Международное сотрудничество в борьбе с преступностью. Часть I. Теоретико-правовые основы международного сотрудничества в сфере борьбы с преступностью

нование для прекращения договора или выхода из него, за исключением тех случаев, когда:

a)наличие таких обстоятельств составляло существенное основание согласия участников на обязательность для них договора, и

b)последствие изменения обстоятельств коренным образом изменяет сферу действия обязательств, все еще подлежащих выполнению по договору. Причем на коренное изменение обстоятельств нельзя ссылаться как на основание для прекращения договора или выхода из договора между двумя или более государствами и одной или несколькими международными организациями, если договор устанавливает границу. Также на коренное изменение обстоятельств нельзя ссылаться как на основание для прекращения договора или выхода из него, если такое коренное изменение, на которое ссылается участник договора, является результатом нарушения этим участником либо обязательств по договору, либо иного международного обязательства, взятого им на себя по отношению к любому другому участнику договора;

4) разрыв дипломатических или консульских отношений между государствами – участниками договора, между двумя или более государствами и одной или несколькими международными организациями, по общему правилу, не влияет на правовые отношения, установленные между этими государствами договором, за исключением случаев, когда наличие дипломатических или консульских отношений необходимо для выполнения договора;

5) возникновение новой императивной нормы общего международного права (jus cogens), последствием чего может быть прекращение любого существующего договора, который оказывается в противоречии с этой нормой.

Прекращение договора означает прекращение существования созданных им норм, несмотря на тот факт, что многие договоры влекут за собой определенные юридические последствия. Так, по общему правилу, если обратное не предусмотрено конкретным международным договором или законом, возникшие в результате выполнения договора права, обязанности или юридическое положение участников сохраняют свою силу.

С момента прекращения договора его положения перестают быть частью правовой системы государства. Если государство денонсирует многосторонний договор, то он прекращает свое действие для

121

него в соответствии с договорными постановлениями о денонсации. Между остальными участниками международный договор продолжает действовать вплоть до момента его прекращения или приостановления действия договора.

В самом договоре (или в другом соглашении участников) могут быть установлены и несколько иные, по сравнению с общими, последствия прекращения. В торговые договоры часто включаются статьи, согласно которым положения прекратившего действие договора сохраняют свою силу в отношении совершенных в период его действия сделок физических и юридических лиц.

Таким образом, положения прекратившего действие договора не подлежат применению органами государства, если иное не установлено в самом договоре или другом соглашении данной страны.

От прекращения международного договора следует отличать приостановление, т.е. временное прекращение действия договора, которое допускается при наличии соответствующих положений в договоре или по соглашению участников. Независимо от наличия этих моментов действие договора может быть приостановлено участником в случае существенного нарушения договора другим участником. В отличие от прекращения, приостановление договора может иметь место в отношении одного из участников многостороннего договора при сохранении его в полной силе между остальными.

Принято считать, что на время приостановления действия договора участники не могут пользоваться вытекающими из него правами и не обязаны выполнять соответствующие обязательства, если иное не установлено в самом договоре или другом соглашении государства. В остальном установленные договором правовые отношения сохраняют свою силу. По общему правилу, нормы приостановленного договора не исключаются из национальной правовой системы, но приостанавливают свое действие и не подлежат применению. Возможно и частичное приостановление международного договора в зависимости от пожеланий его сторон.

Приостановление, как это указывается в литературе, не должно использоваться для прекращения договора. Поэтому в период приостановления действия договора органы государственной власти обязаны не совершать действий, способных помешать возобновлению действия договора, иначе это, безусловно, способно повлиять

122

на добросовестность выполнения взятого на себя государством международного обязательства.

Что касается влияния войны на заключенные или находящиеся в процессе заключения международные договоры, то в международном праве практически отсутствуют договорные нормы, регламентирующие порядок действия международных договоров в период вооруженных конфликтов. Эти вопросы традиционно регулируются обычными нормами.

С началом военных действий, как правило, между воюющими государствами прекращаются двусторонние мирные договоры и договоры о ненападении, соглашения о дружбе, сотрудничестве и взаимопомощи, о торговле и т.д. Приостанавливается также действие большинства положений конвенций о дипломатических и консульских сношениях (нормы о привилегиях и иммунитетах представительств и их сотрудников остаются в силе), транспортном сообщении и связи, правовой помощи и др. В то же время вступают в действие и применяются до окончания состояния войны соглашения о защите индивида в период вооруженных конфликтов, о запрещении определенных средств и методов ведения войны, о мерах коллективной безопасности и т.п.

После окончания войны восстанавливается действие между участниками конфликта многосторонних договоров, а двусторонние, как правило, пересматриваются и в большинстве случаев перезаключаются.

