Международное сотрудничество в борьбе с преступностью. Часть I. Теоретико-правовые основы международного сотрудничества в сфере борьбы с преступностью

обширна сфера деятельности МВД РФ. Вследствие этого оно заключает самые разнообразные международные договоры межведомственного характера.

Например, это Соглашение между Министерством внутренних дел Российской Федерации и Министерством внутренних дел Итальянской Республики о сотрудничестве в борьбе с организованной преступностью и незаконным оборотом наркотических средств и психотропных веществ от 11 сентября 1993 г. Центральное место в этом Соглашении занимают направления совместного сотрудничества в целях борьбы с организованной преступностью и незаконным оборотом наркотиков, об обмене информацией между Министерствами внутренних дел Российской Федерации и Итальянской Республики, о консультациях, рабочихвстречах исовещаниях сторон.

Меморандум между Министерством транспорта РФ и Министерством транспорта и связи Украины об организации ускоренного движения пассажирских поездов на направлении Киев – Москва от 12 ноября 2004 г. направлен на сотрудничество в целях внедрения ускоренного пассажирского движения на направлении Киев – Москва и проведения согласованных мероприятий по модернизации железнодорожной инфраструктуры на данном направлении, совершенствованию и упрощению процедур государственного контроля пропуска пассажиров, а также решения иных вопросов.

Представляет интерес Соглашение между Министерством транспорта Российской Федерации и Комитетом по морским делам при Правительстве Турецкой Республики о взаимном признании дипломов членов экипажей морских судов от 25 февраля 2004 г. Оно регулирует вопросы сотрудничества сторон, связанные с признанием дипломов членов морских экипажей. В нем раскрываются условия выдачи подтверждений дипломов, гарантируется должная подготовка и компетентность моряков обеих сторон, решаются вопросы, связанные с проверкой центров подготовки моряков, и т.д.

Содержание международных договоров межведомственного характера, заключенных Министерством юстиции РФ, определяется, в частности, Меморандумом от 28 июля 2004 г. об основных направлениях сотрудничества данного органа с Министерством юстиции Итальянской Республики. В этом договоре определяются приоритетные направления сотрудничества сторон на период с 2005 по 2010 гг. Например, это касается законопроектной деятельности по

91

таким вопросам, как борьба с терроризмом, торговлей людьми, незаконным оборотом оружия, коррупцией, преступлениями с использованием высоких технологий; организация исполнения уголовных наказаний, исполнение судебных решений по гражданским и торговым делам, в том числе решений, выносимых иностранными судами.

Отметим, что международные договоры межведомственного характера необходимы для того, чтобы федеральные органы исполнительной власти осуществляли эффективное взаимодействие с соответствующими органами государственной власти зарубежных стран. Международные договоры межведомственного характера помогают министерствам и ведомствам в решении задач, поставленных перед ними Президентом РФ и Правительством РФ.

Нередко министерства и ведомства заключают международные договоры межведомственного характера в целях конкретизации меж- дународно-правовых обязательств, взятых в соответствии с международными договорами Российской Федерации, заключенных как от имени Российской Федерации, так и от имени Правительства РФ.

В связи с этим наименование международных межведомственных договоров весьма разнообразно. Наиболее типичными названиями являются следующие:

–соглашения (договоры, конвенции). Например, Соглашение между Министерством внутренних дел Российской Федерации и Министерством внутренних дел Туркменистана о сотрудничестве в борьбе с организованной преступностью от 18 мая 1993 г.; Соглашение о сотрудничестве между Министерством юстиции Российской Федерации и Министерством юстиции Социалистической Республики Вьетнам от 26 августа 1998 г.;

–меморандумы. Например, Меморандум о взаимопонимании между Министерством внутренних дел Российской Федерации и Королевской конной полицией Канады от 8 мая 1993 г.; Меморандум о намерениях между Министерством транспорта РФ и Министерством инфраструктуры и транспорта Итальянской Республики от 1 февраля 2005 г.;

–протоколы. Например, Протокол о сотрудничестве между Министерством юстиции РФ и Министерством юстиции Союзной Республики Югославии от 10 марта 1999 г.; Протокол об обмене представителями между Министерством внутренних дел Российской

92

Федерации и Министерством внутренних дел Республики Польша от 21 февраля 1995 г.;

–обмен нотами. Например, Соглашение в форме обмена нотами об осуществлении Европейским союзом помощи в уничтожении химического оружия в РФ (Москва, 6 октября 2003 г.) (оно готовилось Министерством иностранных дел РФ и посольством Соединенного Королевства Великобритании и Северной Ирландии);

–обмен письмами. Например, Соглашение в форме обмена письмами между МИДом РФ и Секретариатом Организации Договора о коллективной безопасности, о внесении исправлений в текст Соглашения, об условиях пребывания Секретариата Организации Договора, о коллективной безопасности на территории Российской Федерации от 4 – 31 марта 2004 г. При этом обмен нотами и обмен письмами – формы заключения договоров, исключительно присущие министерствам иностранных дел, поскольку характеризуют особый уровень договоров, заключаемых на базе дипломатической переписки.

