Международное сотрудничество в борьбе с преступностью. Часть I. Теоретико-правовые основы международного сотрудничества в сфере борьбы с преступностью

Государство может ссылаться на нарушение своего внутреннего права как на основание недействительности его согласия лишь в том случае, если речь идет о нормах относительно компетенции заключать договоры и если нарушение было явным и касалось нормы внутреннего права особо важного значения.

Подписание договора в одних случаях означает окончательное принятие текста, в других – выражение согласия на его обязательность. Оно может быть окончательным или предварительным. К последнему виду относятся парафирование (подписание с помощью инициалов подписывающего лица) и подписание ad referendum (до одобрения), т.е. отложенное подписание1. Парафирование удостоверяет аутентичность текста, после чего уполномоченные уже не могут вносить в него изменения. Как правило, за парафированием следует полное подписание. Правда, известны случаи, когда парафированию придается статус полного подписания в результате последующего утверждения договора. К парафированию прибегают по разным мотивам. Например, довольно часто договор парафируется разрабатывавшими его уполномоченными, а подписывается главами государств или правительств.

Подписание ad referendum обычно используется в тех случаях, когда уполномоченный согласен с подготовленным текстом, но считает целесообразным получить одобрение правительства, например, если содержание текста не совсем соответствует полученным им инструкциям. После одобрения договора государством подписание ad referendum обретает статус полного подписания.

Порядок подписания договора обычно согласовывается сторонами в процессе переговоров. В прошлом подпись под договором обязательно сопровождалась печатью. Ныне нередко ограничиваются подписью.

Сам по себе факт подписания договора может иметь серьезное политическое значение, содействовать улучшению отношений между участниками. Существенно значение подписания универсальной конвенции, призванной установить нормы общего международного права, для формирования соответствующих обычных норм.

1 Каламкарян Р.А. Фактор времени в праве договоров. М., 1989. С. 60.

141

Внекоторых международных организациях принята процедура, которая вообще не предусматривает подписания. В Международной

организации труда (МОТ), например, конвенции принимаются конференцией и передаются на утверждение государствам1.

Вспециальной литературе большое внимание уделяется процедурам ратификации договоров в международном аспекте. Вместе с тем вопросы ратификации имеют и государственно-правовой аспект, важность которого нельзя недооценивать.

Ратификация международных договоров – это утверждение договора верховной властью государства в соответствии с конституционной процедурой. Происходит этот термин от ratum facere – юридически действительный, имеющий законную силу, а равно от ratum habere (ducere, facere) – утвердить, одобрить.

Современное международное право характеризуется большим количеством договоров и соответствующих норм, возникших в результате достигнутых соглашений. В договорном праве отдельных государств пользуются аналогичными наименованиями (англ. ratification; франц. ratification; испан. ratification; польск. ratifyikacja;

болг. ратификацията и т.д.).

Ратификация состоит в том, что верховная власть утверждает договор, заключенный надлежаще уполномоченным на то лицом и с соблюдением всех надлежащих формальностей. Необходимость ратификации не связывается, как было в прошлом, с нарушением представителями, подписавшими договор, данных им полномочий или с отсутствием у них соответствующих полномочий. Вместе с тем государство не обязано ратифицировать договор, заключенный его представителями. Оно вправе отказаться от ратификации без каких-либо объяснений.

Значение, придаваемое ратификации в нашей стране, подчеркивается тем, что вопросы ратификации международных соглашений всегда были предметом регулирования Конституции (Конституции РСФСР 1918, 1925, 1937, 1978 гг. и Конституция РФ 1993 г.) с за-

креплением и конкретизацией конституционных норм в актах высших органов государственной власти. В 1925 г. ЦИК СССР принял

1 Дружков М.П. Заключение многосторонних договоров в рамках и под эгидой международных организаций. Киев, 1986.

142

Постановление «О порядке заключения и ратификации международных договоров Союза ССР» и в том же году совместное с СНК Постановление «О порядке представления международных договоров и соглашений, заключаемых от имени Союза ССР, на одобрение, утверждение и ратификацию Правительства Союза ССР». После принятия новой Конституции был принят Закон 1938 г. «О порядке ратификации и денонсации международных договоров

СССР», а затем, на основе Конституции СССР 1977 г., – Закон 1978 г. «О порядке заключения, исполнения и денонсации международных договоров СССР».

