Межотраслевой подход в юридической науке экономика. Право. Суд. Сборник материалов Международной научно-практической аспирантской конференции памяти В

Государственный Совет РФ в системе публичной власти

принципов согласованного функционирования и устанавливаемого на основании Конституции РФ и в соответствии с законодательством ор- ганизационно-правового, функционального и финансово-бюджетного взаимодействия, в том числе по вопросам передачи полномочий между уровнями публичной власти, свою деятельность в целях соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина, создания условий для социально-экономического развития государства [4].

Важно отметить закрепление в качестве субъекта системы публичной власти органов местного самоуправления, которые в связи с этим можно рассматривать и как участников федеративных отношений. Некоторые ученые рассматривали органы местного самоуправления как субъекты федеративных отношений и до законодательного закрепления их в качестве субъектов системы публичной власти, однако единство мнений в этом вопросе отсутствует в силу понятных причин: во-первых, органы местного самоуправления не являются органами государственной власти, а во-вторых, не являются составными частями Федерации, хотя и в какой-то мере прямо или косвенно влияют на некоторые процессы в рамках федеративных отношений.

Подтверждением тезиса об органах местного самоуправления как субъектах федеративных отношений также служат изменения, внесенные в ст. 133 Конституции РФ, в соответствии с которыми органы местного самоуправления осуществляют публичные функции во взаимодействии с органами государственной власти. А также корреспондирующая норма Закона о Государственном Совете, ч. 4 ст. 17 которого закрепила, что органы местного самоуправления принимают участие в осуществлении имеющих государственное значение публичных функций на соответствующей территории как в порядке наделения названных органов отдельными государственными полномочиями, так и в ином порядке в соответствии с федеральным законом.

В ст. 3 Закона о Государственном Совете развивается конституционное положение о том, что Государственный Совет формируется Президентом в целях обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов публичной власти. В Законе о Государственном Совете закреплено и раскрыто понятие их координации и определяется место Государственного Совета в системе публичной власти.

Так, в соответствии с Законом о Государственном Совете под координацией деятельности органов единой системы публичной власти понимается «система действий и решений, которые направлены на обеспечение согласованного функционирования и взаимодействия органов, входящих в единую систему публичной власти, осуществляются

91

Романенко К.С.

ипринимаются в соответствии с Конституцией Российской Федерации Президентом Российской Федерации, а также в пределах своей компетенции Правительством Российской Федерации, Государственным Советом, другими органами публичной власти» (ч. 2 ст. 2) [4].

Впорядке раскрытия понятия координации органов единой системы публичной власти законодатель обозначил также особую важность Государственного Совета в этом направлении деятельности, во-первых, закрепив такое определение именно в Законе о Государственном Совете, и во-вторых, определив роль Государственного Совета в рамках этой задачи наравне с Правительством и Президентом.

На первом заседании Государственного Совета 20.12.2020 Президент во вступительной речи отметил, что «системная работа требует общих, скоординированных усилий всех уровней власти и, добавлю, всех регионов Российской Федерации, безусловно, и этого уровня власти тоже. Именно для того, чтобы обеспечить большую включенность субъектов Федерации, муниципалитетов в формирование общенациональных решений, Госсовет и получил новый конституционный статус. Были расширены его полномочия и состав. В него, как вы уже знаете, вошли представители муниципалитетов, а также общественных объединений, бизнеса и профсоюзов» [5]. Также Президент добавил: «Сущностные изменения – в том, чтобы обеспечить новое качество

иэффективность работы органов власти на всех уровнях: федеральном, региональном и муниципальном – в конечном итоге для улучшения жизни людей, для достижения национальных целей развития» [5].

Вприведенных выше высказываниях Президент однозначно определил основные задачи и основное назначение Государственного Совета и то, что оживление, модернизация и развитие федеративных отношений имеет первостепенное значение как для Государственного Совета, так и для государства в целом.

Вотечественной юридической науке большинство ученых, исследуя тему федеративных отношений в Российской Федерации, углубляются в проблематику механизма разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ

иорганами государственной власти субъектов РФ. Вышеуказанный аспект, безусловно, имеет абсолютную значимость и является основополагающим в рассматриваемой теме, однако исходя из содержания нормативных правовых актов, определяющих статус и регламентирующих деятельность Государственного Совета, можно сделать однозначный вывод о том, что решение данной проблемы не является его основной задачей.

92

Государственный Совет РФ в системе публичной власти

В соответствии с п. 2 ст. 6 Закона о Государственном Совете, определяющей функции, Государственный Совет рассматривает вопросы, касающиеся согласованного функционирования и взаимодействия федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, в том числе по вопросам передачи полномочий между названными органами, в целях достижения согласованного их решения.

