Комментарий к Федеральному закону от 29 декабря 2006 г. № 264-ФЗ О развитии сельского хозяйства (постатейный)

даст. От того, что мы скажем: область сельского хозяйства или сфера сельского хозяйства, суть дела не меняется. Важно определиться, что закон понимает под сельским хозяйством?

На наш взгляд, целесообразно рассматривать сельское хозяйство без слова «сфера», потому что оно требует замены вполне определенным понятием, адекватно отражающим социальное явление. В специальной аграрной и экономической литературе сельское хозяйство рассматривается не только как отрасль аграрного или земледельческого производства, но и как весь уклад жизнеустройства сельского населения.

Определение законом сферы сельского хозяйства как экономической деятельности по производству сельскохозяйственной продукции и оказанию услуг в совокупности с устойчивым развитием сельских территорий, дает основания рассматривать эту сферу в самом широком аспекте. Для понимания вопроса вернемся в советский период 20-ти летней давности

ипосмотрим как тогда трактовалось сельское хозяйство в специальной аграрноэкономической литературе. Сельское хозяйство в тот период рассматривалось непременно в системе АПК как его центральное звено, представляющее собой совокупность отраслей материального производства, в которых сосредоточено изготовление основных продуктов питания для населения и сырья для перерабатывающей промышленности на основе биологических факторов. Отмечалось, что в сельском хозяйстве тесно переплетаются действия экономических и биологических законов, что обусловливает несовпадение периода производства с рабочим периодом. Главным, незаменимым средством производства в сельском хозяйстве является земля, его объединяют две тесно связанные комплексные отрасли - растениеводство

иживотноводство.

Главными направлениями развития сельского хозяйства и повышения его эффективности тогда признавались перевод отраслей на индустриальную основу, внедрение научных основ ведения хозяйства, интенсивных технологий, широкое применение прогрессивных форм организации и стимулирования труда на основе хозрасчетного подряда. Особо подчеркивалось, что производство продуктов питания зависит не только от самого сельского хозяйства, но и других отраслей экономики. Поэтому расширялись и углублялись производственные связи сельского хозяйства с машиностроительной, энергетической, химической, строительной промышленностью, заготовительными, транспортными и другими сферами произ- водственно-технического обслуживания, иными видами перерабатывающей промышленности и торговли.

Его отрасли все более тесно смыкались с обслуживающими отраслями, со сферой заготовок продукции, ее хранения, транспортировки и переработки в отраслях пищевой и легкой промышленности. Усиливалась интеграция сельского хозяйства с перерабатывающей промышленностью. В результате конечные продукты АПК, в изготовлении которых использовалось сельскохозяйственное сырье, занимали около ¾ розничного товарооборота государственной и кооперативной торговли.1

Столь длинную трактовку понимания сельского хозяйства в конце 80-х годов прошлого века мы привели для того, чтобы показать глубокие технологические, экономические и организационные связи сельского хозяйства в широком его понимании со многими отраслями народного хозяйства СССР и вхождение его в качестве центрального звена в систему АПК. Теперь разорваны все эти связи сельского хозяйства с другими отраслями экономики России и АПК как такового, т.е. в организационном единстве его в природе не существует. О нем можно говорить лишь в прошедшем времени. Но философия комментируемого закона направлена на возрождение этой связи, без которой не может быть и речи о каком-то развитии сельского хозяйства.

4. Предмет правового регулирования настоящего закона составляют отношения, которые будут складываться в формируемой системе связей между сельскохозяйственными товаропроизводителями и другими гражданами, юридическими лицами, органами не только государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, как это указано в ч.1 коммен-

1 См.: Экономический словарь агропромышленного комплекса. – Киев: Урожай, 1986. - С. 212-213.

11

тируемой статьи, но и органами местного самоуправления (как это следует из других статей закона). Эта система имеет собственное и устоявшееся название «агропромышленный комплекс» (АПК). Задача органов законодательной и исполнительной власти РФ и ее субъектов состоит в том, чтобы восстановить его организационную структуру как единого объекта планирования, финансирования, материально-технического обеспечения, предпосылки чему вполне определенно сформулированы в комментируемом законе.

