Комментарий к Федеральному закону от 29 декабря 2006 г. № 264-ФЗ О развитии сельского хозяйства (постатейный)

Анисимов А.П., Бакирова Р.Т., Рыженков А.Я., Черноморец А.Е.

Комментарий к Федеральному закону

«О развитии сельского хозяйства» (постатейный)

2008

1

УДК 349.4 ББК 67.407

Комментарий к Федеральному закону "О развитии сельского хозяйства" (постатейный) / А. П. Анисимов, Р. Т. Бакирова, А. Я. Рыженков, А. Е. Черноморец. - М.: Ось89, 2008. - 160 с. - (Комментарий). - ISBN 978-5-98534-772-2, тираж: 1000 экз.

© ООО «Ай Пи Эр Медиа», 2008

Авторский коллектив:

Анисимов Алексей Павлович – ведущий научный сотрудник Научноисследовательского института современного права ФГОУ ВПО «Волгоградская академия государственной службы», доктор юридических наук

Бакирова Рафиля Талгатовна – преподаватель кафедры земельного права ФГОУ ВПО «Оренбургский государственный аграрный университет», кандидат юридических наук Рыженков Анатолий Яковлевич – Директор Научно-исследовательского института современного права ФГОУ ВПО «Волгоградская академия государственной службы», доктор

юридических наук, профессор Черноморец Альберт Евгеньевич – ведущий научный сотрудник Научно-

исследовательского института современного права ФГОУ ВПО «Волгоградская академия государственной службы», доктор юридических наук, профессор

Рецензенты:

Разгельдеев Н.Т. –доктор юридических наук, профессор Зиновьева О.А. – кандидат юридических наук, доцент

Постатейный комментарий к Федеральному закону «О развитии сельского хозяйства» подготовлен с учетом последних изменений в законодательстве. Раскрывает основные направления реализации аграрной политики государства на современном этапе правовой реформы, включая национальный проект «Развитие АПК». Анализируется региональная специфика правового регулирования отношений в сфере развития сельского хозяйства (на примере Волгоградской и Оренбургской областей), рассматриваются муниципальные правовые акты.

Работа ориентирована на широкий круг читателей, в первую очередь, на граждан, проживающих в сельской местности, но может представлять интерес для преподавателей, аспирантов, студентов юридических вузов, государственных и муниципальных служащих, и всех тех, кому не безразличны вопросы современной аграрной политики в Российской Федерации

2

СПИСОК ИСПОЛЬЗУЕМЫХ СОКРАЩЕНИЙ

ГК РФ – Гражданский кодекс Российской Федерации ЗК РФ - Земельный кодекс Российской Федерации ГрадК РФ - Градостроительный кодекс РФ.

НК РФ – Налоговый кодекс Российской Федерации БК РФ – Бюджетный кодекс Российской Федерации ТК РФ – Трудовой кодекс Российской Федерации

КоАП РФ - Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях. ЛК РФ – Лесной кодекс Российской Федерации ВК РФ – Водный кодекс Российской Федерации

Закон об охране окружающей среды – Федеральный закон от 10 января 2002 г. № 7-

ФЗ «Об охране окружающей среды»

Закон о местном самоуправлении – Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-

ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»

Закон о сельскохозяйственной кооперации – Федеральный закон от 8 декабря 1995 г.

№ 193-ФЗ «О сельскохозяйственной кооперации»

Закон о переводе земель из одной категории в другую – Федеральный закон от 21

декабря 2004 г. № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую»

АПК – агропромышленный комплекс

3

Введение

Ключевой вопрос аграрной политики России на современном этапе – коренное преобразование аграрных экономических отношений в деревне, ускорение ее социальноэкономического развития. Речь идет о предоставлении крестьянам широких возможностей для проявления самостоятельности, предприимчивости и инициативы, преодолении отчуждения сельских тружеников от собственности. А это означает признание самостоятельности различных форм собственности и основанных на них организационно-правовых форм ведения хозяйства, что, в свою очередь, требует надлежащего правового обеспечения их нормального и равноправного функционирования как самостоятельных субъектов хозяйствования.

В 1990–2007 гг. в России было принято свыше 150 нормативно-правовых актов различного уровня, составляющих правовую базу осуществления земельной и аграрной реформ в стране. Наиболее важным среди них, безусловно, является Гражданский кодекс Российской Федерации – основополагающий закон рыночной экономики, призванный стать базовым нормативным актом для развития как гражданского, так и аграрного законодательства. Признавая его важную роль в регулировании предпринимательской деятельности на селе, следует отметить, что он не смог заменить собой единый аграрно-правовой акт, содержащий четкий план правового обеспечения аграрной реформы в России. Такой акт своевременно разработан и принят не был, а потому противоречивость и пробельность аграрного законодательства явилась существенным тормозом осуществления аграрной реформы.