Таким образом, рассмотренная выше проблематика все же относится к кругу «интересов» Государственного Совета, однако только на уровне «в том числе» и, как уже указывалось, такой же вывод можно сделать, проанализировав весь массив нормативных правовых актов, определяющих его статус и регламентирующих его деятельность.

Всвою очередь, основным направлением деятельности Государственного Совета в рамках блока задач и функций, направленных на федеративные отношения, является воздействие на их суть. Суть федеративных отношений, по мнению авторов, заключается в эффективном взаимодействии и сотрудничестве РФ и ее субъектов, а также субъектов между собой.

По мнению О.А. Фомичевой, «публичные органы учувствуют

вфедеративных отношениях, вступая во взаимодействие» [10, с. 173]. Взаимодействие, в свою очередь, определяется разными авторами по-разному. Ф. Кобзарев рассматривает взаимодействие как согласованную, основанную на сотрудничестве деятельность по достижению общих целей, задач [7]. О.Ю. Бакаева и Е.В. Шилина дополняют это определение необходимостью наличия нескольких (хотя бы двух) субъектов или объектов, совершающих активные действия совместного характера [11, с. 38].

Н.В. Симонова рассматривает категорию «взаимодействие» с двух сторон: как связь и как процесс. «Взаимодействие органов публичной власти на территории субъекта Российской Федерации – это процесс, направленный на установление закономерных связей между органами публичной власти на определенной территории с целью выработки эффективного механизма совместных действий, необходимого для слаженного функционирования государства и населения» [8, с. 16].

Таким образом, взаимодействие органов публичной власти – это совместная, согласованная, основанная на сотрудничестве деятельность органов системы публичной власти, направленная на достижение общих целей и задач.

Вцелях выполнения задач и осуществления функций Государственного Совета создаются комиссии Государственного Совета [4].

93

Романенко К.С.

Указом Президента РФ от 21.12.2020 № 800 (далее – Указ) образованы комиссии Государственного Совета и утверждено Положение о рабочих органах Государственного Совета РФ и Секретаре Государственного Совета РФ (далее – Положение). В Положении классифицированы комиссии Государственного Совета, определены их основные функции, порядок формирования и особенности функционирования [6].

Интерес в рамках темы настоящего исследования представляет комиссия Государственного Совета по обеспечению согласованного функционирования и взаимодействия органов публичной власти.

В соответствии с Указом на комиссию возложены следующие функции:

а) рассмотрение вопросов, касающихся согласованного функционирования и взаимодействия федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, в том числе вопросов передачи полномочий между названными органами;

б) подготовка для Государственного Совета предложений по использованию Президентом РФ согласительных процедур для разрешения разногласий между органами, входящими в единую систему публичной власти;

в) подготовка для Государственного Совета предложений по совершенствованию деятельности органов, входящих в единую систему публичной власти [6].

Особая важность данной комиссии обозначена тем, что, в соответствии с Указом, ее персональный состав утверждается Председателем Государственного Совета, т.е. Президентом РФ (в комиссиях по направлениям социально-экономического развития Президентом утверждаются лишь председатели комиссий, которые и формируют их состав).

По итогам рассмотрения теоретических аспектов, а также нормативного массива, касающегося рассматриваемой темы, подведем итог и сделаем некоторые выводы о значимости проведенной реформы в целом и о значимости Государственного Совета в развитии и регулировании федеративных отношений.

Во-первых, говоря о проведенной реформе в рассматриваемой сфере, необходимо отметить закрепление в Законе о Государственном Совете определения понятия единой системы публичной власти. Помимо того, что развитие законодательно закрепленного понятийного аппарата является положительной тенденцией в целом, в рамках рассматриваемого понятия законодатель фактически определил и законодательно закрепил

94

Государственный Совет РФ в системе публичной власти

круг субъектов федеративных отношений, что определенно повышает эффективность работы в данном направлении, а также разрешает существующие дискуссии в юридической доктрине.

Во-вторых, рассматривая непосредственно Государственный Совет в рамках данной темы, в первую очередь необходимо отметить уникальный статус Государственного Совета в рамках федеративных отношений, в которых Государственный Совет выступает их субъектом, так как является государственным органом и обладает определенными полномочиями, выступает их регулятором как орган, уполномоченный на координацию единой системы публичной власти, а также определенной площадкой, местом встречи представителей и руководителей основных субъектов федеративных отношений.

Роль Государственного Совета как площадки для обсуждения и места встречи, по мнению авторов, является одним из важных факторов, определяющих успешное решение стоящих перед ним задач по координации и повышению эффективности взаимодействия составных частей единой системы публичной власти.