С точки зрения круга субъектов международных договоров межведомственного характера их можно разделить на двусторонние и многосторонние. Они обычно заключаются в рамках межгосударственных объединений, главным образом в рамках СНГ, например, Соглашение о сотрудничестве министерств внутренних дел в сфере обеспечения безопасности дорожного движения от 24 сентября 1993 г.; Соглашение о сотрудничестве министерств внутренних дел

всфере борьбы с организованной преступностью от 17 февраля 1994 г. и др. При этом абсолютное большинство таких соглашений составляют двусторонние международные межведомственные договоры.

Международные межведомственные договоры можно также разделить на межотраслевые, т.е. заключаемые в целях координации действий федеральных органов исполнительной власти (совместное участие МИД РФ, Минэкономразвития РФ в договорах с соответствующими органами иностранных государств), и специальные отраслевые договоры, в которых задействованы ведомства с однотипными функциями.

Межотраслевые международные межведомственные договоры чаще всего представлены договорами: об основах взаимодействия,

93

об общих принципах сотрудничества (о сотрудничестве), о взаимопонимании, о намерениях и др.

Специальные отраслевые международные договоры посвящены регламентации отдельных вопросов сотрудничества в конкретных областях: по вопросам правовой помощи, противодействия преступности и оборота наркотических веществ и психотропных средств, по предотвращению и ликвидации чрезвычайных ситуаций, по вопросам экономического и торгового сотрудничества, по вопросам природопользования и т.п.

Что касается действия международных межведомственных договоров во времени, то международные договоры, заключаемые министерствами и ведомствами РФ, можно классифицировать по срокам их действия, включая временные соглашения – modus vivendi. Особенно четко эту классификацию можно проследить на примере международных договоров, заключаемых Министерством РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (далее – МЧС России).

Их можно разделить:

–на срочные (от 1 года до 3 лет): например, Соглашение между МЧС России и Управлением комиссара ООН по делам беженцев о поддержке операций по оказанию чрезвычайной гуманитарной помощи от 25 ноября 1993 г.;

–на среднесрочные (от 3 до 5 лет): например, Меморандум о намерениях между МЧС России и Министерством внутренних дел Исламской Республики Иран в области предупреждения стихийных бедствий и катастроф от 1 июня 1999 г.;

–на долгосрочные (срок действия от 5 лет и более): например, Протокол о намерениях между МЧС России и Организацией Североатлантического союза (НАТО) по сотрудничеству в области чрезвычайного гражданского планирования и готовности к чрезвычайным ситуациям от 12 марта 1996 г.

Кроме этого следует выделить договоры:

–с последующей пролонгацией: например, Меморандум о понимании между МЧС России и обществом Красного Креста и Международной федерацией обществ Красного Креста и Красного Полумесяца в области оказания помощи населению, пострадавшему при стихийных бедствиях и катастрофах от 29 мая 1997 г.;

94

– без последующей пролонгации, когда договор не предусматривает автоматического продления действия договора на новый срок.

Особенность международных договоров межведомственного характера состоит в том, что они – по кругу своих участников – являются, как правило, двусторонними соглашениями, что не исключает заключения такого вида международных договоров и более широким кругом участников. Теоретически возможно и заключение универсальных международных межведомственных договоров, в которых бы принимало участие большинство государств мира. Например, в таких договорах могли бы быть отрегулированы вопросы определенных правил, процедур, стандартов, регламентационных установлений, касающихся технического регулирования, в рамках полномочий тех или иных ведомств, заинтересованных в таком всеобщем регулировании. Во всяком случае правила, установленные действующими международными межведомственными договорами, являются частью системы норм международного права и, в зависимости от характера этих норм, входят в соответствующие его отрасли. По своей сущности нормы межведомственных договоров являются диспозитивными – они детализируют многосторонние договоры более общего характера, устанавливают права и обязанности сторон в рамках требований региональных и универсальных международноправовых норм. Заключая международные договоры межведомственного характера, государства должны опираться на общепризнанные принципы и нормы международного права. Международные договоры Российской Федерации, к которым относятся и ее межведомственные договоры, наряду с общепризнанными принципами и нормами международного права входят в правовую систему России. В этом качестве они являются действенным средством повышения эффективности внутреннего и международного правопорядков.

