Международное сотрудничество в борьбе с преступностью. Часть I. Теоретико-правовые основы международного сотрудничества в сфере борьбы с преступностью

ных договоров Российской Федерации, Федерального закона № 101-ФЗ.

Как это определено п. «к» ст. 71 Конституции РФ, международные договоры России отнесены к ее ведению. Это означает, что к ведению Российской Федерации отнесены и ее международные договоры межведомственного характера. Согласно п. 2 ст. 3 Федерального закона № 101-ФЗ, этот вид международных договоров, заключаемых от имени федеральных органов исполнительной власти, т.е. министерств и ведомств, подобно договорам, заключаемым от имени Российской Федерации и от имени Правительства РФ, является международным договором Российской Федерации как субъекта международного права.

На международной арене федеральные органы исполнительной власти Российской Федерации представляют интересы государства, т.е. выполняют публичные функции. Но это вовсе не означает, что указанные органы публичной власти выступают в качестве субъектов международного договора. Государственные органы могут выступать в качестве субъекта права, например, административного, внутри государства. Но в сфере международной, в отличие от внутренней, государство может выступать только как целое, а его органы (органы власти и управления) – только как его представители. Известный итальянский юрист-международник Д. Анцилотти писал, что по отношению к иностранным государствам то или иное государство выступает как субъект международного права, т. е. как единое целое, а не отдельные власти государства1. Видный представитель российской науки международного права А.Н. Талалаев также отмечал: «Государство выступает в качестве субъекта международного права как таковое. Отдельные органы его не обладают международной правосубъектностью и, следовательно, не являются субъектами международных договоров... Независимо от того, какой орган государства заключил договор (глава государства, правительства, какое-либо ведомство...), субъектом международного договора всегда будет государство»2.

1Анцилотти Д. Курс международного права. Т. 1. М., 1961. С. 402.

2Талалаев А.Н. Юридическая природа международного договора. М., 1963. С. 16.

81

Действительно, на международной арене государство выступает как целое, а федеральные министерства или иные органы исполнительной власти являются представителями своего государства. Несмотря на широкий спектр содержания заключаемых межведомственных договоров, все они являются договорами государства в целом, т.е. международными договорами, и именно государство в лице Российской Федерации несет ответственность за их выполнение. Заключая международные договоры межведомственного характера, министерства и ведомства тем самым реализуют международную правосубъектность государства, которая понимается как юридическая способность обладать международными правами и обязанностями и реальное обладание ими в случае, если эта способность была реализована.

Следовательно, субъектом международного договора является государство, а не орган, заключивший его. Представление же о том, что субъектом международного договора может быть не государство, а министерство или ведомство, базируется на отождествлении правового положения министерства и ведомства внутри государства и на международной арене.

Министерства и ведомства, представляя государство в международных отношениях, ограничиваются вопросами, входящими в их компетенцию. Устанавливая компетенцию для федеральных органов исполнительной власти, государство тем самым очерчивает рамки, в которых министерству надлежит действовать. Представляется, что министерство или ведомство не вправе самостоятельно увеличить или уменьшить объем своей компетенции1. Но в то же время «вопрос о выходе органа за пределы своей компетенции решается государством, которое он представляет при заключении договора. Другая сторона не вправе ставить под сомнение компетенцию этого органа, но может запросить разъяснения»2.

Анализ положений Конституции РФ и Федерального закона № 101-ФЗ приводит к выводу о том, что юридическая природа международных договоров, заключаемых от имени федеральных орга-

1Игнатюк Н.А. Компетенция федеральных министерств Российской Федерации. М., 2003. С. 100.

2Курс международного права. Т. 4. М., 1990. С. 28.

82

нов исполнительной власти – договоров межведомственного характера, и юридическая природа межгосударственных и межправительственных договоров одинакова. В ее основе лежит соглашение государств как субъектов международного права, являющееся способом создания его норм. В данном аспекте соглашение следует рассматривать не как одно из наименований договора как родового понятия, а как способ создания международного договора. В основе соглашения лежит согласование интересов сторон, которое выражается в согласовании их воли. Как правило, согласование воли сторон, участвующих в создании международно-правовой нормы, связано с достижением ими компромисса, соразмерной уступкой друг другу в решении вопроса – на основе равенства сторон. В результате на основе соглашения как способе создания норм международного права базируются нормы любых видов международных договоров. Согласование воли сторон завершается выработкой определенных правил поведения, в отношении которых стороны рассматривают вопрос о придании им юридической силы. Признание правила поведения в качестве обязательной нормы международного права (посредством подписания договора, его ратификации и т.п.) является завершением процесса формирования международно-правовой нормы1. Для государств, вступающих друг с другом в договорные отношения, важным является соблюдение общепризнанных принципов и норм международного права и положений права международных договоров.

