Международное публичное право. Учебное пособие
.pdf
Тема 2. СУБЪЕКТЫ МЕЖДУНАРОДНОГО ПРАВА
1. Понятие и виды субъектов международного права. Международная правосубъектность
В доктрине международного права существует два термина: «субъект международного права» и «субъект международных отношений». Наличие двух терминов вызвано рядом причин. Первая состоит в том, что международное право создается в результате соглашения участников международных отношений. Вторая заключается в том, что не все участники международных отношений обладают возможностью создавать нормы международного права. В результате возникло разделение на субъектов международных отношений, под которыми понимаются все, кто может быть наделен правами и обязанностями в соответствии с нормами международного права, и на субъектов международного права, под которыми понимают лишь тех, кто может не только участвовать в международных отношениях, иметь права обязанности на основе норм международного права, но непосредственно своими действиями создавать нормы международного права.
Субъектами международного права являются государства, международные межправительственные организации, государственно-подобные образования, нации и народы, борющиеся за свою независимость1.
Субъектов международного права можно разделить на первичных и вторичных с точки зрения их возникновения. Первичные — это государства и нации и народы. Они возникают в результате действия естественных исторических причин. Вторичные — это межправительственные организации и государственно-подобные образования. Они создаются другими субъектами международного права.
Международная правосубъектность — это возможность иметь международные права и обязанности, приобретать их своими собствен ными действиями. Международная правосубъектность не делится на правоспособность и дееспособность в силу того, что она приобретается с возникновением субъекта международного права и утрачивается с его исчезновением.
Наиболее важные составляющие международной правосубъектности: договорная правоспособность (способность заключать международные договоры), способность создавать международные межправительственные организации и быть их участником, способность иметь привилегии и иммунитеты, способность к сотрудничеству и т.д.
Международная правосубъектность делится на универсальную и функциональную. Универсальную правосубъектность имеют государства. Они могут вступать в любые международные отношения с любыми субъектами международного права. Функциональной правосубъектностью государства наделяют международные межправительственные организации. Создавая их, государства определяют для них цели и задачи деятельности, для достижения которых и наделяют организации правосубъектностью. Международные межправительственные органи зации не могут выходить за пределы своей функциональной правосубъектности.
1 |
URL: http://eulaw.edu.ru/documents/articles/glob2.htm |
2. Государство — субъект международного права
Государства называют основными субъектами международного права. Действительно, современное международное право — это право межгосударственных отношений в первую очередь.
С точки зрения международного права государство — это международная личность, которая несет ответственность за международные отношения определенной территории. Государство — это совокупность трех признаков: территория, население, проживающее на этой территории, и организованная публичная власть, предполагающая функционирование определенных институтов и наличие органов, которые и реализуют правосубъектность государства, в том числе и в международных отношениях.
Как первичный субъект международного права государство имеет универсальную международную правосубъектность, которую приобретает с момента создания, в том числе это касается договорной правоспособности, т.е. способности заключать международные договоры.
Вступая в международные отношения, государства реализуют свой суверенитет, его внешнюю составляющую. Современное международное право исходит из принципа суверенного равенства государств, что означает наличие одинаковых возможностей для вступления в международные отношения, независимо от истории и момента создания, площади территории, количества населения и других факторов. Даже географическое местоположение не влияет на возможность вступать в международные отношения. Так, государства, не имеющие выхода в открытое море, тем не менее, могут иметь свой военный и торговый флот, договорившись в другими государствами о месте его базирования.
Современное международное право не устанавливает зависимости одного государства от другого. Скорее наоборот исходит из того, что государства не могут осуществлять власть над другим государством, не допускает ни каких форм колониальной зависимости или протектората. Вместе с тем, международное право не запрещает передачу одним государством другому права осуществлять определенные составляющие своей международной правосубъектности.
3. Международная правосубъектность членов федерации
Основными участниками международных отношений являются государства, однако в международные отношения могут вступать и части государств. В первую очередь это касается субъектов (членов) федераций.