В настоящее время в связи с ростом числа заключаемых международных договоров Российской Федерации межведомственного характера и недостаточной разработанностью этого вопроса представляется важным, для начала на доктринальном уровне, разработать понятие международного договора Российской Федерации межведомственного характера. Это понятие можно будет использовать и в нормативном правовом акте, развивающем положения Федерального закона № 101-ФЗ в части, касающейся международных договоров Российской Федерации межведомственного характера.

95

Отметим, что в советский период наряду с Законом СССР от 6 июля 1978 г. «О порядке заключения, исполнения и денонсации международных договоров СССР» действовало Постановление Совета Министров СССР от 28 августа 1980 г. «О порядке заключения, исполнения и денонсации международных договоров СССР межведомственного характера». Представляется важным исследование вопроса о целесообразности разработки и принятия аналогичного акта, например, в виде постановления Правительства РФ, которое было бы посвящено вопросам заключения, исполнения и прекращения международных договоров федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации.

Очень важный, требующий отдельного исследования вопрос ставит ч. 4 ст. 15 Конституции РФ, устанавливающая, что «общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора». Необходимо определить, какое место занимают международные договоры Российской Федерации межведомственного характера в правовой системе России, обладают ли они приоритетом применения в случае, если ими установлены иные правила, чем предусмотренные законом. Соответствующие поправки необходимо будет внести в Федеральный закон «О международных договорах Российской Федерации».

Это, конечно, не исчерпывающий перечень вопросов, подлежащих рассмотрению и разрешению, их круг, естественно, будет расширяться по мере исследования такой сложной темы, как международные договоры Российской Федерации межведомственного характера.

Остановимся более подробно на понятии международного договора (соглашения).

Договоры заключаются для того, чтобы конкретно и четко определить взаимные права и обязанности сторон договора. Договорная форма закрепления международных отношений обусловливает стабильность международного правопорядка. Значение договоров определяется также и тем, что нет ни одной отрасли международного права, становление и развитие которой не связаны с договорами.

96

Договоры как существенный элемент и залог стабильности правопорядка, как внутригосударственного, так и международного, образуют правовую основу отношений между государствами.

Международные договоры способствуют развитию международного сотрудничества в соответствии с целями Устава Организации Объединенных Наций, которые определены в ст. 1 как:

1)поддержание международного мира и безопасности и принятия с этой целью эффективных коллективных мер для предотвращения и устранения угрозы миру и подавления актов агрессии или других нарушений мира и проведение мирными средствами, в согласии с принципами справедливости и международного права, улаживания или разрешения международных споров или ситуаций, которые могут привести к нарушению мира;

2)развитие дружественных отношений между нациями на основе уважения принципа равноправия и самоопределения народов, а также принятие других соответствующих мер для укрепления всеобщего мира;

3)осуществление международного сотрудничества в разрешении международных проблем экономического, социального, культурного и гуманитарного характера и в поощрении и развитии уважения к правам человека и основным свободам для всех, без различия расы, пола, языка и религии.

Международный договор определен в Венской конвенции как международное соглашение, заключенное между государствами и/или другими субъектами международного права в письменной или устной форме и регулируемое международным правом, независимо от того, содержится ли такое соглашение в одном или нескольких документах, а также независимо от его конкретного наименования. Международные договоры могут иметь самое различное наименование (пакт, конвенция, протокол, соглашение и т.д.); юридическая сила договора, как это подчеркивается Конвенцией, не зависит от его наименования.

Объектом международного договора являются отношения субъектов международного права по поводу материальных и нематериальных благ, действий и воздержаний от действий. Любой объект международного права может быть объектом международного договора, причем сами государства должны определять в каждом конкретном случае, что должно быть объектом международного дого-

97

вора. Как следует из международной практики, любой вопрос, как относящийся к международным делам, так и входящий во внутренние дела государства, может стать объектом международного договора. Как правило, объект договора отражается в наименовании договора.

Под целью международного договора понимается то, что стремятся осуществить или достигнуть субъекты международного права, заключая договор. Договор является тем средством, с помощью которого государства и другие субъекты международного права осуществляют поставленную перед собой цель.