Обеспечение выполнения международно-правовых норм, в том числе договорных, осуществляется самими субъектами международного права. Выполнение договоров может обеспечиваться с помощью международных гарантий, международного контроля, при поддержке международных организаций и т.д.

Под международными гарантиями понимается международноправовой акт, предусматривающий поручительство или заверение государства или группы государств выполнять заключенный договор. Международные организации играют значительную роль в обеспечении выполнения договоров, поскольку их органы, согласно уставам, часто уполномочиваются рассматривать вопросы соблюдения их членами своих договорных обязательств.

123

Обеспечению выполнения договоров содействует также существование института международной ответственности за правонарушения.

В Российской Федерации в соответствии со ст. 32 Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации» уполномоченными лицами, занимающимися обеспечением исполнения договоров, являются Президент РФ как глава государства и Правительство РФ, осуществляющее исполнительную власть РФ. Они принимают меры, направленные на обеспечение выполнения международных договоров Российской Федерации.

Принимаемые для обеспечения компетентными органами меры могут включать в себя: создание предусматриваемых договорами органов и организаций, выделение необходимых финансовых и материальных ресурсов; производство определенных работ; осуществление иных действий.

Президент, в соответствии с Конституцией РФ, является гарантом Конституции, прав и свобод человека и гражданина. В установленном порядке им принимаются меры по охране суверенитета РФ, ее независимости и государственной целостности. Он определяет основные направления внутренней и внешней политики, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. Из этих и иных конституционных положений исходят акты Президента, направленные на обеспечение выполнения международных обязательств. Так, для вступления РФ в одну из крупнейших региональных международных организаций – Совет Европы – потребовалось провести ряд первоочередных мероприятий, предусмотренных распоряжением Президента РФ от 13 февраля 1996 г. № 66-рп, которые включили в себя, в частности, подписание Конвенции о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 г., Европейской конвенции о запрещении пыток и бесчеловечного или унижающего достоинство обращения или наказания от 26 ноября 1987 г., Рамочной конвенции о защите национальных меньшинств от 1 февраля 1995 г., Европейской хартии местного самоуправления от 15 октября 1985 г., а также поручение Правительству принять необходимые меры по обеспечению выполнения обязательств Российской Федерации, включая финансовые, связанных с ее членством в Совете Европы.

124

У федеральных органов исполнительной власти страны также существуют обязанности по обеспечению выполнения обязательств этой страны. Так, выполнение обязательств Российской Федерации по международным договорам и осуществление прав Российской Федерации, вытекающих из таких договоров, а также наблюдение за выполнением другими участниками договоров их обязательств обеспечиваются федеральными органами исполнительной власти РФ, в компетенцию которых входят вопросы, регулируемые международными договорами.

Обязанности федеральных органов исполнительной власти по обеспечению выполнения международных договоров регламентируются положениями об этих органах и иными актами законодательства РФ.

Что касается субъектов РФ, то Федеральный закон «О международных договорах Российской Федерации» устанавливает, что органы государственной власти соответствующих субъектов РФ обеспечивают выполнение международных договоров в пределах своих полномочий. Конституцией РФ (п. «о» ч. 1 ст. 72) выполнение международных договоров отнесено к совместному ведению РФ и субъектов РФ. Принимаемые в связи с этим нормативные правовые акты субъектов РФ должны отвечать требованиям ст. 76 Конституции РФ, определяющей механизм взаимодействия РФ и субъектов РФ по предметам совместного ведения.

Общее наблюдение за выполнением международных договоров РФ осуществляет Министерство иностранных дел России, являющееся федеральным органом исполнительной власти, на который возложено государственное управление в области отношений РФ с иностранными государствами и международными организациями.

§ 2. Действие международного договора во времени и в пространстве

Как и всякая объективная реальность, договор действует во времени и пространстве. Договор определяет, в каком месте и в какое время предписанное им поведение должно осуществляться, и тем самым его действие имеет одновременно временной и пространст-

125

венный характер. Даже в тех случаях, когда в договоре не указаны время и место действия, это не значит, что он независим от времени и места действия, ибо явления, которым он посвящен, происходят в определенном месте и в определенное время.

Вотечественной литературе не раз высказывали различные точки зрения относительно времени, когда начинается регулирующая роль нормы права. Одни считали, что это происходит с момента вступления нормы права в силу (П.Н. Недбайло, А.И. Процевский, Л.С. Явич и др.). С другой стороны, многие авторы утверждали, что «начальное звено правового регулирования – это не момент издания

нормы, представляющий собой только результат правотворчества, а вся правотворческая деятельность»1.