Составной частью предмета регулирования данного закона являются отношения по развитию территорий сельских поселений, о чем в контексте развития сельского хозяйства в законодательстве сказано впервые. Эту задачу необходимо, на наш взгляд, рассматривать в контексте муниципальной и градостроительной реформ. Закон о местном самоуправлении (ст.2) понимает под сельским поселением один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (поселков, сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления. Межселенной является территория, находящаяся вне границ поселений (городских и сельских).

Муниципальный район образуют несколько поселений или поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Границы муниципальных образований устанавливаются и изменяются в соответствии со следующими требованиями:

-территория субъекта Российской Федерации разграничивается между поселениями. Территории с низкой плотностью сельского населения могут не включаться в состав территорий поселений;

-территории всех поселений, за исключением территорий городских округов, а также возникающие на территориях с низкой плотностью населения межселенные территории входят в состав муниципальных районов;

-территорию поселения составляют исторически сложившиеся земли населенных пунктов, прилегающие к ним земли общего пользования, территории традиционного природопользования населения соответствующего поселения, рекреационные земли, земли для развития поселения;

-в состав территории поселения входят земли независимо от форм собственности и целевого назначения;

-в состав территории сельского поселения могут входить, как правило, один сельский населенный пункт или поселок с численностью населения более 1000 человек (для территории с высокой плотностью населения - более 3000 человек) и (или) объединенные общей территорией несколько сельских населенных пунктов с численностью населения менее 1000 человек каждый (для территории с высокой плотностью населения - менее 3000 человек каждый);

-сельский населенный пункт с численностью населения менее 1000 человек, как правило, входит в состав сельского поселения;

-в соответствии с законами субъекта Российской Федерации статусом сельского поселения с учетом плотности населения субъекта Российской Федерации и доступности территории поселения может наделяться сельский населенный пункт с численностью населения менее 1000 человек;

-на территориях с низкой плотностью населения и в труднодоступных местностях сельский населенный пункт с численностью населения менее 100 человек может не наделяться статусом поселения и данный населенный пункт может не входить в состав поселе-

12

ния, если такое решение принято на сходе граждан, проживающих в соответствующем населенном пункте;

-границы сельского поселения, в состав которого входят два и более населенных пункта, как правило, устанавливаются с учетом пешеходной доступности до его административного центра и обратно в течение рабочего дня для жителей всех населенных пунктов, входящих в его состав, а границы муниципального района - с учетом транспортной доступности до его административного центра и обратно в течение рабочего дня для жителей всех поселений, входящих в его состав. Указанные требования в соответствии с законами субъектов РФ могут не применяться на территориях с низкой плотностью сельского населения, а также в отдаленных и труднодоступных местностях;

-границы муниципального района устанавливаются с учетом необходимости создания условий для решения вопросов местного значения межпоселенческого характера органами местного самоуправления муниципального района, а также для осуществления на всей территории муниципального района отдельных государственных полномочий, переданных указанным органам федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации;

-территория поселения должна полностью входить в состав территории муниципального района.

К территориям с низкой плотностью сельского населения относятся территории субъектов Российской Федерации, отдельных муниципальных районов в субъектах Российской Федерации, плотность сельского населения в которых более чем в три раза ниже средней плотности сельского населения в Российской Федерации. Перечень субъектов Российской Федерации, отдельных муниципальных районов в субъектах Российской Федерации, территории которых относятся к территориям с низкой плотностью сельского населения, утверждается Правительством Российской Федерации, в том числе по представлению органов государственной власти субъектов Российской Федерации, и может изменяться не чаще одного раза в пять лет (ст.11 Закона о местном самоуправлении).

В настоящий момент действует Перечень субъектов Российской Федерации и отдельных районов субъектов Российской Федерации (в существующих границах), относящихся к территориям с низкой плотностью населения, утвержденный распоряжением Правительства РФ от 25 мая 2004 г. № 707-р.