Впоследние десятилетия Россия переживает сложный период определения основ своей внутренней и внешней политики. Идет трудный процесс образования гражданского общества, становления демократической государственности и соответствующего правопорядка.

Всложившихся условиях крайне важно разработать и принять внешнеполитическую концепцию России, неотъемлемой частью которой должна стать международно-правовая доктрина. Отправной точкой ее становления можно считать Декларацию о государственном суверенитете РСФСР, принятую Съездом народных депутатов в 1990 г., в которой было заявлено о приверженности России принципам международного права. Нельзя недооценивать и то обстоятельство, что Конституция РСФСР 1978 г. и поправки к ней, внесенные до 1992 г., впервые в истории страны конституционно закрепили силу общепризнанных международных норм перед законами в такой важной области, как права человека. Эти нормы признаны непосредственно порождающими права иобязанности граждан.

Наиболее значимым этапом становления международно-право- вой доктрины России стала Конституция 1993 г., принятая на референдуме.

Очень важно, что действующая Конституция не только соответствует современному международному праву, но и создает гарантии его реализации.

Политико-правовая система нашего государства на современном этапе должна строиться с учетом принадлежности его к мировому сообществу, и основополагающими шагами в этом направлении стали Конституция РФ и Федеральный закон 1995 г. «О международных договорах Российской Федерации» (далее – Закон о международных договорах).

143

Конституция содержит следующую принципиальную норму: «Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного догово-

ра» (ч. 4 ст. 15).

Современное международное право отвечает интересам любого демократического государства, его главное содержание воплощено в обычных общеобязательных нормах. Новое положение нашло отражение и в Законе о международных договорах, в котором записано, что «Российская Федерация выступает за неукоснительное соблюдение договорных и обычных норм».

Закон о международных договорах основан на Конституции и общепризнанных нормах права международных договоров, как они воплощены в Венской конвенции о праве международных договоров 1969 г. Тем самым заложена правовая основа заключения, выполнения и прекращения договоров, укреплена правовая база внешней политики в целом, что содействовало ее демократизации. Принятие Закона явилось свидетельством реализации программы совершенствования российского законодательства.

Ратификация международных договоров относится к компетенции Федерального Собрания Российской Федерации.

В Конституции федеральные законы о ратификации и денонсации международных договоров включены в перечень принимаемых Государственной Думой федеральных законов, подлежащих обязательному рассмотрению Советом Федерации (п. «г» ст. 106). В соответствии с этой нормой Закон о международных договорах устанавливает, что ратификация международных договоров осуществляется в форме федерального закона (ст. 14).

Закон предусматривает строгий порядок окончательного утверждения международных договоров. Статья 15 Закона определяет перечень международных договоров Российской Федерации, подлежащих обязательной ратификации. К ним относятся договоры:

– исполнение которых требует изменения действующих или принятия новых федеральных законов, а также устанавливающие иные правила, чем предусмотренные законом;

144

–предметом которых являются основные права и свободы человека и гражданина;

–о территориальном разграничении России с другими государствами, включая договоры о прохождении ее государственной границы, а также о разграничении исключительной экономической зоны и континентального шельфа;

–об основах межгосударственных отношений, по вопросам, затрагивающим обороноспособность нашей страны, по вопросам разоружения или международного контроля над вооружениями, по вопросам обеспечения международного мира и безопасности, а также мирные договоры и договоры о коллективной безопасности;

–об участии России в межгосударственных союзах, международных организациях и иных межгосударственных объединениях, если такие договоры предусматривают передачу им осуществления части полномочий Российской Федерации или устанавливают для нее юридическую обязательность решений их органов.

Равным образом подлежат ратификации международные договоры России, при заключении которых стороны условились о последующей ратификации.

Круг договоров, нуждающихся в ратификации, значительно расширился, и это свидетельствует о стремлении России к повышению стабильности международных договоров, к укреплению силы международных обязательств нашей страны.

Международный договор, подлежащий ратификации, вносится Президентом и Правительством Российской Федерации в Государственную Думу Федерального Собрания вместе с проектом федерального закона о его ратификации, пояснительной запиской и другими необходимыми документами и материалами (ст. 16 Закона). Рассмотрение Государственной Думой предложений о ратификации международных договоров осуществляется в соответствии с ее Регламентом, утвержденным Постановлением Госдумы от 22 января

1998 г. № 2134-II ГД.