Одной из проблем аграрной реформы является отрицание органами государственной власти (и даже Конституцией России) существования самостоятельной правовой общности – аграрного законодательства. Между тем, едва ли можно отрицать объективное существование аграрных отношений - органического комплекса тесно связанных между собой земельных, имущественных, трудовых и организационно-управленческих отношений, складывающихся в процессе сельскохозяйственного производства и учитывающих его специфику. В связи с этим заслуживает одобрения правильная методологическая установка авторов представленного читателю комментария, признающих данную объективную реальность и раскрывающих сущность данных правоотношений.

Комментируемый авторским коллективом федеральный закон является базовым аграрным законом, и в его развитие уже приняты и в будущем должны приниматься нормативноправовые акты различной юридической силы и отраслевой принадлежности. В этом смысле безусловной заслугой авторов является детальный анализ земельного, налогового, гражданского, экологического и иного законодательства, регулирующего различные аспекты аграрных отношений. Примечателен и тот факт, что авторами был учтен региональный аспект ре-

4

гулирования общественных отношений в сфере развития сельского хозяйства. Большое внимание уделено в комментарии анализу законов субъектов РФ, региональных целевых программ развития сельского хозяйства, статистических данных, что, несомненно, приближает высказываемые авторами суждения и разъяснения непосредственно к правоприменителям и сельским труженикам, на которых данный комментарий в первую очередь и ориентирован.

Способствует решению этой задачи язык и стиль авторского изложения материала, доступный и понятный для восприятия всех заинтересованных читателей, а не только представителей юридической общественности.

Большое внимание авторский коллектив уделяет терминологическим проблемам, не до конца решенных в комментируемом ими законе. Несомненно, для науки российского аграрного права имеет большое значение четкое раскрытие предмета регулирования данного Закона и определение многих терминов и понятий, например, «сельскохозяйственный товаропроизводитель», «сельскохозяйственное производство», «рынок сельскохозяйственной продукции», «государственная аграрная политика», «государственная поддержка в сфере развития сельского хозяйства» и т.д. Между тем, трудно не согласиться с авторами настоящего комментария, что терминологические проблемы агарного законодательства этим не исчерпываются. Так, до сих пор не существует нормативного определения агропромышленного комплекса, хотя очевидно, что данная правовая категория является одной из базовых в современном аграрном законодательстве.

Принятие Федерального закона «О развитии сельского хозяйства» открывает широкий простор для быстрейшего завершения подготовки законопроектов, определяющих правовое положение ряда сельскохозяйственных товаропроизводителей. В частности, до сих пор не приняты федеральные законы о государственных сельскохозяйственных предприятиях и об особенностях деятельности акционерных обществ и обществ с ограниченной ответственностью в сельском хозяйстве. Нуждаются в законодательном регулировании также организация и деятельность ряда сельскохозяйственных потребительских кооперативов, в частности кредитных и страховых. Много нареканий вызывает и закон «О личном подсобном хозяйстве».

Эти и другие достоинства и недостатки аграрного законодательства и комментируемого авторами закона были ими надлежащим образом разъяснены и исследованы. Безусловно, ни один, даже самый хороший комментарий действующего закона не сможет решить всех проблем, с которыми сталкиваются сельские труженики и органы местного самоуправления. Однако разъяснение гражданам и их объединениям основных направлений аграрной реформы, положений федеральных законов и целевых программ, региональных программ и нормативных актов и вытекающих из них прав и обязанностей несомненно будет способствовать

5

усилению их правовой защиты, и, в конечном итоге, будет являться еще одним маленьким шагом в деле возрождения деревни и повышения уровня жизни сельских тружеников.

6

Федеральный закон от 29 декабря 2006 г. № 264-ФЗ «О развитии сельского хозяйства»

Принят Государственной Думой 22 декабря 2006 года Одобрен Советом Федерации 27 декабря 2006 года

Статья 1. Предмет регулирования настоящего Федерального закона

1.Настоящий Федеральный закон регулирует отношения, возникающие между гражданами и юридическими лицами, признанными на основании настоящего Федерального закона сельскохозяйственными товаропроизводителями, иными гражданами, юридическими лицами, органами государственной власти в сфере развития сельского хозяйства.

2.Настоящий Федеральный закон устанавливает правовые основы реализации государственной социально-экономической политики в сфере развития сельского хозяйства как экономической деятельности по производству сельскохозяйственной продукции, оказанию услуг в целях обеспечения населения российскими продовольственными товарами, промышленности сельскохозяйственным сырьем и содействия устойчивому развитию территорий сельских поселений и соответствующих межселенных территорий (далее - устойчивое развитие сельских территорий).