К общепризнанным положениям следует, например, отнести право государства на участие в международных договорах как части более широкого права – на участие в решении международных проблем2. Российская Федерация как участник международного сообщества, опираясь на принцип суверенного равенства государств и обязанность сотрудничества, активно использует указанное право. Одним из направлений его реализации является заключение международных межведомственных договоров, существенно расширяющих сферу сотрудничества с другими государствами. Заключение,

1Тункин Г.И. Теория международного права. М., 1970. С. 239.

2Лукашук И.И. Современное право международных договоров. М., 2004. С. 173.

83

действие, применение и прекращение этих соглашений опирается на Венскую конвенцию о праве международных договоров 1969 г. Она применяется к договорам между государствами (ст. 1). Последние самостоятельно определяют круг своих органов, имеющих право вести переговоры и участвовать в подготовке международных договоров, которые после их заключения становятся договорами государства, а не его органов. Именно такой подход отражен и в содержании Федерального закона № 101-ФЗ, хотя в нем и заложена присущая сложившейся договорной практике юридическая неточность – договоры должны заключаться органами, уполномоченными на его заключение, не от своего имени, а от имени государства. На договоры, заключенные государствами, распространяется принцип pacta sunt servanda – договоры должны соблюдаться. Согласно ст. 26 Венской конвенции о праве международных договоров, «каждый действующий договор обязателен для его участников и должен ими добросовестно выполняться». Данное положение распространяется и на договоры, заключаемые на уровне ведомств, отнесенные Федеральным законом к договорам межведомственного характера. Термин «межведомственные договоры» следует толковать расширительно. Межведомственные договоры Российской Федерации – это договоры федеральных министерств и ведомств, причем, прежде всего – федеральных министерств. Министерства и ведомства Российской Федерации входят в единую систему органов исполнительной власти, возглавляемую Правительством РФ.

Различия в порядке подчинения и вертикальной иерархии министерств и ведомств в прошлые периоды времени были обусловлены дифференциацией в объеме отраслевых и надведомственных функций и полномочий. При этом министерства, в отличие от ведомств, были органами преимущественно отраслевой компетенции, хотя и осуществляли отдельные межотраслевые полномочия. В советской юридической доктрине единообразного подхода к понятиям «министерство» и «ведомство» не существовало. Одни авторы ставили знак равенства между понятиями «ведомство» и «специальное ведомство», другие относили к ним и государственные комитеты, а

84

третьи – вообще все центральные органы государственного управления1.

Что касается министерств, то существовало Общее положение о министерствах СССР, где в ст. 7 было сказано: «Министерство

СССР, одноименные министерства союзных республик, подчиненные им предприятия, организации, учреждения составляют единую систему соответствующего министерства»2. Однако и в советских нормативно-правовых актах понятия, интегрирующего существенные признаки министерств и ведомств, не было3. Отсутствуют четкие юридические понятия «министерства» и «ведомства» и в современной юридической доктрине. Возможно, следует взять за основу подхода к определению понятия «ведомство» позицию, высказанную болгарскими юристами П. Стайновым и А. Ангеловым. Они говорили о необходимости в данном случае применения соответствующего общего понятия, а им, с точки зрения этих авторов, является понятие «административное ведомство». Это понятие является родовым по отношению к понятиям «министерство», «специальное ведомство»4.

Наиболее важным «звеном», заключающим международные договоры межведомственного характера, является федеральное министерство. Это федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке государственной политики и нор- мативно-правовому регулированию в установленной актами Прези-

1Бахрах Д.Н. Административное ведомство: понятие, правосубъектность // Правоведение. 1979. № 3. С. 33–41.

2СП СССР. 1967. № 17. Ст. 116.

3Бахрах Д.Н. Административное ведомство: понятие, правосубъектность // Правоведение. 1979. № 3. С. 33–41.

4Такой подход позволил указанным авторам сформулировать следующее определение: «Ведомство – это совокупность однородных или сходных специальных учреждений, включенных в общую централизованную систему, во главе которой стоит государственный орган специальной компетенции – министр или руководитель специального ведомства. Оно включает в себя как центральный, так и периферийный аппарат» (Стайнов П., Ангелов А. АдминистративноеправоНароднойРеспубликиБолгарии. М., 1960. С. 146).

