколого-защитные нормативы, а также предельнодопустимыенормативныенагрузкинаокружающуюсреду.

При установлении эколого-гигиенических нормативов следует учитывать, что многие живые организмы более чувствительны

18

к загрязнениям, чем человек, для которого установлены существующие нормативы, и поэтому целесообразно определять их на уровне, обеспечивающемнормальнуюжизнедеятельностьживыхорганизмов.

Эколого-защитные нормативы направлены на сохранение генофонда Земли, восстановление экосистем, сохранение памятников всемирного культурного и природного наследия и т.п. Они используются при организации охранных зон заповедников, природных национальных парков, биосферных заповедников, зеленых зон городов и т.п.

Применение системы предельно допустимых нормативов нагрузки на окружающую среду направлено на предотвращение истощения природной среды и разрушения ее экологических связей, обеспечение рационального использования и воспроизводства природных ресурсов. Эти нормативы представляют собой научно обоснованные предельно допустимые антропогенные воздействия на определенный природно-территориальный комплекс.

Производственно-хозяйственные нормативы

Производственно-хозяйственные нормативы предназначены для ограничения параметров производственно-хозяйственной деятельности конкретного предприятия с точки зрения экологической защиты природной среды. К ним относятся технологические, градостроительные,рекреационныеидругиенормативыхозяйственной деятельности.

Технологические нормативы включают: предельно допустимый выброс (ПДВ) вредных веществ в атмосферу, предельно допустимый сброс (ПДС) загрязняющих веществ в водоемы и предельно допустимое количество сжигаемого топлива (ПДТ). Эти нормативы устанавливаются для каждого источника поступления загрязнений

вокружающую среду и тесно связаны с профилем работы, объемом и характером загрязнений конкретного предприятия, цеха, агрегата. В связи с этим они могут быть разными даже в рамках одного предприятия. Область регламентированного воздействия ПДВ, ПДС и ПДТ на качество окружающей среды весьма широка. С помощью этих нормативов лимитируются отходы и выбросы, производимые

врезультате осуществления отдельных видов работ на предприятиях, шумовое загрязнение воздушной среды, расход топлива и пр.

19

В то же время данные нормативы, характеризуя предельно допустимое количество загрязнений, поступающих в окружающую среду в зоне расположения источников, оборудованных системами обезвреживания, не позволяют дать оценку самим системам обезвреживания.

Градостроительные нормативы разрабатывают для обеспечения экологической безопасности при планировке и застройке городов и других населенных пунктов.

Рекреационные нормативы определяют правила пользования природными комплексами в целях обеспечения условий для полноценного отдыха и туризма.

Временные нормативы

В тех случаях, когда по тем или иным объективным причинам не представляется возможным разработать гигиенические или технологические нормативы, устанавливают временные нормативы. По мере роста научных знаний, развития и совершенствования техники и технологии их регулярно пересматривают в сторону ужесточения, с тем чтобы воздействие на природу было минимальным.

1.4Нормативно-правовое обеспечение нормирования

вобласти охраны окружающей среды

Законодательство в области охраны окружающей среды основывается на Конституции Российской Федерации и состоит из федеральных законов, а также принимаемых в соответствии с ними иных нормативных правовых актов России, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. Вопросы нор- мативно-правового обеспечения экологического нормирования напрямую связаны с общей структурой экологического права России. В целом источниками экологического права в нашей стране признаются нормативно-правовые акты, регулирующие экологические отношения, в том числе посредством норм и правил. К ним относятся законы, указы, постановления, распоряжения, нормативные акты министерств и ведомств и т. д. Наибольшую юридическую силу имеют законы РФ, они составляют основу системы права

20

государства. Указы Президента РФ, постановления и распоряжения ПравительстваРФ,нормативныеактыминистерствиведомствотносятся к подзаконным нормативным актам. Становление и развитие экологического права РФ относится к концу 80-х – началу 90-х годов прошлого века, когда был принят широкий спектр законов, регулирующихдеятельностьвобластиохраныокружающейсреды,обеспечения экологической безопасности населения.

Все законы можно разделить на три блока: системный, ресурс- но-средовый и блок законов по экологической безопасности.

Системный блок включает главные экологические законы, регулирующие общие вопросы экологической деятельности государства. К ним относятся основной природоохранный закон страны «Об охране окружающей среды», Закон РФ «Об экологической экспертизе»,определившийприоритетсохраненияприроднойсреды перед хозяйственной деятельностью человека. Закон «Об особо охраняемыхприродныхтерриториях»регламентируетвопросыправил установления, статуса и сохранения природных территорий, принятых под особую защиту государством. Закон РФ «О техническом регулировании» устанавливает порядок технического регулирования

истандартизацииввопросахохраныокружающейсреды,жизниили здоровья человека, животных и растений.

