Межотраслевой подход в юридической науке экономика. Право. Суд. Сборник материалов Международной научно-практической аспирантской конференции памяти В

Ищенко Александр Алексеевич,

аспирант Института государственной службы и управления Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации

СТРАТЕГИЧЕСКОЕ ПЛАНИРОВАНИЕ КАК НОВЫЙ ЭТАП АДМИНИСТРАТИВНОЙ РЕФОРМЫ

Аннотация: в статье проанализированы тенденции и закономерности стратегического планирования. Представлены подходы специалистов в отношении правовых аспектов планирования. Отмечены недостатки правовой базы российского законодательства в сфере стратегического планирования. Показано, что в конце второго этапа административной реформы получила развитие идея создания «сервисного» государства и внедрение нового метода государственного регулирования для решения задач устойчивого социально-экономического развития – стратегического планирования. Рассмотрена система документов, составляющих основу для применения данного метода, и высказано мнение о перспективе разработки механизма координации и контроля документов стратегического планирования.

Глобальная задача государства – обеспечение стабильного экономического и социального развития страны, реализация национальногосударственных интересов, жизнеобеспечение населения, его сохранение и развитие. По мнению практиков и исследователей, реализация магистральных задач происходит в условиях преодоления различного рода кризисов, предопределенных как внешними, так и внутренними причинами [4, с. 25].

Как демонстрирует мировая практика, благоприятной средой для формирования кризиса является зависимость экономик стран от мировых событий как один из аспектов глобализации. Стремление государств снизить зависимость от мировых системных кризисов и сохранить собственный суверенитет побуждают правительства к поиску эффективного инструментария управления и планирования.

62

Стратегическое планирование как новый этап административной реформы

В текущих условиях российская экономика переживает крайне сложные времена. Падение экономической активности и уровня жизни населения, вызванные охватившей планету пандемией, сменились на беспрецедентное по масштабу санкционное давление, вызванное действиями России по обеспечению национальной безопасности. Фактически стране угрожает перспектива технологической, экономической и политической изоляции от стран запада на неопределенно длительное время. В таких условиях новые вызовы сталкиваются и с новыми параметрами определенностей собственных ресурсов. Параметры соци- ально-экономических показателей предопределяются экономической политикой, характером государственного планирования и управления. Длительную экономическую нестабильность России, безусловно, во многом определяли внешние условия: периодически повторяющиеся системные потрясения, структурные изменения в мировой экономике, санкции. Стратегия, основанная на использовании внутренних ресурсов и большей предсказуемости моделей, несомненно, обладает более высокой стабильностью и надежностью.

Стратегическое планирование в государственном управлении как ключевой элемент его эффективности. Анализ зарубежного опыта и подходов к государственному стратегическому планированию позволил выявить общие принципы, положенные в основу государственных стратегий [5, с. 1]. Прежде всего это формулирование ценностного основания, высшей цели, масштабного образа будущего национальной экономики, которому подчинена архитектура промежуточных целей, продиктованная национальными интересами, учитывающая возможные факторы и обстоятельства, способные препятствовать реализации изначального глобального замысла.

Государство стремится проводить внутреннюю политику на основе внедрения новых параметров общественной структуры, функциональных состояний, предпринимает меры по усилению конкурентных позиций в глобальной мировой экономике. Но инструментарий, с помощью которого государство пытается поднять рейтинг России в мировом сообществе, вернуть ее былой авторитет, весьма ограничен: внешнеполитическая активность, ближневосточные достижения, престижные события вроде олимпиады или чемпионата мира по футболу. Но какими бы ни были усилия государства по укреплению позиций страны на мировой политической арене, при слабой экономике страна рассматривается соседями преимущественно в качестве сырьевого донора.

К тому же последовательная приверженность правящих элит России к западным неолиберальным экономическим концепциям,

63

Ищенко А.А.

транслируемым Международным валютным фондом (МВФ), привела страну к затяжному кризису, который носит преимущественно финансовый характер.