Почему вопрос о международной правосубъектности поставлен только в отношении членов федераций? Ответ заключается в преобладающем способе создания федераций. Те государства, что сейчас называют классическими федерациями (Соединенные Штаты Америки, Германия, Швейцария), создавались в результате объединения ранее независимых государств или территорий, зачастую проходя через стадию временного объединения в конфедерацию. Именно это позволяет поставить
вопрос о том, утратили ли члены федерации свою международную правосубъектность после объединения в единое государство.
С точки зрения международного права ответ на этот вопрос однозначен: существует только одна международная личность — федерация, единое государство, которое и несет ответственность за международные отношения своей территории. Но
вконституциях государств этот вопрос может решаться по-разному. В частности, конституции большинства федеративных государств предоставляют определенные полномочия своим членам (субъектам) в пределах их компетенции. Например, штаты США с согласия Конгресса могут заключить мир или объявить войну, Земли Германии
впределах своей собственной компетенции и с согласия федеральной власти могу заключать договоры. Конституция РФ наделяет субъектов Российской Федерации правом вступать в международные отношения, иметь внешнеэкономические связи с
другими государствами и частями государств. Координацию этих международных и внешнеэкономических связей осуществляет федерация в соответствии с Федеральным законом от 4 января 1999 г. № 4-ФЗ «О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации» (далее — ФЗ от 4 января 1999 г. № 4-ФЗ).
Наиболее распространенной формой участия субъектов федерации в международных отношениях является заключение соглашений. Эти соглашения не являются международными договорами, поскольку субъекты, их заключающие, не являются субъектами международного права, они не принимают на себя обязательств в смысле международного права, а в случае их нарушения не могут воспользоваться средствами межгосударственной системы. Отсутствие у таких соглашений природы международных договоров подчеркивается и в российском законодательстве. Однако не являясь международными договорами, они, тем не менее, обязывают субъектов федераций к определенным действиям.
В соответствии с ФЗ от 4 января 1999 г. № 4-ФЗ при заключении соглашения субъект РФ должен согласовать проект соглашения с федерацией, а затем зарегистрировать заключенное соглашение в Министерстве юстиции РФ.
Другой формой участия субъектов федераций в международных отношениях является открытие за рубежом представительств. Обычно в их функции входит содействие сотрудничеству — экономическому, культурному и т.д. В то же время эти представительства не пользуются привилегиями и иммунитетами как представительства государств. Так, ст. 10 ФЗ от 4 января 1999 г. № 4-ФЗ наделяет субъекты РФ правом создавать за рубежом представительства по согласованию с Министерством иностранных дел.
Третьей формой является участие в деятельности международных межправительственных организаций. С согласия государства субъект федерации может получить статус наблюдателя или ассоциированного члена, что позволит ему участвовать в обсуждении вопросов повестки дня органов, но не даст права принимать решения.
4.Международно-правовое признание
Вшироком смысле международно-правовое признание представляет собой односторонний акт государства2, выражающий его отношение к возникшей в международных отношениях ситуации. Однако чаще всего о международно-правовом признании говорят как об одностороннем акте, который касается субъекта международного права. Международно-правовое признание приобретает значение тогда, когда появляется новый субъект международного права, и отражает мнение других государств относительно этого нового участника международных отношений.
Институт признания в международном праве остается до сих пор не кодифицированным, т.е. регулируется обычаем. В самом общем виде этот обычай позволяет государствам свободно выражать свое отношение к появлению нового
субъекта (как положительное, так и отрицательное), но устанавливает различные юридические последствия признания для отношений между государствами.
В международном праве признание касается новых государств, новых правительств (пришедших к власти неконституционным путем), наций и народов, борющихся за независимость, национально-освободительных движений, воюющих сторон.
Всего выделяют три формы признания — de jure, de facto, ad hoc.
Признание de jure означает полное, окончательное, официальное признание субъекта. В отношениях между государствами оно часто оформляется установлением дипломатических отношений. Одним из важных последствий такого признания является то, что его нельзя отозвать, т.е. заявить затем о том, что субъект не был признан.