Следовательно, исходя из существующей системы расселения сельского населения, в состав муниципального района могут входить либо исключительно поселения (городские и сельские), как это произошло в Волгоградской области, либо же включаться сельские поселения и межселенные (слабозаселенные) территории.

Именно для таких сельских поселений и межселенных территорий комментируемый закон предусматривает необходимость принятия мер по их устойчивому развитию. Что же под таковым понимается?

Сам термин «устойчивое развитие» широко используется действующим законодательством. Так, согласно ч.1 ст.85 ЛК РФ планирование в области использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов (лесное планирование) направлено на обеспечение устойчивого развития территорий. В соответствии со ст.3 Закона об охране окружающей среды, определяющего основные принципы охраны окружающей среды, в качестве одного из них названо научно обоснованное сочетание экологических, экономических и социальных интересов человека, общества и государства в целях обеспечения устойчивого развития и благоприятной окружающей среды. Данный перечень можно продолжить, однако само понятие «устойчивого развития территорий» сформулировано в ст.1 ГрадК РФ, а его детальное содержание – в иных статьях данного кодекса.

Согласно указанной статье, устойчивое развитие территорий - обеспечение при осуществлении градостроительной деятельности безопасности и благоприятных условий жизнедеятельности человека, ограничение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и обеспечение охраны и рационального использования природных ресурсов в интересах настоящего и будущего поколений.

13

Градостроительный кодекс РФ предусматривает и комплекс мер по обеспечению устойчивого развития территорий, суть которых заключается в том, что обеспечение устойчивого развития территорий (в том числе и территорий сельских поселений и межселенных территорий) осуществляется на основе территориального планирования и градостроительного зонирования.

Территориальное планирование - планирование развития территорий, в том числе для установления функциональных зон, зон планируемого размещения объектов капитального строительства для государственных или муниципальных нужд, зон с особыми условиями использования территорий.

Вышесказанное означает, что посредством территориального планирования (на федеральном, региональном и муниципальном уровнях) в соответствующих документах определяется назначение территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

При этом задача обеспечения устойчивого развития может решаться как при последовательной разработке документов территориального планирования (от федерального к муниципальному), так и посредством совместной подготовки проектов документов территориального планирования федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления. Такая мера может осуществляться в целях планирования размещения объектов капитального строительства федерального, регионального или местного значения на территориях нескольких субъектов Российской Федерации, нескольких муниципальных образований либо планирования размещения объектов капитального строительства регионального или местного значения на территориях других субъектов Российской Федерации или других муниципальных образований, в целях установления ограничений использования земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных в пределах зон охраны объектов культурного наследия федерального или регионального значения.

Важность процедуры территориального планирования для обеспечения устойчивого развития, например, отдельно взятого сельского поселения, заключается в том, что подготовка проекта его генерального плана осуществляется на основании результатов инженерных изысканий в соответствии с требованиями технических регламентов, с учетом комплексных программ развития муниципальных образований, положений о территориальном планировании, содержащихся в схемах территориального планирования Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных районов, региональных и (или) местных нормативов градостроительного проектирования, результатов публичных слушаний по проекту генерального плана, а также с учетом предложений заинтересованных лиц.

Региональные и местные нормативы градостроительного проектирования содержат минимальные расчетные показатели обеспечения благоприятных условий жизнедеятельности человека (в том числе объектами социального и коммунально-бытового назначения, доступности таких объектов для населения (включая инвалидов), объектами инженерной инфраструктуры, благоустройства территории).

Утверждение региональных нормативов градостроительного проектирования осуществляется с учетом особенностей поселений, городских округов в границах субъекта Российской Федерации. Состав, порядок подготовки и утверждения региональных нормативов градостроительного проектирования устанавливаются законодательством субъектов Российской Федерации.

Утверждение местных нормативов градостроительного проектирования осуществляется с учетом особенностей населенных пунктов в границах муниципальных образований, межселенных территорий. Состав, порядок подготовки и утверждения местных нормативов градостроительного проектирования устанавливаются нормативными правовыми актами ор-

14

ганов местного самоуправления. Не допускается утверждение местных нормативов градостроительного проектирования, содержащих минимальные расчетные показатели обеспечения благоприятных условий жизнедеятельности человека ниже, чем расчетные показатели обеспечения благоприятных условий жизнедеятельности человека, содержащиеся в региональных нормативах градостроительного проектирования (ст.24 ГрадК РФ).

