Комментарий к Федеральному закону от 24 июля 2007 г. № 209-ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации» (2-е издание п
.pdfразвитие инфраструктуры, обеспечивающей доступность деловых услуг для субъектов малого предпринимательства;
развитие механизмов финансово-кредитной поддержки малого предпринимательства;
укрепление социального статуса, повышение престижа и этики предпринимательства;
внедрение системы доступной информационно-консультационной поддержки малого предпринимательства;
развитие системы подготовки кадров, ориентированной на потребности сектора малого предпринимательства;
создание системы, способствующей продвижению продукции субъектов малого и среднего предпринимательства Кировской области на межрегиональные и международные рынки;
стимулирование деятельности органов местного самоуправления по поддержке и развитию малого предпринимательства;
разработка и внедрение механизмов, стимулирующих развитие малого инновационного предпринимательства;
внедрение отраслевого подхода к поддержке и развитию субъектов малого предпринимательства.
3.В комментарии к рассматриваемой статье хотелось бы обратить внимание на реализацию органами государственной власти субъектов РФ полномочия, выражающегося в
поддержке муниципальных программ развития субъектов малого и среднего предпринимательства (п. 7 ч. 1), которая, как правило, заключается в предоставлении муниципальным образованиям грантов и субсидий. Нормативные правовые акты, регулирующие обозначенные вопросы, приняты в большинстве субъектов РФ. В качестве примера можно привести постановление Правительства Нижегородской области от 10.12.2010 г. N 899 "О предоставлении субсидий из областного бюджета бюджетам муниципальных районов и городских округов Нижегородской области на софинансирование утвержденных в установленном порядке муниципальных программ поддержки малого и среднего предпринимательства в рамках Комплексной целевой программы развития малого и среднего предпринимательства в Нижегородской области на 2011 - 2015 годы»; постановление Правительства Красноярского края от 22.04.2010 г. N 212-п "Об утверждении Порядка проведения конкурса по отбору муниципальных программ для предоставления субсидий бюджетам муниципальных образований края в целях финансирования мероприятий по поддержке и развитию малого и среднего предпринимательства, а также порядка и условий предоставления субсидий бюджетам муниципальных образований края, включая объемы софинансирования".
4.Одним из традиционных полномочий органов государственной власти субъектов является проведение анализа финансовых, экономических, социальных и иных показателей
развития малого и среднего предпринимательства и эффективности применения мер по его развитию, а также прогноз развития малого и среднего предпринимательства в субъектах Российской Федерации.
Данные, полученные по результатам проведенных аналитических мероприятий, мониторинга включаются, как правило, в соответствующие доклады (отчеты) о состоянии,
71
проблемах и перспективах развития малого и среднего предпринимательства в том или ином субъекте РФ. Такие доклады (отчеты) являются официальными документами, подготавливаемыми и распространяемыми в целях обеспечения органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления муниципальных образований субъектов РФ и граждан РФ, проживающих на территории того или иного субъекта РФ систематизированной аналитической информацией в указанной области.
Такого рода доклады (отчеты) призваны служить основой для уточнения направлений работы по развитию системы поддержки малого и среднего предпринимательства на региональном и муниципальном уровнях.
Доклад (отчет) представляет собой сводную информацию органов государственной власти субъекта РФ, органов местного самоуправления, организаций, образующих инфраструктуру поддержки малого и среднего предпринимательства, о результатах деятельности в отчетном периоде по развитию и поддержке малого и среднего предпринимательства, в том числе в рамках долгосрочных целевых программ, ведомственных целевых программ, муниципальных целевых программ, а также основных проблемах и перспективах развития малого и среднего предпринимательства на среднесрочную перспективу.
Структура доклада (отчета) формируется в зависимости от специфики составляющего его субъекта РФ, и, как правило, включает общие для всех регионов разделы.
Раздел 1. Анализ состояния развития малого и среднего предпринимательства в субъекте РФ. Такой раздел в большинстве случае включает подразделы, которые отражают динамику развития малого и среднего предпринимательства; структуру малого и среднего предпринимательства по видам экономической деятельности; особенности развития малого и среднего предпринимательства.
Раздел 2. Реализация мер государственной поддержки в сфере развития малого и среднего предпринимательства в субъекте РФ. В это раздел включаются следующие подразделы: совершенствование нормативной правовой базы в целях развития субъектов малого и среднего предпринимательства; развитие инфраструктуры поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства; реализация мер по оказанию финансовой, имущественной, информационной и консультационной поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства; поддержка субъектов малого и среднего предпринимательства в области подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров.