Признание de facto также официальное, полное, но не окончательное. Чаще всего рассматривается как шаг на пути к юридическому признанию, может быть при необходимости отозвано или наоборот трансформировано в юридическое. Фактическое признание обычно оформляется установлением консульских отношений.
Временное признание, или признание на случай (ad hoc) — это разовое вступление в отношения с субъектом на фоне его общего непризнания, что обязательно подчеркивается. Это признание необходимо, когда требуется совершить в отношении нового субъекта юридически значимые действия, но при этом государство не хочет, чтобы эти действия рассматривались как общее признание нового субъекта.
Остается дискуссионным вопрос о последствиях признания для нового субъекта. В частности, выделяют конститутивное признание, смысл которого сводится к тому, что признание создает нового субъекта отношений. Отсутствие признания означает юридическое отсутствие субъекта. Уязвимым моментом в данном случае является то, что не ясно, достаточно ли признания одного государства, группы государств или же требуется признание всех или большинства государств международного сообщества. Кроме того конститутивное признание не учитывает, что при создании новых субъектов реализуется не политическая воля других государств, а
2 |
URL: http://dic.academic.ru/dic.nsf/lower/17563 |
вступают в действие объективные исторические процессы, которые приводят к возникновению субъекта.
В свою очередь декларативное признание исходит из того, что наличие признания никак не влияет ни на появление нового субъекта международного права, ни на его международную правосубъектность. Однако это частично опровергается практикой международных отношений. Так, государства не вступают в отношения с теми субъектами, которых не признают. Наличие или отсутствие признания существенно влияет на международные отношения нового субъекта — чем больше государств его признает, тем больше возможностей для реализации своей международной правосубъектности, и наоборот.
5. Правопреемство государств
Под правопреемством в праве понимают переход прав и обязанностей от одного субъекта к другому3. Современное международное право регулирует правопреемство государств, поскольку этот вопрос является наиболее важным.
В настоящее время вопросы правопреемства государств регулируются двумя конвенциями: Венской конвенцией о правопреемстве государств в отношении международных договоров 1978 года и Венской конвенции о правопреемстве государств в отношении государственных архивов, государственной собственности и государственных долгов 1983 года (не вступила в силу). Данные конвенции регулируют вопросы правопреемства, связанные с изменениями территории государства: разделения, отделения, объединения, перехода территории под юрисдикцию другого государства. Однако они не регулируют правопреемство, связанное с внутриполитическими изменениями в государстве. В этой ситуации должен применяться международный обычай.
В целом, международное право в отношении правопреемства содержит диспозитивные нормы, т.е. государства (преемники и/или предшественники) должны достичь соглашения относительно наиболее важных предметов правопреемства — государственной собственности, государственных долгов и государственных архивов, а по поводу правопреемства относительно международных договоров они могут сделать индивидуальные или совместные заявления. При этом международное право подчеркивает, что правопреемство не касается таких важных вопросов, как государственные границы и территория. По сути, это означает, что преемник не вправе отказаться от договоров о границах или договоров по территориальным вопросам.
Венские конвенции формулируют свое определение правопреемства — это смена одного государства другим в несении ответственности за международные отношения определенной территории.
Наряду с правопреемством в международном праве существует и такое явление как континуитет, или продолжательство. В данном случае новое государство заявляет о своем продолжении личности предшественника. В этом случае преемник не просто приобретает права и обязанности предшественника, но и его «международную
3 |
URL: http://dic.academic.ru/dic.nsf/ruwiki/446803 |
личность», т.е. полностью заменяет е го в международных отношениях. Другие государства воспринимают преемника и предшественника как одного и того же субъекта. Такие случаи редки в международных отношениях и связаны с особыми ситуациями, они требуют положительной реакции международного сообщества в отличие от обычных ситуаций правопреемства. Так, например, в 1991 году РСФСР заявила о своем продолжательстве СССР как международной личности, что было положительно встречено международным сообществом. Россия полностью заменила
СССР в международных отношениях, включая постоянное членство в Совете Безопасности ООН.
