Международное сотрудничество в борьбе с преступностью. Часть I. Теоретико-правовые основы международного сотрудничества в сфере борьбы с преступностью

обязательную силу. Венская конвенция о праве международных договоров 1969 г. предусматривает, что она «вступает в силу на тридцатый день с даты сдачи на хранение тридцать пятой ратификационной грамоты или тридцать пятого документа о присоединении»

(п. 1 ст. 84).

Как видим, речь идет о любом субъекте. Главное – в количестве сторон, принимающих Конвенцию. Порою в интересах эффективности договора в число его обязательных участников включаются государства, отвечающие особым условиям. Конвенция о межправительственной морской консультативной организации предусматривала, что она вступит в силу после ратификации 21 государством, из которых 7 будут обладать общим тоннажем кораблей не менее

1000000 т.

Один и тот же результат может быть получен разными средствами. Протокол 1984 г. к Конвенции о трансграничном загрязнении воздуха на большие расстояния определил, что он вступает в силу после его принятия по крайней мере 19 государствами и организациями, указанными в ст. 8 (ст. 10). С учетом глобального действия Киотский протокол 1997 г. к Рамочной конвенции ООН об изменении климата установил, что он вступит в силу, когда к нему присоединятся страны, на долю которых приходится 55% всех выбросов парниковых газов в мире. Присоединение России в 2004 г. к Протоколу ввело его в действие.

При определении срока действия договора существенную роль играют политические соображения сторон. В мае 1920 г. Госдепартамент США направил своему послу в Лондоне инструкцию относительно позиции США на случай возобновления англо-японского союза. Относительно срока действия договора указывалось, что по возможности следует ограничить срок действия договора пятью годами. Обосновывалось это тем, что внешняя политика Японии изменчива и Англия в таком случае будет иметь больше возможностей влиять на нее, поскольку японцы будут заинтересованы в ее согласии продлить договор на следующий срок.

Продлить действие договора можно по соглашению сторон. Продление срока действия договора называют пролонгацией. Она осуществляется до истечения срока действия договора. Пролонгация может быть инициативной, когда договором она не предусмотрена и осуществляется специальным соглашением сторон. Заклю-

131

чаемые таким образом соглашения могут вносить изменения в продлеваемый договор. Пролонгация может быть автоматической, когда продление срока действия предусмотрено договором, если не будет иного заявления одной из сторон. В Соглашении между Россией и Таджикистаном о главном военном советнике при Министре обороны Таджикистана говорится: «Его действие будет автоматически продлеваться на последующие трехлетние периоды, если за шесть месяцев до истечения соответствующего периода ни одна из Сторон письменно не уведомит другую Сторону о своем намерении прекратить его действие». Такое положение предусматривает автоматически бессрочную пролонгацию. Если же договор устанавливает возможность автоматической пролонгации лишь на один срок, то мы имеем дело с автоматической срочной пролонгацией.

Если во взаимоотношениях сторон не происходят значительные перемены и договор оправдывает возлагаемые на него ожидания, то автоматическая пролонгация даже на малый срок продолжает действовать бесконечно долго. Так, в 1925 г. был подписан Договор между СССР и Норвегией о торговле и мореплавании сроком всего на три года. Но в результате предусмотренной им автоматической пролонгации Договор продолжал действовать и в 60-е гг.

Порою пролонгация может иметь неравноправный характер. Так, 16 сентября 1915 г. был заключен Договор между США и Гаити. Он предусматривал срок действия десять лет и пролонгацию, если одна из договаривающихся сторон «указала бы на особые причины, вследствие которых его цели еще не вполне достигнуты».

Договор может быть также молчаливо продлен, если после истечения его срока действия стороны продолжают соблюдать его. От такого договора каждая из сторон вправе в любой момент отказаться. Тем не менее и в этом случае желательно предупреждение за определенный срок.