В состав третьего раздела включается информация о реализации мер, направленных
на развитие и поддержку субъектов малого и среднего предпринимательства в отдельных секторах экономики субъекта РФ.
Указанные три раздела присутствуют фактически в каждом докладе (отчете) субъекта РФ по вопросам развития малого и среднего предпринимательства. Что касается других разделов, то в них может включаться информация, связанная с развитием молодежного предпринимательства, развитием малого и среднего предпринимательства в муниципальных образованиях на территории субъекта РФ. В обязательном порядке в доклад (отчет) включаются сведения, касающиеся основных перспектив и направлений дальнейшего развития малого и среднего предпринимательства в субъекте РФ.
72
5. В целях реализации полномочия, предусмотренного п. 12 ч. 1 комментируемой статьи практически в каждом субъекте РФ созданы и функционируют координационные или совещательные органы в области развития малого и среднего предпринимательства.
В качестве примера приведем постановление Правительства Саратовской области от 29.12.2007 г. N 495-П "Об утверждении Положения о порядке создания координационных или совещательных органов в области развития малого и среднего предпринимательства при органах исполнительной власти Саратовской области". В соответствии с названным постановлением координационные (совещательные) органы в области развития малого и среднего предпринимательства создаются при органах исполнительной власти Саратовской области. В случае обращения некоммерческих организаций, выражающих интересы субъектов малого и среднего предпринимательства, в орган исполнительной власти области с предложением создать координационный орган руководитель органа исполнительной власти области обязан рассмотреть вопрос о создании такого органа. О принятом решении по указанному вопросу руководитель органа исполнительной власти области в течение месяца в письменной форме уведомляет такие некоммерческие организации.
Координационные органы формируются из представителей органов исполнительной власти области и представителей некоммерческих организаций, выражающих интересы субъектов малого и среднего предпринимательства. Количество представителей некоммерческих организаций, выражающих интересы субъектов малого и среднего предпринимательства, должно быть не менее двух третей от общего числа членов соответствующих координационных органов. Персональный состав координационных органов утверждается приказом руководителя соответствующего органа исполнительной власти области. Руководство деятельностью координационных органов осуществляет координатор - соответствующий орган исполнительной власти области. Координатор:
организует проведение заседаний координационных органов;
обеспечивает разработку плана работы координационных органов;
представляет интересы координационных органов во взаимоотношениях с органами государственной власти, органами местного самоуправления, учреждениями и организациями;
подписывает протоколы заседаний координационных органов.
Решения координационных органов принимаются простым большинством голосов присутствующих на заседании членов координационных органов и оформляются протоколом. Организационно-техническое обеспечение деятельности координационных органов осуществляет соответствующий орган исполнительной власти области.
Подобного рода положения о координационных и совещательных органах в области развития малого и среднего предпринимательства имеют практически во всех субъектах РФ.
6. Часть 2 комментируемой статьи закрепляет право органов государственной власти субъектов РФ передавать в установленном законом порядке отдельные полномочия по развитию субъектов малого и среднего предпринимательства органам местного самоуправления.
При этом необходимо подчеркнуть, что согласно ч. 5 ст. 19 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»
73
финансовое обеспечение отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, осуществляется только за счет предоставляемых местным бюджетам субвенций из соответствующих бюджетов. Органы местного самоуправления имеют право дополнительно использовать собственные материальные ресурсы и финансовые средства для осуществления переданных им отдельных государственных полномочий в случаях и порядке, предусмотренных уставом муниципального образования.
Статья 11. Полномочия органов местного самоуправления по вопросам развития малого и среднего предпринимательства
К полномочиям органов местного самоуправления по вопросам развития малого и среднего предпринимательства относится создание условий для развития малого и среднего предпринимательства, в том числе:
1)формирование и осуществление муниципальных программ развития субъектов малого и среднего предпринимательства с учетом национальных и местных социально-экономических, экологических, культурных и других особенностей;
2)анализ финансовых, экономических, социальных и иных показателей развития малого и среднего предпринимательства и эффективности применения мер по его развитию, прогноз развития малого и среднего предпринимательства на территориях муниципальных образований;
3)формирование инфраструктуры поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства на территориях муниципальных образований и обеспечение ее деятельности;
4)содействие деятельности некоммерческих организаций, выражающих интересы субъектов малого и среднего предпринимательства, и структурных подразделений указанных организаций;
5)образование координационных или совещательных органов в области развития малого и среднего предпринимательства органами местного самоуправления.