Следовательно, именно в генеральных планах будут отражены показатели благоприятных условий жизнедеятельности человека и возможности поступательного развития соответствующего сельского поселения - муниципального образования. Например, там будут отражены существующие и планируемые объекты социальной инфраструктуры сельского муниципального образования (школы, больницы, дороги, линии электропередач), территории, предполагаемые для застройки, иные объекты. Данное проектирование будет иметь четкие гарантии реализации, поскольку строительство данных объектов предполагает финансирование, как из местного бюджета, так и из бюджетов вышестоящих уровней на очередной финансовый год.

Важно отметить и тот факт, что разработка всех видов градостроительной документа-

ции, о которых идет речь, является обязательной и неизбежной для всех без исключения ви-

дов муниципальных образований, в том числе даже совсем небольших сельских поселений. Такой вывод прямо следует из ч.4 ст.9 ГрадК РФ, согласно которой с 1 января 2008 г.

не допускается принятие органами государственной власти, органами местного самоуправления решений о резервировании земель, об изъятии, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных или муниципальных нужд, о переводе земель из одной категории в другую при отсутствии документов территориального планирования, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами. Таким образом, за саботаж требований ГрадК РФ законодатель предусматривает экономические санкции, лишая такие органы местного самоуправления вышеназванных весьма эффективных и прибыльных для местного бюджета способов управления публичной собственностью и получения доходов.

После обозначения параметров и видов перспективного развития территории, происходит уточнение целей и задач устойчивого развития территорий на стадии градостроительного зонирования. Данная стадия осуществляется посредством принятия на муниципальном уровне Правил землепользования и застройки – муниципального правового акта. Как следует из ст.30 ГрадК РФ, одной из целей принятия Правил является «создание условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия».

Разработка и этого вида градостроительной документации, регламентирующей вопросы обеспечения устойчивого развития муниципального образования, является столь же обязательной и неизбежной, как и документов территориального планирования. Согласно п.14 ст.3 Федерального закона от 25 октября 2001 г. № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации», с 1 января 2010 года при отсутствии правил землепользования и застройки предоставление земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, не осуществляется. Настоящее правило не распространяется на земельные участки, на которые действие градостроительных регламентов не распространяется или для которых градостроительные регламенты не устанавливаются, а также на земельные участки, предоставляемые в соответствии с документами территориального планирования Российской Федерации и документами территориального планирования субъектов РФ.

Наконец, окончательная детализации целей и задач обеспечения устойчивого развития территорий происходит на стадии разработки документации по планировке территории. Как следует из ст.41 ГрадК РФ, подготовка документации по планировке территории осуществляется в целях обеспечения устойчивого развития территорий, выделения элементов планировочной структуры (кварталов, микрорайонов, иных элементов), установления границ земельных участков, на которых расположены объекты капитального строительства, границ земельных участков, предназначенных для строительства и размещения линейных объектов.

15

Таким образом, упоминаемый в комментируемой статье термин «устойчивое развитие» означает развитие сельских территорий посредством определения параметров и видов их использования, создания условий обеспечения потребностей жизнедеятельности населения, уточнения обязанностей органов публичной власти всех уровней в данной сфере. При этом обеспечение устойчивого развития сельских территорий в контексте ст.5 комментируемого закона имеет два направления. Во-первых, это устойчивое развитие сельских населенных пунктов, которые предназначены для застройки и проживания населения с развитием соответствующей инженерной, транспортной и иной инфраструктуры. Во-вторых, это стабильное развитие сельских поселений и межселенных территорий в части увеличения объема производства сельскохозяйственной продукции, повышения эффективности сельского хозяйства, достижение полной занятости сельского населения и повышение уровня его жизни, рациональное использование земель.