Устойчивый экономический рост, безопасность страны, достойный уровень жизни граждан – результат, который достигается по итогу планомерных сбалансированных действий, имеющих четкое соотнесение с пространством и временем.

Возникновение терминов «стратегия» и «планирование» происходило главным образом в сферах, не касающихся юриспруденции, однако необходимых в процессе исследования правовых аспектов. Процедура планирования представляет собой один из важных элементов управления общественными отношениями, а сам термин является общенаучной категорией. Исходя из положений Федерального закона от 28.06.2014 № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» планирование является как объектом правового регулирования, так и предметом, например в случае планирования социально-экономического развития государства, где оно выступает важнейшим инструментом государственного управления [1].

О.Е. Кутафиным выделена необходимость полноценного изучения всех аспектов планирования государственного управления для выявления структурной взаимосвязи между ними, ключевых сфер влияния государства на общественные отношения и основных тенденций его правового регулирования [6, с. 5].

Ввиду того что планирование реализуется с помощью правовых механизмов, выступающих основными регуляторами, исследователи неоднократно пытались определить его с точки зрения права. Так, А.В. Старовойтов определяет планирование как особый вид процесса управления, заключающийся в расставлении приоритетных направлений развития, с учетом ресурсов и разработки мероприятий, призванных обеспечить эффективные результаты в пределах заранее указанного срока [9, с. 23].

Принципиальность исследования правовых аспектов данного вопроса определяется рядом причин, среди которых стремление придать явлению правовую форму, которое, в свою очередь, не является таковым [7, с. 25]. Стратегическое планирование изначально возникло в рамках экономики и впоследствии было перенесено в сферу государственного управления, откуда затем постепенно перешло в правовую сферу. Это обусловлено развитием структуры стратегического планирования и его особенностями. Использование стратегического планирования в сфере государственного управления начинает обретать свойства нормативно-правового регулирования, а также компетенции органов государственной власти [8].

64

Стратегическое планирование как новый этап административной реформы

Данное явление критикуется некоторыми экспертами в сфере экономики и государственного управления, которые оценивают данную тенденцию как чрезмерное размывание составляющей экономических аспектов, представляющих большую важность в процессе планирования. Тем не менее указанные недостатки можно преодолеть с помощью институциализации стратегического планирования на государственном уровне [10, с. 47]. Деятельность государственных органов по внедрению стратегического планирования предполагает формирование специфического мировоззрения, целей и задач, методов и подходов, средств и законов.

Существенным затруднением становится отсутствие до сегодняшнего момента ключевого документа – федеральной стратегии социаль- но-экономического развития, несмотря на то, что Федеральный закон № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» принят в 2014 г.

Правовое обеспечение государственного стратегического планирования осуществляется на всех трех уровнях публичного управления: федеральном, региональном и муниципальном. Кроме того, со- циально-экономическое планирование осуществляется и на уровне федеральных округов [2]. Соответственно, и работа по преодолению указанных недостатков должна вестись на федеральном, региональном и муниципальном уровнях. Однако методологическая база должна соответствовать принципу единства и целостности системы стратегического планирования, закрепленному в ст. 7 ФЗ «О стратегическом планировании». В этой связи формирование подзаконной нормативной и методологической базы как важнейшего элемента функционирования системы должно лечь на плечи федерального правительства. Это отвечает вышеупомянутой задаче достижения согласованности в ее реализации в масштабах всего государства.

Ввиду того что стратегическое планирование также занимается обеспечением рационального распределения ресурсов, требуется развитие эффективной управленческой культуры и определенных знаний, подразумевающих использование методов системного анализа и прогнозирования. Посредством системного подхода реализации задач государственного управления возможно завершение процесса институциализации государственного стратегического планирования.

21.07.2020 президентом России В.В. Путиным был подписан Указ № 474 «О национальных целях развития Российской Федерации на период до 2030 года» [2]. Данным указом сделан очередной шаг

креализации административно-правового регулирования государства

спомощью стратегического планирования, создана общая система

65

Ищенко А.А.