Считается, что все субъекты международного права могут заключать международные договоры в силу присущей им правоспособности. Однако такая правоспособность ограничена основными принципами международного права и другими императивными нормами. Основные (суверенные или первоначальные) субъекты международного права (такие как государства) вправе заключать договоры практически по любому вопросу, могущему быть предметом междуна- родно-правового регулирования. Однако правоспособность производных субъектов международного права (межправительственных международных организаций) ограничена их учредительными документами, в частности уставами.

Международные договоры не создают прав и обязательств или прав для третьих государств без их на то согласия. Однако государства, не участвующие в договоре, могут применять его положения в качестве обычных норм международного права.

Сторонами в договорах могут быть как государства, так и международные организации. Иногда заключаются договоры с участием лиц, не являющихся субъектами международного права (например, межправительственное соглашение, в котором помимо государств участвует крупное предприятие). Такие договоры являются международно-правовыми в части отношений между субъектами международного права, в части, касающейся отношений между государством и предприятием; правила, зафиксированные в договоре, носят частноправовой характер.

Так, в ст. 2 Венских конвенций 1969 и 1986 гг. используются такие понятия, как «участвующее в переговорах государство», «участвующая в переговорах организация», «договаривающееся государст-

98

во», «договаривающаяся организация», «участник», «третье государство» и «третья организация».

Участвующее в переговорах государство – это государство, которое принимало участие в составлении и принятии текста договора; договаривающееся государство – государство, которое согласилось на обязательность для него договора, независимо от того, вступил ли договор в силу. К участникам договора относятся государства, которые согласились на обязательность для них договора и для которых договор находится в силе. Государства, которые не являются участниками договора, называются третьими государствами. Все сказанное относительно государств, как правило, применяется и к международным организациям.

Международным договорам также принадлежит важная роль в защите основных прав и свобод человека, в обеспечении законных интересов государств.

Расширение договорных связей России с другими странами обусловило необходимость совершенствования внутригосударственного законодательства, регламентирующего заключение ею международных договоров.

Одним из важнейших актов российского законодательства в этой области является Федеральный закон «О международных договорах РФ». Он основан на положениях Конституции РФ 1993 г. и обычных норм договорного права, кодифицированных в Венских конвенциях о праве международных договоров (1969 г.) и о праве договоров между государствами и международными организациями или между международными организациями (1986 г.).

Международные договоры могут заключаться как в письменной, так и в устной форме, однако Венские конвенции о праве договоров 1969 г. и 1986 г. регламентируют порядок заключения, исполнения и прекращения только письменных договоров. В отношении устных договоров (так называемых «джентльменских соглашений») нормы международного права не кодифицированы и представлены международными обычаями.

В международной практике применяются и другие письменные акты, в которых находят отражение согласованные позиции государств по различным вопросам международных отношений. Так, в рамках Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе (СБСЕ) действуют такие документы в письменной форме, как За-

99

ключительный акт 1975 г. и Парижская хартия для новой Европы 1990 г. Эти документы внешне напоминают договоры, однако государства – участники СБСЕ выразили пожелание не придавать им форму договоров. Это подтверждается, в частности, тем, что документы не подлежали регистрации в Секретариате ООН, хотя такое требование и содержится в ст. 102 Устава ООН.

Двусторонние договоры принято составлять на языках обеих договаривающихся сторон, причем тексты на обоих языках имеют одинаковую юридическую силу.

Многосторонние международные договоры составляются, как правило, на одном или нескольких языках. На остальные языки делаются официальные переводы, которые обязан заверить депозитарий договора и передать затем участникам договора. Например, Устав ООН составлен на пяти языках, которые считаются официальными языками Организации Объединенных Наций: русском, английском, французском, испанском, китайском. Только тексты на этих языках являются официальными текстами Устава, остальные тексты представляют собой заверенные переводы.

Структура международных договоров, как правило, не сильно отличается от структуры обычных, национальных договоров. Международные договоры состоят из преамбулы, в которой обычно указываются цели заключения данного договора, стороны договора; центральной части, в которой перечисляются предмет договора, права и обязанности сторон, и заключительной части, в которой предусматриваются условия вступления договора в силу, срок его действия, порядок прекращения. Иногда договоры сопровождаются приложениями, в которых содержатся нормы, поясняющие основной текст, правила процедуры, разрешение споров, которые имеют одинаковую юридическую силу и применяются с учетом каждой из них.

В основном классификация международных договоров происходит в зависимости от субъекта, заключающего договор. Различают три вида международных договоров: межгосударственные (заключаемые от имени государства), межправительственные (от имени правительства) и межведомственные (от имени ведомств – органов исполнительной власти).

Следовательно, в Российской Федерации выделяют такие виды международных договоров:

100