Данные цели не противоречат друг другу. Действительно, если в ходе территориального планирования и градостроительного зонирования осуществлена рациональная организация территории сельского муниципального образования, запланированы (и впоследствии построены) дороги, объекты социальной сферы, определены места водопоев, сенокосов и пастбищ и т.д., одним словом, для людей созданы комфортные условия для их жизнедеятельности, то это в зависимости от степени реализации данной задачи создаст определенные предпосылки и для увеличения производства сельскохозяйственной продукции.

Статья 2. Правовое регулирование отношений в сфере развития сельского хозяй-

ства

Правовое регулирование отношений в сфере развития сельского хозяйства, устойчивого развития сельских территорий осуществляется настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

Комментарий

1.Приступая к комментарию данной статьи, следует прежде всего обратиться к конституционным положениям, в которых содержится распределение законодательства, регулирующего те или иные отношения по вертикали власти в России как федеративном государстве. В основу такого распределения Конституция РФ положила два критерия: предмет или область деятельности и отраслевое законодательство. Сельскохозяйственная (аграрная) деятельность или сельское хозяйство с приложением «сфера», а также сельскохозяйственное или аграрное законодательство не относятся согласно ст.ст. 71 и 72 Конституции РФ ни к ведению Российской Федерации, ни к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. А это означает, что согласно ст. 73 Конституции РФ вне пределов ведения Российской федерации по предметам совместного ведения Российской федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской федерации обладают всей полнотой государственной власти.

Согласно ч. 4 ст. 76 Конституции РФ вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации республики, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных актов. В ч. 6 данной статьи говорится, что в случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации, изданным в соответствии с частью четвертой настоящей статьи, действует нормативный правовой акт субъекта РФ. Если так, то возникает вопрос, почему принят Федеральный закон о развитии

16

сельского хозяйства и в ст. 2 его делается указание на то, что правовое регулирование отношений в сфере сельского хозяйства, устойчивого развития сельских территорий осуществляется настоящим Федеральным законом, другими Федеральными и иными нормативноправовыми актами Российской Федерации, а затем уже названы законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

Скорее всего это сделано потому, что основным средством аграрного или сельскохозяйственного производства является земля, а отношения, связанные с использованием земли, регулируются земельным законодательством, которое согласно п. «к» ч.1 ст. 72 Конституции РФ относится к предмету совместного ведения РФ и ее субъектов, как равным образом и законодательство об охране окружающей среды. Аграрное производство является одним из основных факторов отрицательного влияния на окружающую среду. Таким образом, те отношения в аграрном секторе экономики, которые связаны с земледелием и животноводством, являются предметом совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.

Одной из сложных проблем здесь остается разграничение права собственности на землю между Российской Федерацией и ее субъектами, а также отграничение от нее муниципальной собственности, которое мы здесь не рассматриваем. Нам представляется, что отсутствие в Конституции РФ особого указания на аграрную или сельскохозяйственную деятельность и соответствующую ей отрасль аграрного или сельскохозяйственного законодательства явилось одной из причин того, что в юридической науке многими авторами отрицается сельскохозяйственное или аграрное право как самостоятельная или комплексная отрасль в системе российского права. А в Государственном стандарте высшего юридического образования страны отсутствует и соответствующая учебная дисциплина, что является, на наш взгляд, серьезным недостатком.

Что же касается всей полноты государственной власти субъектов РФ по вопросам регулирования отношений вне предметов ведения Российской Федерации и совместного ее ведения с субъектами Федерации, то она будет проявляться в том, что в случае противоречия между Федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта РФ, регулирующим какие-либо аграрные отношения вне землепользования и охраны окружающей среды, будет действовать нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации. Притом такой акт может быть и в форме закона и подзаконного нормативного акта. Так предусмотрено ч. 6 ст. 76 Конституции РФ.

Надо сказать, что вопросы регулирования сельскохозяйственного производства являлись в России актуальными в любой исторический период ее развития. Становление рыночной экономики отнюдь не отменило необходимости государственного воздействия на экономику села, изменились только приоритеты и методы регулирования.