Библиографический список

1.Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ

опоправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ; с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 01.07.2020) // СЗ РФ. – 2014. – № 31. – Ст. 4398.

2.Закон РФ о поправке к Конституции РФ от 14.03.2020 № 1-ФКЗ «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти» // СЗ РФ. – 2020. – № 11. – Ст. 1416.

3.Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 15.01.2021 // РГ. – 16.01.2020. – № 7.

4.Федеральный закон от 08.12.2020 № 394-ФЗ «О Государственном Совете Российской Федерации» // СЗ РФ. – 2020. – № 50 (ч. III). – Ст. 8039.

5.Совместное заседание Госсовета и Совета по стратегическому развитию и нацпроектам от 23.12.2020 // Президент России: сайт. – URL: http://kremlin.ru/events/state-council/64736.

6.Указ Президента Российской Федерации от 21.12.2020 № 800 «Вопросы Государственного Совета Российской Федерации» (вместе

95

Тимофеев Евгений Игоревич,

аспирант Алтайского государственного университета

ОТДЕЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ ОПРЕДЕЛЕНИЯ ПРИРОДЫ ПРОЦЕССУАЛЬНОГО РЕЖИМА

Аннотация: автором исследуются проблемы реализации правового режима в арбитражном процессе. Раскрыты особенности участия специальных должностных лиц в судопроизводстве на примере уполномоченных по защите прав предпринимателей. Проанализированы проблемы, возникающие в связи с расширением компетенции указанных должностных лиц, – необоснованное привлечения региональных бизнес-омбудсменов к участию в деле в качестве процессуальных истцов по спорам между частными субъектами, а также третьих лиц. Автор приходит к выводу о том, что расширение компетенции публичных внесудебных органов в рамках процесса противоречит отраслевому режиму и не ведет к реализации его целей – ускорению рассмотрения дел и повышению качества их рассмотрения.

Любая отрасль права предполагает наличие соответствующего отраслевого правового режима, а также режимного регулирования отдельных сфер общественных отношений. Правовой режим – это особый порядок правового регулирования общественных отношений, основанный на определенном сочетании правовых средств (в том числе и способов правового регулирования), гарантий и принципов, создающий благоприятные (неблагоприятные) условия для удовлетворения интересов субъектов права и направленный на достижение оптимального социально-значимого результата [3, с. 70]. Режимы делятся по характеру на материальные и процессуальные. При этом необходимо отметить, что отсутствует единое понимание и широкое употребление понятия режима в российском процессуальном праве в отличие от отраслей материального права, где на законодательном, правоприменительном и доктринальном уровне употребляется термин «режим».

97

Тимофеев Е.И.

В то же время определение места процессуального правового режима имеет важное практическое значение с точки зрения оценки необходимости внедрения правовых институтов, направленности их действия и пределов. Данный вопрос ярко проявляется в системе арбитражного судопроизводства, где на фоне социального значения предпринимательской деятельности взаимодействуют публичные

ичастные начала. В.Ф. Яковлев справедливо отмечал, что сложность

имасштабность предпринимательской деятельности порождают также особую сложность и масштабность экономических споров, их тесную связь с реальной экономической жизнью и ее проблемами [4, с. 10]. Отсюда проистекает проблема характера арбитражного процессуального режима в целом и места специальных процессуальных режимов его составляющих в частности. При этом режимное регулирование не может строиться на противоречии элементов его составляющих.

Режим имеет строгую целевую направленность, предполагающую реализацию соответствующих целей через определенные правовые средства. Целью процессуального режима является образование оптимального порядка правового регулирования процессуальной деятельности путем создания благоприятных или неблагоприятных условий для деятельности субъектов процессуальных правоотношений.

Критерий оптимальности предполагает создание системы, обеспечивающей правильность и своевременность рассмотрения и разрешения дел в судах судебной системы РФ, что с необходимостью приводит к выбору разумного сочетания и соотношения между максимальной полнотой и экономией средств при осуществлении правосудия. Первая предоставляет наибольшую возможность для реализации процессуальных прав лиц и защиты их прав материальных, а отсюда

ибольшую судебную нагрузку через расширение компетенции судов

иправового статуса иных участников процесса; вторая – ограничение общего процессуального статуса лиц, исключение из общего порядка рассмотрения дел, сужение компетенции судов и их разгрузка. Баланс в данном случае достигается путем применения различных правовых средств и конструкций в рамках регулирования определенной группы общественных отношений.