Комментарий

1. Как следует из ч. 1 комментируемой статьи, основным субъектом, на которого возлагается ведение сельскохозяйственного производства и решение на этой основе всех социальных задач на селе, является сельскохозяйственный товаропроизводитель. Данный субъект существует в определенной организационно-правовой форме, чему непосредственно посвящена ст.3 комментируемого закона. Однако мы считаем целесообразным дать терминологическое обозначение данного субъекта в самом начале, подчеркнув его особую роль в развитии сельского хозяйства, а в комментарии ст. 3 остановиться на конкретных организационноправовых формах сельскохозяйственных товаропроизводителей. Такой подход обусловлен еще и необходимостью уяснения генезиса данной категории.

Словосочетание «сельскохозяйственный товаропроизводитель» появилось в научном и практическом обиходе сравнительно недавно и неоднозначно трактуется как в законодательстве, так и в теоретических исследованиях. Впервые о нем было сказано в Законе о сельскохозяйственной кооперации, и его смысл не менялся при всех изменениях и дополнениях данного закона. В п. 7 ст. 1 данного закона сельскохозяйственный товаропроизводитель определялся как физическое или юридическое лицо, осуществляющее производство сельскохозяйственной продукции, которая составляет в стоимостном выражении более 50 процентов объема производимой продукции, в том числе рыболовецкая артель (колхоз), производство сельскохозяйственной (рыбной) продукции и объем вылова водных биоресурсов в которой составляет в стоимостном выражении более 70 процентов общего объема производимой продукции.

С этим определением сельскохозяйственного товаропроизводителя не согласуется содержание п. 3 ст. 3 закона, где указывается что «для членов сельскохозяйственной и рыболовецкой артелей (колхозов) обязательно личное трудовое участие в их деятельности, при этом их члены являются сельскохозяйственными товаропроизводителями независимо от выполняемых ими функций». Не требуется особых доказательств того, что в таком качестве каждый в отдельности член сельскохозяйственной и рыболовецкой артели (личным трудом в деятельности кооператива может участвовать только физическое лицо - гражданин) не является сельскохозяйственным товаропроизводителем. Результат его личного труда, соединенного с трудом других членов, никак не может быть индивидуализирован в стоимости произ-

7

водимой продукции. Такая оценка дается только в отношении полученного результата про- изводственно-хозяйственной деятельности кооператива в целом. Здесь ошибка законодателя более чем очевидна. Но из определения сельскохозяйственного товаропроизводителя, данного в этом законе, можно четко определить, что под сельскохозяйственной продукцией понимается полученная в результате «чисто» аграрной или земледельческой деятельности (а в рыболовецких артелях вылова рыбы) продукция без последующей ее переработки, а за критерий отнесения к ее производителю приставки «товаро» берется объем производства.

Согласно ст. 2 Федерального закона от 9 июля 2002 г. № 83-ФЗ «О финансовом оздоровлении сельскохозяйственных товаропроизводителей», «сельскохозяйственные товаропроизводители - организации, крестьянские (фермерские) хозяйства и индивидуальные предприниматели, доля выручки которых от реализации произведенной, произведенной и переработанной ими сельскохозяйственной продукции в общей выручке от реализации продукции (выполнения работ, оказания услуг) за предшествующий год составила не менее 50 процентов».

Как видим, в данном законе речь идет уже не только о «чистой» продукции, произведенной в аграрном или земледельческом производстве и рыболовстве, но и в переработанном ее виде. Можно предположить, что в данном случае имелась в виду первичная переработка сельскохозяйственной продукции. Но самое главное заключается в том, что в качестве критерия для признания того или иного хозяйствующего субъекта сельскохозяйственным товаропроизводителем называется полученная им от реализации продукции доля выручки, в которую включается стоимость не только произведенной, но и переработанной сельскохозяйственной продукции (рыбы).

Всвою очередь, Федеральный закон от 26 октября 2002 г. № 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)» устанавливает понятие не сельскохозяйственного товаропроизводителя, а сельскохозяйственной организации как юридического лица, разделяя процедуру признания несостоятельным (банкротом) индивидуальных предпринимателей и юридических лиц. Под сельскохозяйственными организациями в соответствии со ст. 177 понимаются юридические лица, основными видами деятельности которых являются производство или производство и переработка сельскохозяйственной продукции, выручка от реализации которой составляет не менее чем 50 процентов общей суммы выручки. Выручка же рыболовецких артелей (колхозов) от реализации произведенной или произведенной и переработанной сельскохозяйственной продукции и выловленных (добытых) водных биологических ресурсов составляет не менее чем 70 процентов общей суммы выручки.