2. Предусмотренные аграрным законодательством нормы права образуют аграрное право - комплексную специализированную отрасль права, представляющую собой «связанную внутренним единством систему правовых норм, регулирующих аграрные (земельные, имущественные, трудовые, организационно-управленческие) общественные отношения в сфере сельскохозяйственной производственной и связанной с ней иной деятельности».1

Соответственно, давно предлагается разработка нормативного правового акта, который «стоял бы во главе» данной отрасли, например, Аграрного кодекса. Исследователи, поддерживающие эту идею, рассматривают такой нормативный правовой акт в качестве единого федерального закона, регулирующего весь комплекс аграрных отношений, складывающихся в сфере предпринимательской деятельности сельскохозяйственных товаропроизводителей. В его структуре предлагаются разделы о государственном регулировании в сельском хозяйстве, особенностях права природопользования и охраны окружающей среды в сельском хозяйстве, особенностях правового регулирования трудовых отношений в сельском хозяйстве, финансировании, кредитовании и ценообразовании в агропромышленном комплексе (АПК),

1 Козырь М.И. Аграрное право России: проблемы становления и развития. – М.: Право и государство, 2003. -

С.56.

17

договорах в сельском хозяйстве, межотраслевых связях сельского хозяйства и обеспечении эквивалентного обмена в АПК, о системе страхования в сельском хозяйстве, ответственности за нарушения аграрного законодательства, юридической службе в сельском хозяйстве, научном обеспечении сельского хозяйства, международном сотрудничестве в области сельского хозяйства.1

По мнению других ученых, «представляется нецелесообразным объединение в одном нормативном акте всех вопросов, имеющих отношение к сельскому хозяйству и агропромышленному комплексу: это потребовало бы «выдергивания» отдельных норм из ГК РФ, ТК РФ, Кодекса об административных правонарушениях РФ, других нормативных актов, что разрушало бы сложившуюся систему и структуру российского законодательства. Не являясь сторонниками теории аграрного права, считаем, что и в принципе нет необходимости в таком федеральном законе, который являлся бы «базовым», «основополагающим» по отношению к законам, регулирующим отдельные вопросы сельскохозяйственной деятельности».2

Данный вопрос, не выходивший прежде за рамки теоретических дискуссий, приобрел актуальность в связи с разработкой и принятием комментируемого закона, который изначально рассматривался многими учеными и практическими работниками как центральный нормативный акт аграрного законодательства. Этот проект разрабатывался и перерабатывался (причем несколько раз кардинально) в течение нескольких лет, что, по нашему мнению, было связано с отсутствием четкой концепции, попытками, с одной стороны, включить в него обобщенные предписания, касающиеся глобальных тенденций развития сельского хозяйства, а с другой - зафиксировать конкретные обязательства государства по предоставлению определенных финансовых средств в качестве поддержки сельскохозяйственных товаропроизводителей. Насколько разработчикам закона удалось добиться поставленных целей мы более подробно остановимся в комментариях к его последующим статьям. Здесь же следует отметить, что принятие комментируемого закона, имеющего рамочный характер, не мешает последующей разработке Аграрного кодекса, имеющего более широкую сферу действия и круг вопросов, подлежащих правовому регулированию.

3. До недавнего времени ведущим актом по регулированию сельскохозяйственного производства был Федеральный закон от 14 июня 1997 г. «О государственном регулировании агропромышленного производства» (сейчас утратил силу). Согласно ему государственным, а по сути – административно-правовым регулированием, агропромышленного производства признавалось воздействие государства на производство, переработку и реализацию сельскохозяйственных продукции, сырья и продовольствия, а также на материальнотехническое обеспечение АПК. Задачами регулирования были названы стабилизация и развитие АПК, обеспечение продовольственной безопасности РФ, улучшение продовольственного обеспечения населения и т.д.