Ресурсно-средовый блок содержит законы, регламентирующие вопросы охраны и рационального использования природных ресурсов

иатмосферного воздуха. К природным ресурсам относятся лес, животный мир, морские биологические ресурсы, вода, земли, почва, а также минерально-сырьевые ресурсы. Нужно отметить, что перечень законов этого блока не конечен. Их количество больше, и часто конкретный законрегулируетдеятельностьвобластииспользованиянеодного,адвух или нескольких природных ресурсов, учитывая их системную связь в биосфере. Более подробный перечень законодательных актов будет приводиться в соответствующих главах учебного пособия.

Блок законов по экологической безопасности направлен на регулирование рисков различных видов негативного воздействия на человека и окружающую среду. Экологические риски могут быть вызваны санитарно-эпидемиологической обстановкой территорий, радиационным воздействием, чрезвычайными ситуациями природного и техногенного характера, генно-инженерной деятельностью

21

человека, а также возникают в промышленности, при обращении с отходами, пестицидами и ядохимикатами.

Вполне правомерно отдельным блоком рассматривать ратифицированные международные конвенции, направленные на решение вопросов экологической безопасности, сохранение биоразнообразия

иподдержание благоприятной среды в отдельных регионах нашей планеты в трансграничном контексте.

Действующие в России природоохранные нормы и правила рассредоточены более чем в 800 различных документах, 80 % которых носят рекомендательный характер. Значительная часть имеет выраженную технологическую направленность и к экологической оценке качества окружающей среды относится лишь косвенно. Современное состояние структуры нормативно-правового обеспечения экологического нормирования характеризуется крайней неравномерностью в обеспеченности разных направлений экологического нормирования документами (более 500): от 2 по почвам до 104 – по воде. Например, закрепление в статье 2 Конституции РФ экологических прав человека и гражданина означает признание их высшей ценностью, а защиту экологических прав обязанностью государства.

Право граждан на благоприятную окружающую среду, на достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного здоровью или имуществу экологическим правонарушением, закреплено в статье 42 Конституции РФ и в 11, 12 статьях ФЗ РФ «Об охране окружающей среды». Согласно статье 72 Конституции РФ, природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, вопросы владения, пользованияираспоряженияприроднымиресурсаминаходятсявсовместном ведении РФ.

Конституционные основы регулирования отношений собственности на природные ресурсы закреплены в статье 9 и статье 36 Конституции РФ.

Восновном природоохранном законе нашей страны – ФЗ РФ «Об охране окружающей среды» экологическому нормированию отведен самостоятельный раздел (раздел V «Нормирование в области охраны окружающей среды»). В нем выделяется два основных вида экологических нормативов: нормативы качества окружающей среды

инормативы допустимого воздействия на окружающую среду.

22

Нормативы качества окружающей среды устанавливаются для оценки состояния окружающей среды в целях сохранения естественных экологических систем, генетического фонда растений, животных и других организмов. В соответствии с законом к ним относятся: нормативы, установленные в соответствии с химическими показателями состояния окружающей среды, в том числе нормативы предельнодопустимыхконцентрацийхимическихвеществ,включая радиоактивныевещества;нормативы,установленныевсоответствии с физическими показателями состояния окружающей среды, в том числе с показателями уровней радиоактивности и тепла; нормативы, установленные в соответствии с биологическими показателями состояния окружающей среды, в том числе видов и групп растений, животныхидругихорганизмов,используемыхкакиндикаторыкачества окружающей среды, а также нормативы предельно допустимых концентраций микроорганизмов.

Нормативы допустимого воздействия применяются в целях предотвращения негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности человека на окружающую среду. Они включают: нормативы допустимых выбросов и сбросов веществ и микроорганизмов; нормативы образования отходов производства и потребления и лимиты на их размещение; нормативы допустимых физических воздействий (количество тепла, уровня шума, вибрации ионизирующего излучения, напряженности электромагнитных полей и иных физических воздействий); нормативы допустимого изъятия компонентовприроднойсреды;нормативыдопустимойантропогеннойнагрузки на окружающую среду.

Практически во всех законах, регламентирующих вопросы экологическойбезопасности,атакжевзаконахресурсногоблокаимеется раздел или статья, где регламентируются вопросы экологического нормирования применительно к конкретному объекту права. Тем не менее, в перечне федеральных законов нет закона об экологическом нормировании, что объясняется в первую очередь незавершенностьюразработкиконцепцииэкологическогонормированиявобласти охраны окружающей среды и рационального природопользования. Существенным элементом нормативно-правового обеспечения экологического нормирования в РФ являются техническое регулирование и стандартизация, то есть разработка регламентов и стандартов,

23