Наконец, согласно ч. 2 ст. 346.2 НК РФ, «в целях настоящей главы сельскохозяйственными товаропроизводителями признаются организации и индивидуальные предприниматели, производящие сельскохозяйственную продукцию, осуществляющие ее первичную и последующую (промышленную) переработку (в том числе на арендованных основных средствах) и реализующие эту продукцию, при условии, что в общем доходе от реализации товаров (работ, услуг) таких организаций и индивидуальных предпринимателей доля дохода от реализации произведенной ими сельскохозяйственной продукции, включая продукцию ее первичной переработки, произведенную ими из сельскохозяйственного сырья собственного производства, составляет не менее 70 процентов, а также сельскохозяйственные потребительские кооперативы (перерабатывающие, сбытовые (торговые), снабженческие, садоводческие, огороднические, животноводческие), признаваемые таковыми в соответствии с Федеральным законом «О сельскохозяйственной кооперации», у которых доля доходов от реализации сельскохозяйственной продукции собственного производства членов данных кооперативов, а также от выполненных работ (услуг) для членов данных кооперативов составляет

вобщем объеме доходов не менее 70 процентов.

Вцелях настоящей главы к сельскохозяйственным товаропроизводителям относятся также градо- и поселкообразующие российские рыбохозяйственные организации, численность работающих в которых с учетом совместно проживающих с ними членов семей составляет не менее половины численности населения соответствующего населенного пункта,

8

которые эксплуатируют только находящиеся у них на праве собственности рыбопромысловые суда, зарегистрированы в качестве юридического лица в соответствии с законодательством Российской Федерации и у которых объем реализованной ими рыбной продукции и (или) выловленных объектов водных биологических ресурсов составляет в стоимостном выражении более 70 процентов общего объема реализуемой ими продукции».

Из текста данной статьи НК РФ следует, что сельскохозяйственными товаропроизводителями признаются те субъекты, которые производят сельскохозяйственную продукцию и (или) выращивают рыбу и осуществляют не только ее первичную, но и последующую (промышленную) переработку. А налогом должен облагаться доход, полученный от реализации произведенной сельскохозяйственной продукции и (или) выращенной ими рыбы с включением сюда только продукции первичной переработки (исключается продукция промышленной переработки). Здесь критерием признания сельскохозяйственным товаропроизводителем выступает уже доля полученного дохода от реализации такой продукции.

Согласно ст.3 комментируемого закона сельскохозяйственными товаропроизводителями признаются организация, индивидуальный предприниматель, осуществляющие производство сельскохозяйственной продукции, ее первичную и последующую (промышленную) переработку (в том числе на арендованных основных средствах) в соответствии с перечнем, утвержденным Правительством Российской Федерации, и реализацию этой продукции при условии, что в общем доходе сельскохозяйственных товаропроизводителей доля от реализации этой продукции составляет не менее чем семьдесят процентов в течение календарного года.

Надо полагать, что утверждаемый Правительством РФ перечень будет включать в себя только последующую (промышленную) переработку сельскохозяйственной продукции, исключая первичную ее переработку. Следовательно, в долю полученного организацией или индивидуальным предпринимателем дохода в течение календарного года для признания их сельскохозяйственным товаропроизводителем, будет всегда включаться стоимость «чистой» продукции земледельческого или аграрного производства и продукции первичной ее переработки, а стоимость продукции промышленной переработки будет учитываться только в тех случаях, когда такая переработка войдет в правительственный перечень, которого на момент написания настоящего комментария еще нет. Поэтому остается не понятным, как будет отличаться первичная переработка сельхозпродукции от ее последующей или промышленной переработки? Эта новелла, воспринятая из НК РФ по части включения промышленной переработки сельскохозяйственной продукции в определение сельскохозяйственного товаропроизводителя, значительно усложняет его понятие, т.е. уяснение подлинной сущности данных отношений.