После прекращения действия договора речь может идти о его восстановлении (реновация). Реновация осуществляется по соглашению участников. Массовая реновация в одностороннем порядке довоенных договоров была предусмотрена мирными договорами 1947 г. Она осуществлялась путем нотификации держав-победи- тельниц.

Все совершенное на основе договора сохраняет свою юридическую силу и после окончания договора. В комментарии Комиссии

132

международного права по этому поводу говорится: «Несомненно, договор продолжает обладать некоторым действием в отношении целей определения правовых позиций в отношении любого акта или факта, которые имели место, или любой ситуации, которая сложилась в результате применения договора, когда он был в силе».

Комиссия обсуждала вопрос о целесообразности специальной нормы по этому вопросу. Однако было решено, что вопрос решается статьями Венских конвенций о последствиях прекращения и недействительности договоров. В ст. 70 говорится, что прекращение действия договора «не влияет на права, обязательства или юридическое положение участников, возникшее в результате выполнения договора до его прекращения». Соответственно в ст. 69 о недействительности договоров сказано: «Действия, совершенные добросовестно до ссылки на недействительность, не остаются незаконными лишь по причине недействительности договора».

Поскольку договоры действуют, находясь в силе, то они не распространяются на все совершенное ранее. Действует общий принцип права – норма не имеет обратной силы. В кодификации Американского института права говорится, что, устанавливая презумпцию в отношении ретроактивного действия, «Венская конвенция стремится реализовать принцип, получивший широкое распространение во внутреннем праве». Венские конвенции о праве договоров содержат ст. 4 «Настоящая Конвенция не имеет обратной силы».

Венские конвенции подтвердили общее правило: «Если иное намерение не явствует из договора или не установлено иным образом, то положения договора не обязательны для участника договора в отношении любого действия или факта, которые имели место до даты вступления договора в силу для указанного участника, или в отношении любой ситуации, которая перестала существовать до этой даты» (ст. 28).

Как видим, принцип неретроактивности договоров носит диспозитивный характер. Стороны вправе предусмотреть, что те или иные положения договора будут иметь обратную силу. Довольно часто обратная сила признается в соглашениях о взыскании налогов, о правовой помощи, по экономическим вопросам.

На Венской конференции ряд делегаций выступили против положения «или не установлено иным образом». Австрия и Греция внесли поправку, требующую опустить указанное положение. Они

133

сочли, что допуск возможности ретроактивного действия договора в отсутствие прямого на то указания противоречит юридической безопасности. Если стороны считают, что природа или характер договора оправдывают его ретроактивное действие, то они должны включить в него специальное положение. Эта поправка была поддержана рядом государств (Канада, Франция, Италия). Другие делегации сочли указанное положение отвечающим практике. Представитель Японии отметил, что бывают случаи, когда договор может применяться ретроактивно в отсутствие положений об этом. Делегация Белоруссии поддержала текст, предложенный Комиссией, поскольку ничто не препятствует государству придать ретроактивный эффект конкретному положению договора. При голосовании австрогреческая поправка была отклонена (против – 47 голосов, за – 23, при 17 воздержавшихся).

Относительно обратной силы действия договора существует решение Международного суда. При рассмотрении дела Амбатиелос (предварительные возражения) в 1964 г. греческое правительство доказывало, что оно имеет право по договору 1926 г. представить требования, основанные на действиях, имевших место в 1922 и 1923 гг. При этом оно признавало, что его требования противоречат общему принципу, согласно которому договор не имеет обратного действия. Тем не менее оно ссылалось на то, что в 1922 и в 1923 гг. действовал иной договор 1886 г., который содержал положения, подобные тем, что и договор 1926 г.

Суд пришел к заключению, что «признать такую теорию означало бы признание обратного действия ст. 29 Договора 1926 г., что привело бы к игнорированию ст. 32 Договора, установившей, что Договор вступит в силу немедленно после ратификации. Подобное заключение могло бы быть допущено, если бы существовало любое специальное положение или иной специальный объект, делающие необходимым ретроактивное толкование. Такое положение или объект отсутствуют в данном деле. Поэтому невозможно утверждать, что любое из его положений должно рассматриваться, как имеющее силу ранее».