В международных отношениях известны и прямо противоположные ситуации, когда государство-преемник заявляет о своем полном отказе от обязательств предшественника. Такие случаи получили названи е негативного правопреемства. Иногда такой полный отказ называют правопреемством «с чистого листа» (tabula rasa). Этот вид правопреемства имеет место в случае освобождения государства от колониальной зависимости или смены руководства, особенно в результате революции, политического переворота и т.п. Новое руководство такого государства, заявляя о непринятии международных обязательств, взятых предшествующим руководством, подчеркивает, что начинает строить международные отношения «с чистого листа». Хотя подобные ситуации и имеют место, но можно говорить все же о том, что они не приветствуются международным сообществом.
В целом же если говорить об объеме перехода прав и обязанностей от предшественника к преемнику, то они определяются в каждом случае по-разному.
Упомянутые выше Венские конвенции по вопросам правопреемства, позволяя государствам достигать соглашения относительно правопреемства, в то же время формулируют ряд правил.
Так, правопреемство относительно международных договоров осуществляется преемниками свободно. Как правило, государства-преемники делают заявления относительно применения или неприменения международных договоров предшественника. Например, после распада СССР новые государства (за исключение Литвы, Латвии и Эстонии) сделали совместное заявление о применении многосторонних договоров, заключенных СССР. Преемник может выразить свое согласие с договорными обязательствами предшественника, совершив и другие действия — путем фактического применения международного договора, его ратификации или выполнения других внутригосударственных процедур.
Особым образом осуществляется правопреемство относительно членства в международных организациях, поскольку это требует согласия остальных членов организации.
Правопреемство относительно государственной собственности и государственных долгов при наличии нескольких правопреемников требует заключения между ними соглашения с соблюдением пропорциональности перехода как собственности, так и долгов. Под государственной собственностью в Венской конвенции о правопреемстве 1983 года понимается собственность, принадлежащая предшественнику, как находящаяся на территории преемников, так и на территории иностранных государств. Под государственными долгами понимаются обязательства
перед другими государствами и межправительственными организациями. Долговые обязательства перед частными лицами в виде выпущенных облигаций и прочих ценных бумаг Венской конвенцией не охватываются.
После распада СССР новые государства (за исключением Литвы, Латвии и Эстонии, которые после выделения из состава СССР не получили ни части зарубежной собственности, ни части государственного долга) заключили соглашение о правопреемстве в отношении собственности и долга бывшего СССР, где установили агрегированный коэффициент, в соответствии с которым определялась доля каждого из них.
В отношении государственных архивов вопрос между правопреемниками тоже решается путем достижения соглашения о порядке допуска к архивам. В соответствии с Венской конвенцией 1983 года архивы переходят преемнику, на территории которого они оказались на момент правопреемства, но этот преемник должен обеспечит доступ остальным к архивам, которые им необходимы.
6. Понятие и виды международных организаций, особенности их правосубъектности
В международном праве международные организации делят на два вида: межправительственные и неправительственные. Межправительственные организации являются субъектами международного права, а неправительственные могут участвовать лишь в некоторых международных отношениях и не обладают главным качеством субъекта международного права — договорной правоспособностью, или способностью создавать нормы международного права.
Межправительственные организации имеют ряд признаков. Во-первых, они создаются государствами и их участниками также являются государства. Хотя в практике международных отношений известны случаи, когда участником одной межправительственной организации является другая, но в основной своей массе членами межправительственной организации все же являются государства.
Во-вторых, межправительственные организации создаются на основе международного договора. Довольно часто этот договор называется устав, статут, но не зависимо от названия порядок его заключения, вступления в силу, действия и прекращения определяется правом международных договоров.
В-третьих, для каждой межправительственной организации сформулированы свои цели и задачи. Это важный признак, поскольку он очерчивает границы международной правосубъектности такой организации.