По нашему мнению, это вызвано тем, что законодатель не определился с набором отраслей материального производства и видов деятельности, составляющих сферу сельского хозяйства и поручил это Правительству РФ. По смыслу закона и его содержанию можно понять, что речь идет о всей деятельности, осуществляемой в свое время предприятиями АПК, упоминаемом далее в комментируемом законе. Здесь мы лишь добавим, что под первичной переработкой сельскохозяйственной продукции следует, на наш взгляд, понимать переработку тем, кто ее производит, в виде приготовления из нее готовых для употребления населением продуктов питания или сырья для промышленности. Например, фермер, или сельскохозяйственный производственный кооператив, выращивающий скот на мясо, производит у себя колбасные изделия, хозяйствующий субъект, специализирующийся на прозводстве зерновых культур, перерабатывает зерно в муку или комбикорм, выпекает из муки хлеб и т.д., специализирующийся на молочном животноводстве из полученного молока производит масло, сыр, творог, сметану и т.п. продукты питания для людей. И раз вся эта продукция идет на рынок, то ее изготовитель будет никем иным, как сельскохозяйственным товаропроизводителем. Но такая деятельность фермера или кооператива уже является промышленной по своей сути. При высоком ныне уровне научно-технического прогресса круг возможностей по первичной переработке сельскохозяйственной продукции ее производителями значительно расширяет-

9

ся, что затрудняет отличие ее от последующей или промышленной переработки. Точнее, грани между так называемой первичной и последующей переработкой стираются, и по существу та и другая переработка является промышленной.

Таким образом, комментируемый закон использовал в качестве критерия для определения сельскохозяйственного товаропроизводителя показатель полученной доли дохода от реализации произведенной продукции, предусмотренный НК РФ, и взял из него промышленную переработку сельскохозяйственной продукции.

2.В юридической литературе, справедливо, на наш взгляд, отмечалось, что конструи-

рование одноименного понятия для «обслуживания» каждого конкретного закона ничем не оправдано.1 Несогласованность в нормативных определениях близких и тем более одно-

именных терминов создает трудности в правоприменительной практике, свидетельствует о несовершенстве юридической техники.2

Исходя из этого, мы полагаем, что определение сельскохозяйственного товаропроизводителя в комментируемом законе не соответствует буквальному смыслу выражаемого им явления. В определении явно скрывается более широкое понятие, чем «сельскохозяйственный товаропроизводитель». Ясно, что под этим субъектом подразумевается тот, что производит продукцию на продажу, а не для собственного потребления. Он и есть товаропроизводитель.

Но если продукция аграрного или земледельческого производства, называемая в специальной литературе продукцией сельского хозяйства в виде основной, побочной и сопряженной,3 переработана ее производителем в промышленном производстве, то назвать ее сельскохозяйственной в собственном значении этого слова уже не представляется возможным. Она является результатом т.н. агрегированного труда, где биологические законы, почвенные, природ- но-климатические условия и т.п. факторы, характерные для аграрного производства, уже уступают место промышленной деятельности.

Тот, кто осуществляет такую деятельность, далеко уже не только сельскохозяйственный товаропроизводитель. Поэтому комментируемый закон смешивает в определении сельскохозяйственного товаропроизводителя всю цепочку единого производственнотехнологического процесса в изготовлении продуктов питания для населения и сырья для промышленности как товара. Точнее в данном случае будет понятие «агропромышленный товаропроизводитель» или производитель продукции агропромышленного производства. Понятие «сельскохозяйственный товаропроизводитель» вполне адекватно выражает только производителя «чисто» аграрной или земледельческой продукции с незначительной ее подработкой для готовности к реализации на рынке. Кстати, ГК РФ, не являющийся специальным аграрным законом, точнее отражает суть данного вопроса. В ст. 535 ГК РФ сельскохозяйственная продукция рассматривается не иначе как результат только аграрной деятельности, поскольку договор контрактации служит специальным правовым средством передачи выращенной (произведенной) сельскохозяйственной продукции заготовителю. Здесь исключается всякая переработка сельскохозяйственной продукции, она поступает на рынок заготовителю в ее природно-естественном состоянии, приготовленном как товар виде (например, зерно должно быть просушенным и без мусора, соответствующую подготовку или подработку проходят овощи, фрукты и другая сельхозпродукция).

3.В силу того, что комментируемый закон рассматривает сельскохозяйственных товаропроизводителей в более широком представлении, чем это следует из употребляемой в нем терминологии, необходимо исследование сущности понятия «сфера развития сельского хозяйства» о которой говорится в ч. 2 комментируемой статьи. Забегая вперед, отметим, что она также охватывает далеко не только сельское хозяйство в собственном и весьма широком смысле его понимания. Слово «сфера» иностранного происхождения. В русском языке в ка- кой-то мере синонимичным ему является термин «область». Но такая замена тоже ничего не

1См.: Палладина М.И. О юридических категориях и терминах в аграрном праве // Государство и право. – 2000.

-№ 7. - С.43.

2См.: Носова З.И. Договоры о закупках сельскохозяйственной продукции. - М.,2004.

3См., например: Экономический словарь агропромышленного комплекса. – Киев: Урожай, 1986. - С.178-179

10