Никто не станет отрицать, что правотворчество влияет на правосознание. Но это не дает оснований отождествлять действие вступившей в силу нормы с ее проектом. У них различные юридические механизмы действия. Ю.К. Толстой писал, что «норма права начинает регулировать поведение людей лишь на стадии юридического факта... и заканчивает его в тот момент, когда в результате осуществления субъективных прав и обязанностей правоотношение прекратило свое действие». С таким утверждением нельзя согласиться, поскольку нормы права учитываются сторонами еще до образования правоотношения. Следует различать «действие» и «применение» нормы. Это положение не раз отмечали юристы. Макнейр пи-

сал: «Вступление в силу и начало применения являются двумя различными вещами»2.

Влитературе по международному праву правило о неретроактивности договора порою упоминается как само собой разумеющееся явление. В силу этого даже в капитальном труде о праве договоров Макнейра ему не уделено внимания. Специальных исследований, посвященных этому правилу, немного. В отечественной

литературе оно было исследовано А.Н. Талалаевым, Р.А. Калам-

1Горшенев В.М. Способы и организационные формы правового регулирования в социалистическом обществе. М., 1972. С. 122. См. также: Мушинский В.О. Соотношение политики и права в регулировании социальных интересов // Советское государство и право. 1988. № 2. С. 6.

2Толстой Ю.К. К теории правоотношения. ЛГУ, 1959. С. 6.

126

каряном и С.И. Ивановым1. Р.А. Каламкарян пришел к выводу, что «без принципа неретроактивности договоров вся система договорного права была бы лишена своей эффективности в плане поддер-

жания стабильных и доверительных отношений между государствами»2.

Согласно Венским конвенциям обязателен каждый вступивший в силу договор. «Вступивший в силу договор» означает, что он начинает проявлять свое юридическое действие, становится обязательным для сторон в соответствии с его положениями. При этом следует учитывать некоторые особенности права международных договоров. Протокольные статьи договора о порядке выражения согласия с ним обязательны сразу после принятия текста. Кроме того, государства и организации, подписавшие договор, должны воздерживаться от действий, которые лишили бы договор его объекта и цели. Аналогичную обязанность несут и те, кто выразил согласие на обязательность договора до вступления его в силу (ст. 18).

Следует отметить положение, высказанное Международным судом относительно конвенций, призванных создать нормы общего права. В решении по делу о континентальном шельфе Северного моря 1969 г. Суд отметил, что более половины государств «стали или вскоре станут сторонами Женевских конвенций», поэтому «следует полагать, поскольку это их касается, действуют реально или потенциально в соответствии с Конвенцией». Как видим, согласие участников рассматривалось как «opinio juris» в отношении новых обычных норм.

Более полно это положение было сформулировано Судом в деле о разграничении морской границы в области залива Мэйн 1984 г. Отметив, что Конвенция по морскому праву еще не вступила в силу, Суд (его Камера) определил: «Это, Однако ни в коей мере не умаляет значение консенсуса, достигнутого по значительной части документа... По мнению Камеры, эти постановления, даже если в

1Каламкарян Р.А. Фактор времени в праве международных договоров. М., 1989; Иванов С.И. Действие во времени международных договоров и договорных норм. Свердловск, 1982; Талалаев А.Н. Венская конвенция о праве договоров. Комментарий. М., 1997. С. 70 и след.

2Каламкарян Р.А. Указ. соч. С. 16.

127

некоторых отношениях они несут на себе следы компромисса, в условиях которого они были приняты, тем не менее могут рассматриваться как соответствующие в настоящее время общему международному праву в данном вопросе».

В этой связи следует сказать о резолюциях Генеральной Ассамблеи ООН относительно некоторых универсальных конвенций. Так, 13 декабря 1976 г. была принята Резолюция (31/81), призвавшая государства ускорить присоединение к Международной конвенции о ликвидации всех форм расовой дискриминации и ее ратификацию, а до этого «руководствоваться в своей внутренней и внешней политике основными положениями Конвенции».

Эти положения, разумеется, применимы лишь к договорам, призванным создать общие нормы международного права. Все остальные договоры действуют после вступления в силу, если стороны не договорились об ином.

Действующая норма учитывается субъектами в их поведении, но не применяется, если нет правонарушения. В некоторых конвенциях имеется специальный раздел о применении. В качестве примера можно взять Конвенцию о защите культурных ценностей в случае вооруженного конфликта 1954 г. В главе о применении Конвенции сказано: «Кроме постановлений, которые должны вступить в силу еще в мирное время, настоящая Конвенция будет применяться в случае объявленной войны или всякого другого вооруженного конфликта...» (п. 1 ст. 18). Такое положение характерно для конвенций по гуманитарному праву.