Комментарий к ст. 11
1. В соответствии с ч. 1 ст. 2 Федерального закона от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» органы местного самоуправления — избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.
Согласно ст. 34 названного закона структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.
Наличие в структуре органов местного самоуправления представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации
74
(исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) является обязательным, за исключением случаев, предусмотренных законом.
Уставом муниципального образования, имеющего статус сельского поселения, внутригородского муниципального образования города федерального значения, может быть предусмотрено формирование исполнительно-распорядительного органа, возглавляемого главой муниципального образования, исполняющим полномочия председателя представительного органа муниципального образования.
Уставами муниципального района и поселения, являющегося административным центром муниципального района, может быть предусмотрено образование местной администрации муниципального района, на которую возлагается исполнение полномочий местной администрации указанного поселения. В этом случае в поселении, являющемся административным центром муниципального района, местная администрация не образуется.
Порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы организации и деятельности указанных органов определяются уставом муниципального образования.
Наименования представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) устанавливаются законом субъекта Российской Федерации с учетом исторических и иных местных традиций.
Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной
власти.
В исключительной компетенции представительного органа муниципального образования находятся:
1)принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений;
2)утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;
3)установление, изменение и отмена местных налогов и сборов в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах;
4)принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении;
5)определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности;
6)определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий, а также об установлении тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений;
7)определение порядка участия муниципального образования в организациях межмуниципального сотрудничества;
8)определение порядка материально-технического и организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления;
9)контроль за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения;
10)принятие решения об удалении главы муниципального образования в отставку.
75
Иные полномочия представительных органов муниципальных образований определяются федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований.
2. С учетом приведенного перечня в рамках осуществления полномочий по развитию малого и среднего предпринимательства представительный орган местного самоуправления призван:
1)утверждать муниципальные программы развития субъектов малого и среднего предпринимательства;
2)утверждать местный бюджет при условии достаточности предусмотренных в нем средств на финансирования мероприятий, содержащихся в муниципальных программах развития субъектов малого и среднего предпринимательства;
3)контролировать деятельность органов местного самоуправления по реализации мероприятий, предусмотренных муниципальными программами развития субъектов малого и среднего предпринимательства
4)при утверждении структуры местной администрации учитывать необходимость формирования специальных органов по вопросам развития малого и среднего предпринимательства на соответствующих территориях.
Согласно ч. 8 ст. 37 Федерального закона от 06.10.2003 г. N 131-ФЗ структура местной администрации утверждается представительным органом муниципального образования по представлению главы местной администрации. В структуру местной администрации могут входить отраслевые (функциональные) и территориальные органы местной администрации. Как представляется, для осуществления полномочий, предусмотренных ст. 11 комментируемого закона, в структуре местных администраций муниципальных образований должны быть созданы специальные органы по вопросам развития малого и среднего предпринимательства на соответствующих территориях. В компетенцию таких органов необходимо включить следующие полномочия:
1)разработка муниципальных программ развития субъектов малого и среднего предпринимательства с учетом национальных и местных социально-экономических, экологических, культурных и других особенностей, которые затем будут утверждаться представительным органом местного самоуправления.
2)анализ финансовых, экономических, социальных и иных показателей развития малого
исреднего предпринимательства и эффективности применения мер по его развитию. Реализация данного полномочия необходима в целях составления прогноза развития малого и среднего предпринимательства на территориях муниципальных образований, на основе которого будут разрабатываться соответствующие программы.
3)реализация программ развития субъектов малого и среднего предпринимательства на соответствующих территориях, что включает в себя следующие направления деятельности:
а) формирование инфраструктуры поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства на территориях муниципальных образований и обеспечение ее деятельности;
76
б) содействие деятельности некоммерческих организаций, выражающих интересы субъектов малого и среднего предпринимательства, и структурных подразделений указанных организаций;
в) образование координационных или совещательных органов в области развития малого
исреднего предпринимательства органами местного самоуправления.
4)формирование и представление для утверждения в представительный орган местного самоуправления отчета о реализации программ развития субъектов малого и среднего предпринимательства на соответствующих территориях.