85

дента РФ и Правительства РФ сфере деятельности1. В ныне действующей системе федеральных органов исполнительной власти министерства РФ координируют деятельность других федеральных министерств и ведомств путем корреспондирующих прав и обязанностей – в этом их отличительная особенность. При этом федеральные министры назначаются на должности, освобождаются от должностей Президентом РФ, их заместители – Правительством РФ, если иное не предусмотрено законом.

К федеральным ведомствам в настоящее время относятся федеральные службы и федеральные агентства. Для всех ведомств характерна особая специализация по достаточно узкому кругу вопросов, кроме того, все они, как правило, имеют особую организацион- но-правовую форму устройства, отличную от организационно-пра- вовой формы министерств2. Федеральные службы и агентства также участвуют в международном сотрудничестве. Федеральная служба является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а также специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны государственной границы Российской Федерации, борьбы с преступностью, общественной безопасности. Федеральное агентство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим в установленной сфере деятельности функции по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом и правоприменительные функции, за исключением функций по контролю и надзору.

Федеральные министерства и ведомства Российской Федерации имеют собственную структуру, в настоящее время структурными подразделениями федеральных министерств являются, в основном, департаменты, а федеральных служб и федеральных агентств – управления. В связи с тем, что количество международных договоров межведомственного характера постоянно увеличивается, министерства и ведомства все активнее вступают в международное со-

1Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс. М., 2005.

С. 240.

2Агапов А.Б. Административное право. М., 2004. С. 32–42.

86

трудничество и в их структуре создаются такие департаменты и управления, которые ответственны за международные связи.

Анализ действующих нормативных актов, в частности, приводит к выводу о том, что особенности заключения международных договоров Российской Федерации межведомственного характера определяются главным образом следующими обстоятельствами: вопервых, межведомственные договоры заключаются министерствами и иными федеральными органами исполнительной власти по вопросам, входящим в их компетенцию; во-вторых, федеральные органы исполнительной власти находятся в ведении Правительства РФ, кроме случаев подведомственности Президенту РФ по вопросам, закрепленным за ним Конституцией РФ. Правительство РФ в рамках своей компетенции возглавляет систему федеральных органов исполнительной власти и направляет их деятельность. Согласно Федеральному закону № 101-ФЗ, Правительство РФ по предложению соответствующего ведомства должно принять решение о проведении переговоров о заключении договора. Например, распоряжение Правительства РФ от 29 июня 1995 г. № 893-р содержит следующую формулу: «Принять предложение Минприроды России, согласованное с МИД России, о проведении переговоров о заключении Соглашения между Министерством охраны окружающей среды и природных ресурсов Российской Федерации и Министерством охраны окружающей среды Словацкой Республики о сотрудничестве в области охраны окружающей среды». В случаях, когда речь идет о протоколе или меморандуме – разновидностях международных договоров межведомственного характера – слова «о заключении» по соображениям редакционного характера обычно заменяются словами «о подписании».

Что касается решения о подписании международных договоров межведомственного характера, то, согласно Федеральному закону № 101-ФЗ, оно принимается федеральным министром, руководителем иного федерального органа исполнительной власти, в компетенцию которых входят вопросы, регулируемые такими договорами, по согласованию с Министерством иностранных дел РФ. Однако Федеральный закон № 101-ФЗ устанавливает определенные исключения относительно принятия решения о подписании международного договора. Суть исключений заключается в том, что решение о подписании международного договора межведомственного

87

характера принимается Правительством РФ, если вопросы, которым посвящен договор, имеют важное значение для государственных интересов России.

Содержание выражения «важное значение для государственных интересов РФ» Федеральным законом № 101-ФЗ и другими нормативными актами не установлено. Однако оно может подлежать толкованию, т.е. определяться в каждом отдельном случае и обосновываться в представленном предложении о подписании договора.

Решения, принимаемые Правительством РФ, в данном случае оформляются распоряжениями. К распоряжению, предусматривающему подписание такого межведомственного соглашения, как правило, прилагается его проект.