В-четвертых, каждая межправительственная организация наделяется международной правосубъектностью, которая носит функциональный характер. Иными словами межправительственная организация может участвовать в международных отношениях для достижения поставленных перед нею целей и задач.
В-пятых, каждая межправительственная организация имеет свои органы, с помощью которых она формулирует свою волю и реализует ее как субъект права. Порядок создания, деятельности и компетенция таких органов определены в уставе
каждой организации. Как правило, среди органов присутствует общее собрание участников (ассамблея, конференция и т.п.), высшее должностное лицо (секретарь, директор и т.п.), иные главные и вспомогательные органы (советы, комитеты, комиссии и т.п.). В настоящее время многие организации имеют судебные органы.
В отношении термина «межправительственные организации» в настоящее время высказывается сомнение относительно его отражения объективной реальности. В частности, в предисловии к «Энциклопедии международных организаций» предложено именовать их «межгосударственные», поскольку именно гос ударства, а не правительства являются их участниками. Однако представляется, что этот терминологический спор не так уж важен. В целом, межправительственные организации и межгосударственные организации можно воспринимать как синонимы и использовать первый термин как традиционный, общепринятый в доктрине международного права.
Межправительственные организации делятся на различные виды:
по составу (географии участников) организации бывают универсальные (Организация Объединенных Наций и ее специализированные учреждения) и региональные (Европейский союз, Организация американских государств и др.);
по предмету деятельности организации бывают универсальной компетенции (Содружество независимых государств и др.) и специальной компетенции (Международный банк реконструкции и развития и др.);
по характеру членства в организации можно выделить открытые организации (вступление не осложняется дополнительными требованиями к государству, как правило, достаточно принятия решения большинством голосов) и закрытые (для вступления в организацию нужно выполнить ряд требований и должно быть достигнуто единогласие всех остальных участников).
На протяжении ХХ века роль международных организаций возрастала. Представить современную межгосударственную систему без межправительственных организаций уже не возможно. Многие из них играют ведущую роль в поддержании международного мира и безопасности, как, например, ООН. Одновременно с этим происходит и усложнение межправительственных организаций. Так, например, в отношении многих организаций сложно сделать вывод о том, являются ли они региональными, поскольку их деятельность простирается за пределы традиционных географически регионов. В ряде случаев они охватывают геополитические регионы (например, НАТО), а иногда, не являясь универсальными, они объединяют государства по иным признакам (например, Лига арабских государств).
Кроме того, в ряде случаев, создавая межправительственную организацию, государства возлагают выполнение своих обязательств на частных лиц, как правило, юридических, что породило выделение смешанных организаций. Так, ИНМАРСАТ и ИНТЕЛСАТ, являясь в соответствии со своими уставами межправительственными организациями, в число своих участников включают национальных провайдеров связи, которые, в конце концов, и осуществляют функции этой организации.
Неправительственные организации в отличие от межгосударственных не имеют перечисленных выше признаков, не являются субъектами международного права, но могут участвовать в международных отношениях. Эти организации представляют
собой общественные объединения, созданные в соответствии с законодательством определенного государства. Их международный характер определяется составом участников и целями и задачами, которые охватывают либо территорию нескольких стран, либо распространяются на весь мир.
Неправительственные организации могут иметь различный статус. Так,
Международный Комитет Красного Креста, хотя и является неправительственной организацией, но в международном гуманитарном праве имеет особый статус, который гарантирован ему Женевскими конвенциями 1949 года. Кроме того, он может заключать с государствами, воюющими сторонами специальные соглашения относительно своего статуса. МККК имеет привилегии и иммунитеты, которые обеспечивают эффективность его деятельности.
Однако такой статус скорее исключение, чем правило. Подавляющее большинство неправительственных организаций не имеют ни привилегий, ни иммунитетов, хотя для некоторых областей международного сотрудничества, например, в области защиты прав человека, их деятельность является очень важной для всего международного сообщества.