Исходя из данного подхода, необходимо прийти к выводу о том, что в этом случае процессуальный режим удовлетворяет одновременно публичный и частный интерес. Публичный интерес состоит в установлении режима законности, защите прав и законных интересов субъектов при неправомерном посягательстве на них, а также в выборе таких механизмов, которые позволяют решать стоящие в этой части задачи

98

Отдельные проблемы определения природы процессуального режима

с применением наименьшего количества ограниченных публичных ресурсов. Частный интерес, в свою очередь, предполагает разрешение материального спора между частными субъектами с участием государс- твенно-властного органа (суда) путем императивного распределения спорного блага. В этой части процесс в конечном счете направлен на удовлетворение потребностей частных субъектов по доступу к материальным и нематериальным благам. Это неизбежно актуализирует вопрос природы цивилистического процессуального права и его отнесения к той или иной системе права. Данная проблема имеет важную практическую составляющую при выборе правовых средств.

На сегодняшний день получили развитие институты участия специальных должностных лиц в цивилистическом процессе, ранее неизвестных процессуальному праву. Так, в соответствии с ч. 1 ст. 53.1 Арбитражного процессуального кодекса РФ (далее – АПК РФ) Уполномоченный при Президенте РФ по защите прав предпринимателей, уполномоченные по защите прав предпринимателей в субъектах РФ, обратившиеся в арбитражный суд, реализуют процессуальный статус истца. Уполномоченному при Президенте РФ также предоставлено право участия в процессе в качестве третьего лица. В соответствии с п. 2 ч. 3 ст. 10 Федерального закона «Об уполномоченных по защите прав предпринимателей в Российской Федерации» компетенция региональных уполномоченных ограничивается обращением в суд с заявлениями в порядке гл. 24 АПК РФ по делам, возникающим из публичных правоотношений [1].

Расширение возможностей участия в арбитражном процессе государственных должностных лиц (благоприятствование реализации компетенции в процессе) выходит за рамки классического понимания частного правового режима, не допускающего вмешательство публичного элемента в частные отношения между субъектами, и противоречит концепции заинтересованности третьих лиц. В связи с этим данный институт создает ряд практических сложностей: в правоприменительной практике судов встречаются случаи необоснованного привлечения региональных бизнес-омбудсменов к участию в деле в качестве процессуальных истцов по спорам между частными субъектами, что выходит за пределы полномочий данных должностных лиц [5, с. 84].

Так, в одном из дел уполномоченный по защите прав предпринимателей в Республике Коми подал иск к администрации муниципального образования и предпринимателю И.В. Борисову о признании открытого аукциона на право заключения договора аренды нежилого помещения и договора аренды, заключенного между соответчиками

99

Тимофеев Е.И.

по результатам указанного аукциона, недействительными [9]. Иск был принят к производству и удовлетворен, несмотря на то, что, исходя из положений ст. 12, 449 ГК РФ, дела о признании торгов и возникших на основании их договоров недействительными относятся к частноправовым, разрешаемым по правилам, установленным для признания недействительными оспоримых сделок [2], и не могут рассматриваться по иску лиц, не имеющих частного интереса.

Проблема отнесения режима процессуального права к частному или публичному праву непосредственно выражается в применяемых правилах правового регулирования и степени возможных разрешений

иограничений. Созданный режим участия уполномоченных по защите прав предпринимателей в арбитражном процессе исключил возможность участия региональных бизнес-омбудсменов в деле в качестве третьих лиц. Однако в правоприменительной практике указанные лица в результате расширительного толкования приведенных норм АПК РФ указанное правомочие реализуют [6]. Так, Арбитражный суд Алтайского края в деле по иску о признании незаконным решения публичного акционерного общества «Сбербанк» об изменении условий кредитного договора допустил к участию в качестве третьего лица регионального уполномоченного [7].

При этом, как показывает судебная практика, расширение компетенции публичных внесудебных органов в рамках процесса не ведет к реализации целей правового режима: не влечет ускорение рассмотрения дел и прямо не влияет на правильность и полноту их рассмотрения. В обозначенном выше деле суд в решении прямо указал, что рассмотрение дела неоднократно откладывалось в связи с привлечением третьих лиц. Анализ судебной практики Алтайского края показал, что рассмотрение дела с участием уполномоченного не влияет на правильность рассмотрения дела, о чем свидетельствует непринятие судами первой

ивышестоящих инстанции позиций уполномоченного [8]. Об этом говорит и отсутствие связи между фактом участия уполномоченного в процессе, резолюцией суда первой инстанции, фактом обжалования

иотмены судебного акта судами вышестоящих инстанций.

Таким образом, расширение компетенции публичных внесудебных органов в рамках процесса создает определенные проблемы, которые свидетельствуют о наличии неразрешенных вопросов при введении института участия публичных органов в цивилистическом процессе, что порождает правовую неопределенность и ведет к ослаблению правового режима, что, в свою очередь, на фоне отсутствия единого понятия процессуального режима и его характеристик приводит

100