Совет Государственной Думы, исходя из содержания поступившего на рассмотрение договора, определяет ответственный комитет по подготовке его к ратификации и направляет ему на заключение договор с сопроводительными материалами. Одновременно договор

ипроект федерального закона о его ратификации направляются в комитет по международным делам и (или) в комитет по делам Со-

145

дружества Независимых Государств и связям с соотечественниками в соответствии с их компетенцией.

По итогам обсуждения с учетом поступивших предложений ответственный комитет представляет в Госдуму заключение и проект федерального закона о ратификации, а комитеты по международным делам и по делам СНГ и связям с соотечественниками – свои заключения. Кроме того, в обязательном порядке должны быть представлены рекомендации других комитетов, если они содержат предложения воздержаться от ратификации или сопроводить ее оговорками.

На заседании Госдумы при рассмотрении вопроса о ратификации международного договора с докладом выступает полномочный представитель Президента в Федеральном Собрании, а также при необходимости представители комитетов, участвовавшие в подготовке договора к ратификации.

Государственная Дума принимает федеральный закон о ратификации международного договора простым большинством голосов и направляет его в течениепяти днейв Совет Федерации (ст. 17 Закона).

Если согласно ст. 125 Конституции в Конституционный Суд был направлен запрос о соответствии Конституции вынесенного на ратификацию международного договора, то до принятия Судом решения по этому вопросу Госдума приостанавливает рассмотрение проекта федерального закона о его ратификации.

Федеральный закон о ратификации международного договора, принятый Федеральным Собранием, направляется в соответствии с Конституцией Президенту для подписания и обнародования, и тот на основании этого закона подписывает ратификационную грамоту, которая скрепляется его печатью и подписью министра иностранных дел России (ст. 18 Закона).

Если международный договор применяется временно до его ратификации, то он в соответствии со ст. 23 Закона должен быть представлен в Государственную Думу для ратификации не позднее шести месяцев с даты начала временного применения. К сожалению, этот срок не всегда соблюдается. Вступившие в силу для Российской Федерации международные договоры, решения о согласии на обязательность которых для России приняты в форме федерального закона, подлежат официальному опубликованию по представ-

146

лению МИД России в Собрании законодательства РФ и в Бюллетене международных договоров (ст. 30 Закона).

Как видим, Закон о международных договорах детально регламентирует порядок ратификации международных договоров, значительно дополняя и совершенствуя ранее действовавшие нормативные акты.

§ 4. Соотношение международного договора и Конституции РФ

Конституция РФ, включив общепризнанные нормы международного права в правовую систему России, не определила их юридическую силу. В российской юридической литературе высказываются неоднозначные мнения по вопросу о соотношении национального законодательства и общего международного права. Одни авторы пишут, что «общепризнанные нормы международного права не обладают приоритетом по отношению к внутригосударственным правовым актам»1.

Другие авторы подчеркивают, что в случае расхождения закона и иного нормативного акта с международным договором, в котором участвует Российская Федерация, или с общепризнанными принципами и нормами международного права применяются правила, установленные этими нормами и договором2. Благодаря п. 4 ст. 15 Конституции РФ Россия практически признала примат международного права над внутренним законодательством.

Общепризнанные принципы и нормы международного права, а также международные договоры России имеют преимущество перед национальными законами в случае противоречия международных норм и законов государства.

1Зимненко Б. Л. О применении норм международного права судами общей юрисдикции. М., 2007. С. 193.

2Борисов А. Б. Комментарий к Конституции Российской Федерации (постатейный). СкомментариямиКонституционного судаРФ. М., 2009. С. 96.

147

Конституция в большинстве государств является частью внутреннего права страны и, таким образом, можно утверждать, что в случае противоречия между Конституцией РФ и нормой общего международного права приоритет в правоприменении должен быть отдан соответствующей общей норме международного права. Каково же соотношениеКонституцииРФиобщего международного права?

Как известно, Конституция РФ имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской федерации.

Часть 2 п. 1 ст. 5 Конституции РФ предусматривает, что законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации не должны противоречить Конституции РФ. Буквальное толкование данного положения может нас привести к выводу, что конституционные нормы имеют приоритет исключительно над внутригосударственными актами, принятыми Российской Федерацией в процессе правотворчества, и не обладают верховенством над общепризнанными нормами международного права и международными договорами РФ1.