Существует различие между выражением согласия на обязательность договора и вступлением в силу. В Международном пакте о гражданских и политических правах 1966 г. сказано: «Настоящий Пакт вступает в силу спустя три месяца со дня депонирования у Генерального секретаря Организации Объединенных Наций тридцать пятой ратификационной грамоты или документа о присоединении» (п. 1 ст. 49). Подобное положение вызвано, очевидно, тем, что выражающее согласие с Пактом государство должно иметь возможность привести в соответствие с ним свое законодательство.

Срок действия договора зависит от характера регулируемых отношений и намерений договаривающихся сторон. В прошлом для придания особого значения договору он заключался «на вечные времена». В большинстве случаев на вечные времена заключались

128

мирные договоры. В основном это относится к постановлениям о границах. Обычно в договорах о границах срок действия не указан.

Входе рассмотрения дела о границе между Камеруном и Нигерией в 2002 г. Международный суд принял во внимание многочисленные договоры, давно утратившие свою силу, и даже те, что не отвечают современному международному праву.

Было подсчитано, что заключенные «на вечные времена» договоры в среднем оставались в силе в течение двух лет. Л.А. Камаровский и В.А. Уляницкий писали: «Как исторические формы проявления права, договоры, по самой своей природе, вечными быть не мо-

гут... Поэтому «на вечные времена» в сущности должно обозначать, пока времена и обстоятельства существенно не изменились»1.

Вэтом крылась причина того, что договоры перестали заключаться на вечные времена. Это выражение было заменено термином «бессрочные». К тем случаям, когда бессрочные договоры означали то же, что и на вечные времена, советская дипломатия относилась скептически. При подписании протоколов о продлении пактов о ненападении с рядом стран в 1934 г. М.М. Литвинов сказал: «У нас была мысль предложить бессрочные пакты, но бессрочность – абстрактное, философское понятие, и мы опасались, что подобное предложение могло бы показаться декларативным, а мы имели в виду конкретное действие».

Тем не менее советской практике известны и случаи, когда стремились добиться бессрочного действия договора. СССР выступал за то, чтобы подписанный в 1972 г. бессрочный Договор по ПРО сохранялся, и сохранялся бессрочно.

Бессрочное действие договора может иметь и иное значение. Договор не устанавливает временные рамки действия, но вместе с тем оговаривает право сторон выйти из него на определенных условиях.

ВДоговоре по открытому небу 1992 г. указывается: «Настоящий Договор является бессрочным». А далее следуют правила, в соответствии с которыми государство-участник может выйти из догово-

ра (ст. XV).

1 Камаровский Л.А., Уляницкий В.А. Международное право. М., 1908.

С. 120.

129

Что же касается ограничительных постановлений мирных договоров, то срок их действия должен определяться интересами мира, безопасности и сотрудничества.

Советская дипломатия не раз отмечала, что длительными могут быть лишь справедливые договоры. В ноте заместителя Народного комиссара по иностранным делам на имя временного поверенного в делах Норвегии (23 июля 1929 г.) говорилось, что Правительство

СССР «считает необходимым установление длительного соглашения по спорным вопросам в возможно короткий срок и полагает, что такое длительное соглашение может быть достигнуто лишь при равноправном трактовании обеих сторон и при сохранении взаимного достоинства и уважения».

ВСоветско-финляндском заявлении 1973 г. было констатировано: «Обе стороны с удовлетворением отмечают, что на основе договора 1948 г. между обеими странами неизменно крепнут и расширяются отношения и плодотворное сотрудничество во всех областях. Продление срока действия договоров в 1955 и 1970 гг. подтвердило его полное соответствие долговременным интересам внешней политики Советского Союза и Финляндии, коренным интересам обоих государств, советского и финского народов».

Нередко установление длительного срока действия договора может иметь серьезное политическое значение. В 1978 г. было подписано Соглашение о развитии и углублении долгосрочного сотрудничества СССР и ФРГ в области экономики и промышленности сроком на 25 лет. Выступая по этому поводу в Бундестаге, федеральный канцлер Г. Шмидт отметил, что тот факт, что обе стороны, заключающие соглашение, «делают ставку на наше мирное сотрудничество, рассчитанное на длительный срок, служит и должен служить выражением доверия, в том числе веры в преемственность политики каждого из партнеров, заключивших Соглашение».

С другой стороны, порою установление весьма длительного срока отражает неравноправное положение контрагентов. Заключенное

в1947 г. Соглашение о военных базах между США и Филиппинской Республикой предусматривало, что оно «остается в силе на период в 99 лет, с последующим продлением срока по согласию обоих правительств».

Вбольшинстве многосторонних договоров срок вступления в силу зависит от количества субъектов, выразивших согласие на его

130