управления, основным приоритетом в которой обозначено повышение качества жизни каждого гражданина. В указе отмечено, что принятие новых целей требует изменения в том числе и документов стратегического планирования. Реализация стратегического плана осуществляется субъектами политической жизни общества на всех уровнях при условии обеспечения властью разумного баланса их интересов. Важно, чтобы совместные усилия по реализации стратегии были ориентированы на концептуальный образ будущего страны, определяющий совокупность государственных, общественных, экономических институтов, характер взаимоотношений и систему ценностей. Это основополагающее условие, поскольку только взаимодействие, взаимообусловленность целей и действий на основе объединяющей идеи гарантируют экономическую эффективность проводимых мероприятий и лояльность населения.

На сегодняшний день разработано огромное количество документов стратегического планирования регионального и муниципального уровня, что, безусловно, требует создания и применения соответствующего механизма координации и контроля.

Законодательно предусмотрена разработка таких видов документов стратегического планирования, как стратегия, основы государственной политики, доктрины, ежегодные послания, прогнозы, основные направления деятельности, государственные программы, схемы территориального планирования, планы деятельности, планы мероприятий по реализации стратегий, муниципальные программы и др.

Подводя некоторые итоги, можно сделать вывод о том, что формирование системы стратегического планирования в Российской Федерации стало административной реформой, начатой 2006 г. по инициативе Президента РФ и реализуемой федеральным Правительством.

Проведенный анализ позволил прийти к следующим выводам:

1)в настоящее время система стратегического планирования РФ практически признается неэффективной в силу того, что она не обеспечена должным вертикально интегрированным нормативным регулированием;

2)нормативно-правовые акты, долженствующие регулировать данную сферу, не согласуются между собой, не обеспечивают правовую основу документов, регулирующих как реализацию намеченных национальных целей, так и решение стратегических задач социальноэкономического развития страны;

3)цели ставятся формально, а их достижение не контролируется

всилу отсутствия единой методологической базы;

4)не реализуется положение закона об ответственности за невыполнение законодательства о стратегическом планировании;

66

Кузнецов Александр Александрович,

аспирант Института государственной службы и управления Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации

САМОВОЛЬНО ВОЗВЕДЕННЫЙ ОБЪЕКТ НЕДВИЖИМОСТИ КАК ОСОБЫЙ ОБЪЕКТ ГРАЖДАНСКИХ ПРАВ

Аннотация: самовольная постройка является объектом, при возведении или создании которого были нарушены права и законные интересы третьих лиц или же императивные требования, установленные законодателем. Особенности правового режима данных объектов обуславливают необходимость рассмотрения допустимости идентификации самовольных построек как объектов гражданских прав. В статье сделан вывод о том, что самовольная постройка представляет собой объект гражданских прав, создание которого не влечет возникновение права собственности или иных вещных прав. Также отмечается необходимость защиты фактического владения самовольной постройкой.

Существующая потребность в массовом строительстве объектов недвижимости, а также постепенное увеличение доли земель, находящихся в частной собственности, обуславливают необходимость совершенствования правового регулирования отношений, связанных

свозведением и созданием самовольных построек. В соответствии

сположениями ст. 222 ГК РФ самовольными постройками признаются объекты, при создании или возведении которых были нарушены права третьих лиц или же императивные требования, установленные законодателем. Подобные объекты, в соответствии с положениями рассматриваемой статьи, подлежат сносу или же приведению в соответствие с требованиями действующего законодательства. При этом законодателем также установлена возможность легализации спорных объектов, на которые распространен правовой режим самовольной постройки.

68

Самовольно возведенный объект недвижимости как особый объект гражданских прав

При рассмотрении особенностей правового режима объектов самовольного строительства следует обратить внимание на расположение ст. 222 ГК РФ. Данная статья устанавливает правовые последствия осуществления самовольного строительства, размещена в 14-й главе ГК РФ, в рамках которой сосредоточены правовые нормы, регламентирующие порядок приобретения права собственности. При этом право собственности на объект самовольного строительства в силу прямого указания законодателя изначально не возникает. Признание права собственности на спорный объект сопряжено с соблюдением установленной законодателем процедуры. Данное обстоятельство, по справедливому замечанию Ю.Г. Лесковой, Н.Д. Кобылинского, «предполагает наличие вещи (самовольной постройки), без которой ставить вопрос о возникновении вещного права невозможно» [2, с. 32]. С указанной трактовкой рассматриваемых положений представляется необходимым согласиться.