Однако как справедливо отмечается в Комментарии к Конституции РФ, «указанное положение (ч. 2, п. 1, ст. 15) лишь конкретизирует довод о высшей юридической силе Конституции РФ». Иными словами, высшая юридическая сила Конституций РФ распространяется не только на все внутригосударственные нормативные акты, включая законы, но и на нормы общего и договорного международного права, ставшие частью правовой системы России.

Таким образом, Конституция РФ в рамках правовой системы обладает высшей юридической силой по отношению ко всем внутригосударственным нормативным актам и нормам, предусмотренным общим международным правом.

Профессор И.И. Лукашук наделяет «особым статусом» общепризнанные нормы международного права, касающиеся прав человека. Указанная специфика, с точки зрения И.И. Лукашука, обуславливается: а) непосредственным действием прав и свобод человека; б) права и свободы человека и гражданина, являясь непосредственно действующими, определяют смысл, содержание и применение

1 Борисов А. Б. Указ. соч. С. 93.

148

законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления, обеспечиваются правосудием. Как отмечается автором, связанные с правами и свободами человека «общепризнанные принципы и нормы международного права обладают по крайней мере не меньшей силой, чем нормы Конституции РФ». Следовательно, И.И. Лукашук приравнивает по юридической силе нормы общего права, касающиеся прав и свобод человека, и конституционные нормы. Представляется, что с указанной позицией нельзя полностью согласиться1.

Как было выше отмечено, п. 1 ст. 15 Конституции РФ, закрепляющий за положениями Конституции высшую юридическую силу, находится в гл. I Конституции, именуемой «Основы конституционного строя». Согласно п. 3 ст. 55 Конституции РФ «права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя.

Таким образом, буквальное и логическое толкование соответствующих норм Конституции РФ позволяет нам прийти к выводу, что права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом, даже если их нормативное содержание определяется общепризнанными принципами и нормами международного права. Уже в силу этого положения общепризнанные нормы международного права, регулирующие права человека, не могут обладать особым статусом в сравнении с иными общепризнанными нормами и принципами международного права и иметь юридическую силу не меньшую, чем конституция.

Однако необходимо отметить, что если общепризнанные стандарты прав и свобод человека находят свое закрепление в ратифицированном международном договоре Российской Федерации, то законодатель не вправе принимать федеральные законы, которые противоречили бы указанным стандартам. В противном случае правоприменитель, согласно известной конституционной отсылке, обя-

1 Лукашук И.И., Лукашук О.И. Толкование норм международного пра-

ва. М., 2007. С. 62.

149

зан руководствоваться нормами, определяемыми в международных договорах1.

Применение общепризнанных норм международного права не должно осуществляться в отрыве от международной нормативной системы. Общие нормы о правах человека являются одной из разновидностей общепризнанных норм международного права. Существуют как императивные общепризнанные нормы, так и общие нормы, не обладающие таким свойством. Из Декларации о принципах международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами в соответствии с Уставом ООН 1970 г., вытекает, что «при толковании и применении изложенные выше принципы являются взаимосвязанными и каждый принцип долженрассматриватьсяв контекстевсех других принципов».

Таким образом, согласно общему международному праву недопустимо применение какого-либо принципа международного права, если такими действиями нарушаются другие принципы Международного права. Группа государств, входящих в НАТО, осуществляя воздушные бомбардировки территории Федеративной Республики Югославия в целях защиты общепризнанного принципа международного права, связанного с всеобщим уважением прав человека, нарушила целый ряд иных общепризнанных принципов международного права, носящих императивный характер: суверенного равенства государств, неприменения силы или угрозы силой, мирного разрешения споров, территориальной целостности и др. Государство при осуществлении своей деятельности не должно отдавать приоритет какому-либо одному общепризнанному принципу в ущерб остальным2.

Как следует из п. 4 ст. 15 Конституции РФ, все общепризнанные принципы и нормы международного права действуют на территории Российской Федерации непосредственно и являются обязательными для всех государственных и муниципальных органов, включая суды. Смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной, исполнительной, судебной власти должны определяться и регулироваться не только общепризнанными нормами,

1Зорькин В.Д. Россия и Конституция в XXI веке. М., 2008. С. 364.

2Конституционное право России. М., 2007. С. 205.

150