Как видим, помимо прямого указания договора о его обратной силе, Суд указал также на специальный объект, цель, «делающие необходимым ретроактивное толкование». Этот момент нашел отражение в приведенной статье Венских конвенций – «не установле-

134

но иным образом». Они позволяют признать обратную силу договора, когда это вытекает из самой его природы, а не из конкретных положений. Определенный свет на этот момент проливает решение Постоянной палаты международного правосудия по делу о Палестинских концессиях Мавромматиса 1924 г. Великобритания отрицала юрисдикцию Палаты, ссылаясь, в частности, на то, что обжалуемые акты существовали до вступления в силу Протокола XII к Лозаннскому договору. Палата пришла к выводу: «Протокол XII был подготовлен для того, чтобы закрепить условия, регулирующие признание и положение Сторон в некоторых концессиях, предоставленных Оттоманскими властями до заключения Протокола. Поэтому существенная характеристика Протокола XII состоит в том, что его действие распространяется на юридические ситуации, относящиеся к датам до его существования. Если бы Протокол не содержал положений о защите прав, признанных до вступления в силу этого документа, то Протокол был бы неэффективен в отношении периода, когда обсуждаемые права больше всего нуждались бы в защите. Поэтому Суд считает, что Протокол гарантирует права, признанные в нем, в отношении любого нарушения, независимо от даты, когда он вступил в силу».

Из этого, в частности, следует, что договоры, содержащие положения, толкующие положения предыдущего договора или разъясняющие их, обладают обратной силой и действуют с того же времени, что и основной договор.

Практика свидетельствует, что особое значение положения об отсутствии ретроактивного действия договора имеют для договоров, устанавливающих государственную границу. В 1951 г. между Югославией и Венгрией возник вопрос о принадлежности острова на реке Мура. Венгерское правительство заявило, что поскольку Парижский мирный договор 1947 г. без изменения утвердил границы между Венгрией и Югославией, установленные в 1920 г. Трианонским мирным договором, не может быть никаких сомнений в том, что принятая пограничная линия и ныне действует.

Таким образом, стороны обязаны выполнять договор, находящийся в силе. Вместе с тем практике известны случаи, когда предпринимаются довольно серьезные меры до вступления договора в силу в целях облегчить его принятие или последующую реализацию. В Заявлении Советского правительства (февраль 1988 г.) гово-

135

рилось, что оно «приняло решение вывести в порядке доброй воли советские ракеты ОТР-22 (СС-12), их пусковые установки и соответствующее вспомогательное оборудование с территории ГДР и ЧССР по согласованию с правительствами этих государств еще до вступления в силу Договора о ликвидации РСД и РМД».

Во многих случаях в двусторонних договорах по конкретным видам сотрудничества включаются специальные положения об их обратной силе. В Соглашении о сотрудничестве в области предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, заключенном Россией с Азербайджаном в 2001 г., говорится: «Прекращение действия настоящего Соглашения не будет затрагивать обязательств Сторон, а также связанной с ними деятельности, осуществляемых в соответствии с настоящим Соглашением, но не завершенных до прекращения его действия, если Стороны не договорятся об ином».

Вдоговорах обычно не определяется их территориальная сфера действия. При всех условиях они должны иметь ту же сферу действия, что и суверенитет участников. Совместными усилиями государства могут придавать глобальную сферу действия договору, а непосредственно заинтересованные государства – определять режим того или иного международного пространства, например Антарктики.

Втех случаях, когда сфера действия договора имеет свою специфику, она специально оговаривается. В Соглашении о взаимной помощи в предотвращении, расследовании и пресечении таможенных нарушений между Россией и Бразилией 2001 г. имеется статья «Территориальное действие Соглашения» (ст. 15). В ней говорится: «Настоящее Соглашение действует на таможенных территориях Российской Федерации и Федеративной Республики Бразилия в соответствии с их законодательством». Как видим, таможенная территория определяется внутренним правом сторон.