7. Международная правосубъектность индивидов и юридических лиц
Индивиды и юридические лица не являются субъектами международного права, они не наделены договорной правоспособностью, но их участие в международных отношениях со временем становится все более активно.
Относительно возможности признания индивидов и юридических лиц субъектами международного права есть различные точки зрения в доктрине, однако большинство сходится во мнении, что следует разделять участие этих лиц в международных отношениях и правосубъектность государств и межправительственных организаций. Для этого существует ряд причин.
Первая заключается в том, что международное право существует как совокупность норм, созданных в результате согласования воли различных субъектов. Индивиды и юридические лица не могут выразить свою волю в международных отношениях, не могут заявлять никаких позиций или претензий и поэтому не могут рассматриваться как равные государствам и межправительственным организациям. Вторая причина заключается в том, что ни индивиды, ни юридические лица не имеют одинаковой правосубъектности. Ее объем во многом зависит от международных обязательств государств, чью «национальность» они имеют. Все это позволяет говорить о том, что и индивиды, и юридические лица могут лишь участвовать в ряде международных отношений, но не могут признаваться полноправными субъектами международного права.
Если говорить о статусе индивида в международных отношениях, то в первую очередь следует отметить, что международное право формулирует стандарты прав и свобод человека, тем самым гарантируя их минимум не зависимо от места нахождения человека. Современное международное право защищает не только такие фундаментальные права личности, как право на жизнь, свободу и ли чную
неприкосновенность, справедливое судебное разбирательство, защиту от пыток и т.п., но и право собственности, право на семью, право на образование т.д.
Второй важный момент в отношении индивидов заключается в том, что международное право на универсальном и региональном уровнях создало механизмы защиты прав человека, позволяющие подавать индивидуальные и коллективные жалобы в международные органы против государства, нарушающего права человека. Наиболее эффективно этот механизм работает в рамках Совета Европы, где действует Европейский суд по правам человека. Однако деятельность этих органов ограничивается волей государства, поскольку последнее может не признать их юрисдикцию, и тогда индивид не сможет пожаловаться на такое государство.
Третье, что можно отметить в отношении статуса индивида, это возможность его привлечения к международной уголовной ответственности. В настоящее время работает постоянно действующий Международный уголовный суд, который осуждает преступников, совершивших преступления геноцида, преступления против человечности, преступления, состоящие в нарушении законов и обычаев войны. Юрисдикцию данного органа признали более 100 государств. В настоящее время на рассмотрении в МУС находятся дела, связанные с конфликтами в Конго, Судане (провинция Дарфур), Уганде, Центральноафриканской республике.
Наряду с ним функционируют два временных трибунала — по Руанде и по бывшей Югославии, которые прекратят свою работу после осуждения последнего преступника, совершившего преступления во время вооруженных конфликтов в этих государствах.
Международная правосубъектность юридических лиц менее, чем индивидов подвержена правовому регулированию. В основном вопрос об их правосубъектности ставится развивающимися странами, не довольными деятельностью на своей территории транснациональных, или мультинациональных, корпораций. Действительно, как отмечается, влияние эти корпораций на экономику развивающихся стран огромно. Даже в развитых странах общественность и политики ставят вопрос о повышении социальной и юридической ответственности ТНК за их деятельность в развивающихся странах. Несколько десятилетий назад обсуждался кодекс поведения ТНК, однако он так и не был одобрен.
Свою заинтересованность в приобретении международной правосубъектности высказывают и сами юридические лица, когда это связано с защитой инвестиций. Несмотря на существование различных международных договоров в области гарантий инвестиций, международных органов и организаций, осуществляющих деятельность в этой сфере, юридические лица, вкладывающие средства в иностранных государствах, не застрахованы полностью от так называемых политических рисков. Международное право гарантирует государству суверенитет над своими природными ресурсами и не может запретить полностью национализацию, что существенно влияет на интересы иностранных инвесторов.
Однако если говорить в целом, то юридические лица, так же как и индивиды могут пользоваться гарантированным им международным правом правами человека, защищать их в международных органах, но не являются полноправными субъектами международного права.