Необходимо отметить, что нормы названного закона не отвечали требованиям структуры нормы права, поскольку в них слабо были разработаны гипотеза и диспозиция, полностью отсутствовали санкции за их нарушение. То есть нормы названного закона - это преимущественно, за некоторыми исключениями, не имевшие юридического смысла декларации о благих намерениях, по-видимому, направленные на достижение политических целей.3 За пределами действия этого закона оказались многие сферы аграрных общественных отношений, что позволяет считать Федеральный закон «О государственном регулировании агропромышленного производства» лишь попыткой обобщения ряда норм разных, в основном подзаконных, актов.

1Козырь М.И. Новое в правовом положении сельскохозяйственных товаропроизводителей России на современном этапе // Актуальные проблемы аграрного права России: теория и практика. - М.: Издательский дом «Государство и право», 2004. - С. 48.

2Минина Е.Л. Законодательное обеспечение аграрной политики России. // Журнал российского права. - 2006. -

№ 5. - С.50.

3Тен А.Л. Правовое регулирование сельскохозяйственного производства в России // Юрист. - 2005. - № 10. - С.

18

Федеральные законы, регламентирующие более узкие вопросы взаимоотношений в сфере агропромышленного производства, как правило, содержат больше положений, имеющих юридическую силу. Среди таких законов необходимо выделить Федеральный закон «О семеноводстве», Федеральный закон «О племенном животноводстве», Закон РФ «О ветеринарии», Закон РФ «О зерне» и некоторые другие.

Так, Закон РФ от 14 мая 1993 г. «О зерне» № 4973-1 (ред. от 16 марта 2006 г.),1 как сказано в его преамбуле, направлен на полное удовлетворение потребностей РФ в продовольственном, фуражном и семенном зерне за счет собственного производства на основе максимального сочетания интересов производителей зерна и государства, что до сих пор вызывает самые неоднозначные оценки как с позиций сторонников рыночных преобразований, так и со стороны их политических оппонентов. Этот нормативно-правовой акт содержит ряд декларативных положений. Так, государство должно было компенсировать: производителям зерна не менее одной трети затрат, произведенных на тонну зерна, и не менее половины затрат на тонну экологически чистого зерна; 50% затрат на покупку зерноуборочных комбайнов; от 30 до 50% затрат на строительство и реконструкцию материальной базы для сушки, обработки и хранения зерна. Кроме того, государство должно было гарантировать нижний уровень закупочных цен на зерно и авансовую оплату в размере не менее 40% стоимости зерна (ст.2 закона).

Закон РФ от 14 мая 1993 г. № 4979-1 «О ветеринарии» (ред. от 30 декабря 2006 г.),2 дающий определение ветеринарии как области научных знаний и практической деятельности, направленных на предупреждение болезней животных и их лечение, выпуск полноценных и безопасных в ветеринарном отношении продуктов животноводства и защиту населения от болезней, общих для человека и животных, устанавливает следующие наиболее важные ее задачи: охрана территории РФ от заноса заразных болезней животных из-за рубежа; осуществление государственного ветеринарного надзора. В связи с этим данный закон не относится к нормативным актам, направленным исключительно на регулирование аграрных отношений, но роль его для животноводства велика. Законом «О ветеринарии» устанавливаются:

-порядок наделения правом на занятие ветеринарной деятельностью;

-полномочия органов ветеринарной службы и ее инспекторов;

-виды ветеринарного надзора;

-права и обязанности граждан и организаций по содержанию, кормлению, водопою, перевозке и перегону животных;

-регулирование производства и применения средств защиты животных;

-ответственность за нарушение законодательства о ветеринарии.

Федеральный закон от 3 августа 1995 г. № 123-ФЗ «О племенном животноводстве» (ред. от 18 декабря 2006 г.)3 регулирует отношения в области разведения племенных животных, производства и использования племенной продукции во всех отраслях животноводства. Среди относительно небольшого количества норм административно-правового характера, содержащихся в данном законе, можно выделить следующие: обеспечение экспертизы племенной продукции (материала); утверждение стандартов, норм и правил в области племенного животноводства; регистрирование племенных животных и племенных стад в государственной книге племенных животных и государственном племенном регистре; выдача сертификатов (свидетельств) и т.д.