Международные договоры межведомственного характера заключаются с учетом требований межгосударственных или межправительственных договоров, содержание которых определяется компетенцией соответствующих федеральных органов исполнительной власти. Противоречия между такими договорами разрешаются на основе норм права международных договоров и положений самих договоров. Так, ст. 30 Венской конвенции о праве международных договоров, в частности, определяет: «Если в договоре устанавливается, что он обусловлен предыдущим или последующим договором или что он не должен считаться несовместимым с таким договором, то преимущественную силу имеют положения этого другого договора». Следует также еще раз подчеркнуть, что международный договор Российской Федерации, независимо от того, какой уровень ему был придан согласно российскому законодательству, рассматривается другими его участниками как договор государства – субъекта международного права. Принцип суверенного равенства, которым государства руководствуются в международных отношениях на взаимной основе, распространяется и на применение ими заключенных международных договоров. Однако государство, определяя в своем законодательстве порядок заключения, выполнения и прекращения международных договоров для их различных уровней, может определить и порядок их применения в случае противоречия между правилами договора и правилами закона. В ч. 4 ст. 15 Конституции РФ установлено, что если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного догово-

88

ра. Подпадают ли международные договоры межведомственного характера под действие этого правила? Ответить на этот вопрос можно, опираясь на анализ ряда положений Федерального закона № 101-ФЗ (подп. «а» п. 1 ст. 15), согласно которым международные договоры Российской Федерации подлежат обязательной ратификации, в частности, когда их исполнение требует изменения действующих или принятия новых федеральных законов, а также устанавливающих иные правила, чем предусмотренные законом. Эти положения касаются любых международных договоров Российской Федерации, включая международные межведомственные договоры. Статус международного договора как «межведомственного» не препятствует его ратификации, т.е. выражению согласия государства на обязательность для него договора. Следовательно, договоры данного вида, если они ратифицированы и официально опубликованы, подпадают под действие ч. 4 ст. 15 Конституции РФ.

Международные договоры федеральных органов исполнительной власти, заключаемые министерствами и ведомствами, можно разделить на определенные виды с точки зрения их содержания, с учетом объекта и предмета этих договоров. Объект договора представляет собой определенную группу регулируемых договором международных отношений. Эти отношения затрагивают различные сферы сотрудничества государств – политическую, экономическую, по вопросам правовой помощи, науки, образования, культуры и т.п. Характер регулируемых договором отношений, определяющий принципиальную основу договора – его объекта, влияет на определение содержания международного договора. Если по содержанию международных договоров, согласно характеру их объектов, к ним можно отнести политические, экономические и иные группы договоров, то в рамках этих групп можно обнаружить многочисленные подгруппы со своими специфическими объектами. Так, к политическим договорам можно отнести мирные договоры, союзные договоры; договоры о дружбе, сотрудничестве и взаимной помощи; соглашения по территориальным вопросам, по пограничным вопросам; договоры о нейтралитете. К договорам экономического характера относят договоры, объектом регулирования которых являются экономические отношения в различных сферах: поставок товаров и

89

товарооборота, торговли, займа и кредита, таможенного регулирования, расчетов и платежей и т.п.1

Можно выделить и такие группы международных договоров, объектом которых является регулирование отношений в области транспорта (железнодорожного, морского, воздушного, речного и т.п.), связи, сельского хозяйства, социального обеспечения, энергетики, борьбы с международной преступностью и т.п. Эти договоры регулируют специальные вопросы сотрудничества. К ним, как правило, относятся и международные договоры федеральных органов исполнительной власти России. Эти договоры, как и договоры политического и экономического характера, имеют не только характерный для них объект, но и предмет. Предметом договоров являются совершение определенных действий или воздержание от них, приобретение определенных благ, удовлетворение каких-либо интересов и т.п. В более широком смысле предмет договора – это то, о чем условились стороны. Таким образом, посредством установления объекта и предмета определяется содержание международного договора2.

Проявляющаяся в объекте и предмете специфика отношений между министерствами и ведомствами различных государств влияет на содержание международных договоров межведомственного характера. По содержанию международные договоры данной категории могут существенно отличаться друг от друга. Это обуславливается тем, что круг вопросов федеральных министерств достаточно широк, а их сферы деятельности отличны друг от друга. Так, весьма

1Талалаев А.Н. Право международных договоров. Общие вопросы. М., 1980. С. 109–110; Каламкарян Р.А., Мигачев Ю.И. Международное право.

М., 2004. С. 197–198.

2Талалаев А.Н. Объекты международного договора: Ученые записки Пермского государственного университета. Т. 14. Кн. 4. Вып. 4. Пермь, 1960. С. 53–64; Хватов В.Я. Об объекте международного договора // Правоведение. 1968. № 4. С. 84–92; Шуршалов В.М. Об объекте международного права // Советское государство и право. 1957. № 3. С. 54–58; Он же. Основные вопросы теории международного договора. М., 1959. С. 104; Лукашук И.И. Проблема объекта международного права // Советское государство и право. 1958. № 3. С. 105–109; Матарадзе Л.Н. Об объекте международного договора // Советское государство и право. 1972. № 7. С. 114–118.

90