Вслучае необходимости сфера действия договора указывается особо. В качестве примера можно привести Договор 1920 г. о Шпицбергене или Договор об Антарктике 1959 г. Многие договоры, имеющие территориальное действие, не указывают его пределы. Таковыми являются договоры о выдаче.

Сфера действия договора определяется участниками. Тем не менее в качестве общего правила договор касается всей территории государства. Как в литературе, так и в международной практике

136

признается, что договор подлежит применению в отношении всей территории государства, если иное в нем не оговорено.

Впрошлом было распространено понятие «договорной территории», которая могла распространяться и на территории, не принадлежавшие сторонам. Таким путем оформлялись сферы влияния и интересов, что противоречит современному международному праву. Из современных случаев можно привести принятое странами НАТО в связи с его пятидесятилетием положение о распространении ст. 5 Договора далеко за пределы территории участников.

Всоответствии с правом государства части его территории могут иметь различный режим. В прошлом в договорах широко применялись положения, относящиеся к особому режиму колоний. В Конвенции о предупреждении преступления геноцида и наказании за него 1948 г. сказано: «Любая из Договаривающихся Сторон может в любое время путем извещения на имя Генерального секретаря Организации Объединенных Наций распространить применение настоящей Конвенции на все или некоторые территории, за ведение внешних отношений которых она ответственна» (ст. XII).

В1960 г. Генеральная Ассамблея ООН приняла Декларацию о предоставлении независимости колониальным странам и народам.

Стех пор свыше 60 бывших колониальных территорий получили независимость и стали членами ООН. Тем не менее и ныне существуют некоторые остатки колониальной системы.

Упомянутое положение встречается и в современных договорах. Протокол об изменении Международной конвенции об унификации некоторых правил о коносаменте 1924 г., измененной Протоколом от 23 февраля 1968 г., принятый в 1979 г., содержит следующее положение: «Каждое государство при подписании Протокола, его ратификации или присоединении к нему или в любое время после этого может путем письменного уведомления Правительства Бельгии объявить, к каким из территорий, за международные отношения которых оно ответственно, применяется настоящий Протокол» (п. 1 ст. Х). Наличие таких постановлений объясняется сегодня также тем, что государства обладают частью территорий с особым режимом.

На Венской конференции делегация Нидерландов высказала пожелание дополнить статью о территориальной сфере положением о том, что каждое государство, состоящее из различных элементов, подписывая договор, не содержащий положений о территориальном

137

применении, имеет право заявить, к каким образующим его частям договор будет применяться в соответствии с пожеланиями соответствующих автономных частей. Предложение не получило поддержки.

Заявления о территориальном применении договора следует отличать от федеральных оговорок, которые встречаются в случаях, когда договор затрагивает вопросы, находящиеся в сфере законодательной деятельноститерриториальныхподразделений стран-участниц.

В отзывах на проект статьи о территориальной сфере действия договора, подготовленный Комиссией международного права, некоторые правительства настаивали на том, чтобы статья касалась и экстратерриториального применения договоров. Комиссия сочла, что это предложение породит немало сложных проблем, касающихся экстратерриториальной компетенции государства.

Таким образом, территориальная сфера действия договора зависит от воли сторон. Поэтому Комиссия решила установить общее правило, которое должно применяться в случае, если договор не содержит положений о территориальной сфере действия. При этом Комиссия опиралась на государственную практику, решения международных судов и на труды ученых, согласно которым договор применяется ко всей государственной территории, если иное не оговорено.