Федеральным законом от 17 декабря 1997 г. № 149-ФЗ «О семеноводстве» (ред. от 16 октября 2006 г.)4 устанавливается правовая основа деятельности по производству, заготовке,

1Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1993 г. № 22. Ст. 799; СЗ РФ. 2006. №

12.Ст. 1234.

2Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1993. № 24. Ст. 857; СЗ РФ. 2007. № 1 (часть 1). Ст.29.

3СЗ РФ. 1995. № 32. Ст. 3199; 2006. № 52 (часть 1). Ст. 5497.

4СЗ РФ. 1997. № 51. Ст. 5715; 2006. № 43. Ст. 4412.

19

обработке, хранению, реализации, транспортировке и использованию семян сельскохозяйственных и лесных растений, а также организации и проведения сортового и семенного контроля. В соответствии с данным законом устанавливаются категории семян в зависимости от этапа воспроизводства, вопросы организации семеноводства и меры его государственной поддержки, оборотоспособность партий семян.

Для сохранения и увеличения эффективности деятельности по семеноводству устанавливаются также и особые требования к проверке качества семян, проведению мероприятий лабораторного и иных видов контроля.

Федеральным законом от 16 июля 1998 г. № 101-ФЗ «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения» предусматриваются меры по обеспечению плодородия земель посредством установления стандартов и правил пользования, возложению обязанностей на собственников земель в соответствии с федеральными, региональными и муниципальными нормативно-правовыми актами.

Федеральный закон от 5 декабря 1998 г. № 183-ФЗ «О государственном надзоре и контроле за качеством и безопасностью зерна и продуктов его переработки» определяет правовые основы осуществления государственного надзора и контроля за качеством и безопасностью зерна и продуктов его переработки, производимых в Российской Федерации и ввозимых в Российскую Федерацию.

Федеральным законом «Об инженерно-технической системе агропромышленного комплекса» от 24 мая 1999 г. (сейчас утратил силу) преследовались цели установления правовых основ создания, производства, использования и обслуживания технических средств производства для агропромышленного комплекса, осуществления контроля за их качеством, научного и информационного обеспечения инженерно-технической системы агропромышленного комплекса.

Предусмотренный этим законом государственный орган, осуществляющий регулирование в инженерно-технической системе АПК, был наделен широкими, но неопределенными полномочиями, в том числе: ведения государственной политики в инженерно-технической системе АПК; ведения федерального технического и технологического регистров производства, хранения и переработки сельскохозяйственной продукции; выполнения функций государственного заказчика по разработке и реализации федеральных целевых научнотехнических программ развития инженерно-технической системы агропромышленного комплекса; проведения мониторинга технических средств производства; разработки и реализации федеральных целевых научно-технических программ развития машиностроения для АПК.

Кроме того, предполагалось, что государственный технический надзор в АПК должен осуществляться специально на то уполномоченным органом, участвующим в регулировании инженерно-технической системы посредством работы по сертификации и метрологического контроля.

4. В настоящий момент сформировалась и продолжает развиваться аграрное законодательство субъектов РФ. Можно выделить ряд направлений в его развитии. Во-первых, в субъектах РФ принимаются региональные целевые программы развития сельского хозяйства (см. подробнее комментарий ст.9). Во-вторых, большое количество таких законов посвящено мерам государственной поддержки АПК в целом либо различных категорий сельских жителей. В качестве примера данного направления можно привести Закон Волгоградской области от 6 октября 2005 г. № 1105-ОД «О государственной поддержке агропромышленного производства в Волгоградской области»; Закон Волгоградской области от 26 ноября 2004 г. № 964ОД «О государственных социальных гарантиях молодым специалистам, работающим в областных государственных и муниципальных учреждениях, расположенных в сельских поселениях и рабочих поселках Волгоградской области»; Закон Волгоградской области от 1 апреля 2004 г. № 908-ОД «О государственной поддержке руководителей и специалистов сельскохозяйственных организаций Волгоградской области» ; Закон Саратовской области от 19 декабря 2006 г. № 146-ЗСО «О внесении изменений в Закон Саратовской области «О государст-

20