Законодателем в ст. 222 ГК РФ установлены особенности правового режима самовольной постройки. Объект, на который распространен данный правовой режим, не является объектом права собственности или же иного вещного права в силу прямого указания законодателя. Более того, самовольный застройщик (лицо, которое в силу положений ст. 222 ГК РФ обладает правом на признание права собственности на самовольную постройку, владельцем которой данное лицо является) не может использовать данный объект, распоряжаться им. Данные особенности правового режима объекта самовольного строительства послужили основанием для сделанного в юридической литературе вывода

онедопустимости отнесения подобных объектов недвижимости, права на которые, в частности, не были зарегистрированы в установленном законом порядке, к объектам гражданских прав [3, с. 70].

Впервую очередь следует отметить, что единого подхода к определению понятия объекта гражданского права в правовой доктрине выработано не было. В частности, дискуссионным является вопрос

осоотношении таких категорий, как объект гражданского права и объект гражданского правоотношения. Следует признать справедливым указание Л.А. Чеговадзе на то, что «данный вопрос является едва ли не одним из самых спорных в теории гражданского права» [4, с. 25]. Данную дискуссионную проблематику представляется необходимым оставить в стороне и признать допустимость рассмотрения данных категорий в качестве синонимичных.

С учетом вышеуказанного при рассмотрении вопроса о возможности отнесения самовольных построек к объектам гражданских прав

69

Кузнецов А.А.

представляется необходимым не согласиться с обозначенным ранее подходом, отрицающим допустимость подобной квалификации. Поскольку в ст. 222 ГК РФ установлен, в частности, порядок легализации самовольной постройки, то при инициировании признания права собственности самовольный застройщик вступает в отношения, урегулированные нормами гражданского права. Самовольный застройщик является субъектом гражданских правоотношений. Поскольку наличествует субъект, то, соответственно, имеется и объект гражданских правоотношений, которым и является самовольная постройка.

Представляется необходимым отметить, что отнесение самовольной постройки к объектам гражданских прав соответствует, в частности, позиции В.Ф. Яковлева, которым в качестве объектов гражданских прав признавалась деятельность по созданию материальных и нематериальных благ либо же сами эти блага, на которые направлены права

иобязанности субъектов гражданского права [5, с. 176]. Самовольный застройщик имеет соответствующие права и обязанности по отношению к такому материальному благу, как самовольная постройка.

Подобный подход к квалификации самовольной постройки соответствует также позиции И.Д. Кузьминой, которой было отмечено, что самовольная постройка представляет собой особый объект гражданских прав – недвижимую вещь, чье создание не влечет возникновение права собственности на нее, но которая в то же время не относится к числу бесхозяйных [6, с. 171]. Указанных подход следует рассматривать в качестве обоснованного, с которым представляется необходимым согласиться.

Врассуждениях по вопросу допустимости отнесения самовольной постройки к объектам гражданских прав следует также обратиться

ик подходам, сформированным в судебной практике. Так, в частности, наличествует позиция, свидетельствующая о корректности рассмотрения самовольной постройки в качестве объекта гражданских прав. Согласно положениям п. 12 Обзора судебной практики по некоторым вопросам применения арбитражными судами ст. 222 ГК РФ, утв. Информационным письмом Президиума ВАС РФ от 09.12.2010 № 143 [1], допустимо приобретение права собственности на самовольную постройку на основании приобретательской давности, если сохранение такой постройки не создает угрозу жизни и здоровью граждан. Указанную возможность приобретения права собственности на самовольную постройку на основании давностного владения представляется необходимым рассматривать в качестве аргумента в пользу отнесения ее к объекту гражданских прав, хотя и обладающему ограниченным правовым режимом. Таким

70