Под «всей территорией каждой стороны» понимается вся сухопутная территория, прилегающие к ней воды и воздушное пространство. Комиссия отказалась использовать выражение «вся территория или территории, за которые государства несут международную ответственность», с тем, чтобы избежать ассоциации формулировки с так называемой колониальной оговоркой. В результате Комиссия предложила следующую формулировку: «Если иное намерение не явствует из договора или не установлено иным образом, то договор применяется на всей территории каждого участника». В результате презюмировалось прямое применение договора на государственной территории. Между тем вопрос о применении договора на территории государства решается его внутренним правом поразному. Одни государства придерживаются непосредственного действия договора во внутренних отношениях. Другие считают, что для этого необходимо издание специального закона. В связи с этим на Венской конференции автору пришлось предложить поправку к проекту статьи, указав, что «договор является обязательным для

138

каждого участника в отношении всей его территории». Из этого следует обязанность государства осуществить договор в отношении всей территории. Поправка была принята. Предложение о том, что договор применяется на территории государства, было отклонено. Председатель Редакционного комитета сообщил, что принятая с поправкой статья рассматривается как предпочтительная.

Статья 29 Венской конвенции о праве международных договоров гласит: «Если иное намерение не явствует из договора или не установлено иным образом, то договор обязателен для каждого участника в отношении всей его территории». Аналогичным образом сформулирована и ст. 29 Венской конвенции о праве договоров между государствами и международными организациями или между международными организациями.

Новые моменты, относящиеся к территориальной сфере действия договора, внесла европейская интеграция. Согласно Протоколу об адаптации Соглашения о партнерстве и сотрудничестве, учреждающего партнерство между Российской Федерацией, с одной стороны, и Европейскими сообществами и их государствами-членами, с другой стороны, если положения Протокола относятся к исключительной компетенции Сообществ, то термин «Стороны» означает Сообщество и Россию. Территория Сообщества определяется правом Сообщества.

§ 3. Заключение, пролонгация и ратификация международных договоров

Заключение договора включает обычно три стадии.

Первой стадией является принятие текста. Текст многостороннего договора принимается большинством в две трети участников конференции и не налагает юридических обязательств. Тем не менее сам факт принятия текста многостороннего договора способен оказывать влияние как на политику, так и на международное право. Так, в 1984 г. Генеральная Ассамблея ООН подавляющим большинством голосов одобрила резолюцию, подчеркнувшую историческое значение принятия Конвенции по морскому праву «в качестве важ-

139

ного вклада в поддержание мира, справедливости и прогресса для всех народов земного шара».

Вторая стадия – установление аутентичности, т.е. подлинности текста, которое осуществляется путем подписания, полного или предварительного, самого текста или заключительного акта, содержащего текст договора.

Третья стадия – согласие на обязательность договора, которое может быть выражено подписанием, ратификацией, принятием, утверждением или присоединением в зависимости от порядка, предусмотренного договором.

Государство, завершившее оформление своего участия в договоре, независимо от того, вступил ли он для него в силу, именуют «договаривающееся государство». Государство, которое согласилось на обязательность договора и для которого он вступил в силу, называют участником договора.

Для участия в любой из стадий заключения договора представитель государства или организации должен иметь полномочия. Высшие должностные лица (глава государства, глава правительства, министр иностранных дел или генеральный секретарь международной организации) обладают такими полномочиями в силу занимаемого положения. Не нуждаются в специальных полномочиях руководители ведомств при заключении межведомственных соглашений. Иные лица должны иметь специальные полномочия. Полномочия выдаются органом государства, от имени которого заключается договор. Эти общепринятые положения закреплены Законом о международных договорах РФ. Кроме того, в нем предусмотрено, что договоры, затрагивающие компетенцию субъекта Федерации, заключаются по согласованию с его органами (ст. 4).

При подготовке двустороннего договора производится обмен полномочиями. В случае многостороннего договора полномочия предъявляются для проверки.

Участие в заключении договора без полномочий не порождает правовых последствий, за исключением случаев, когда соответствующие действия в дальнейшем подтверждаются государством или организацией. Нарушения уполномоченным инструкций своего правительства могут служить основанием недействительности выраженного согласия лишь в том случае, если они были доведены до сведения другой стороны.

140