Статья 12. Взаимодействие органов государственной власти в области развития малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации
Правительство Российской Федерации в пределах своих полномочий и в целях обеспечения сочетания интересов Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в области развития малого и среднего предпринимательства координирует деятельность органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по реализации ими мероприятий федеральных программ развития субъектов малого и среднего предпринимательства.
Комментарий к ст. 12
1. Комментируемая статья практически повторяет положение, закрепленное ст. 43 Федерального конституционного закона от 17.12.1997 г. № 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации", в соответствии с которым Правительство Российской Федерации в пределах своих полномочий в целях обеспечения сочетания интересов Российской Федерации и субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в сфере осуществления исполнительной власти координирует деятельность органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Согласно ч. 2 ст. 77 Конституции РФ в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации.
Систему органов исполнительной власти в Российской Федерации образуют Правительство, федеральные министерства, службы и агентства. В пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации наряду с федеральными органами исполнительной власти в единую систему исполнительной власти входят органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Очевидно, что вопросы развития малого и среднего предпринимательства следует отнести к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.
77
Сосуществование и взаимодействие исполнительных органов как единой системы предполагает наличие определенных связей между ними и, в частности, вертикальных связей между центром системы - Правительством Российской Федерации и органами исполнительной власти субъектов Федерации.
2.Комментируемая статья рассматривает в качестве основной организационно - правовой формы управленческого воздействия на органы исполнительной власти субъектов Федерации в рамках осуществления полномочий по развитию малого и среднего предпринимательства координирование их деятельности Правительством Российской Федерации. Координация традиционно рассматривалась как управленческая деятельность, осуществляемая по отношению к организационно неподчиненным объектам управления, не затрагивающая их оперативной самостоятельности.
По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации Правительство координирует деятельность правительств республик и администраций иных субъектов Федерации. Данная координационная деятельность охватывает сферу полномочий субъектов Федерации по предметам совместного ведения в целях обеспечения проведения в Российской Федерации единой государственной политики в тех отраслях и сферах, где это предусмотрено Конституцией Российской Федерации.
В то же время главы исполнительной власти субъектов Федерации действуют самостоятельно в пределах компетенции и федеральные органы исполнительной власти Российской Федерации не вправе вмешиваться в оперативную деятельность органов исполнительной власти субъектов Федерации, осуществляемую в пределах их полномочий.
3.Комментируемый Закон не детализирует и не предопределяет заранее конкретные организационные формы взаимоотношений Правительства РФ с органами власти субъектов РФ. Взаимоотношения Правительства РФ и органов государственной власти субъектов РФ характеризуются возможностью внесения органами государственной власти субъектов РФ в установленном порядке предложений в Правительство РФ по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, которым корреспондирует соответствующая обязанность, согласно предписаниям ч. 3 ст. 43 Федерального конституционного закона от 17.12.1997 г. № 2-ФКЗ, в срок не более одного месяца рассматривать и сообщать указанным органам о результатах рассмотрения внесенных предложений.
Возникает вопрос о том, какого рода предложения могут быть внесены в Правительство Российской Федерации законодательными (представительными) или исполнительными органами субъектов Российской Федерации в соответствии с нормами действующего Федерального конституционного закона, в соответствии с договорами о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также заключаемых в соответствии с такими договорами соглашений между Правительством Российской Федерации и администрациями (правительствами) субъектов Российской Федерации.
Эти предложения могут носить организационный характер и касаться вопросов организации, реорганизации, ликвидации каких-либо органов, предприятий, учреждений, организаций на территории соответствующего субъекта Федерации, выделения этому субъекту
78
каких-либо ресурсов, в том числе и финансовых, как в ходе бюджетного процесса, так и в рамках внебюджетных процедур, участия субъектов Федерации в разработке федеральных и региональных целевых программ.
Эти предложения могут касаться кадровых вопросов, например, предложения субъектов Федерации по замещению определенных должностей, кандидатурам руководителей соответствующих территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и т.п.
Наконец, это могут быть предложения, касающиеся законопроектной деятельности Правительства РФ, которая включает обязательное участие в ней органов государственной власти субъектов РФ.
4.Хотелось бы обратить внимание на соотношение положений рассматриваемой статьи
иположений п. 5 ст. 9 комментируемого Закона, которыми предусматривается реализация органами государственной власти Российской Федерации полномочия по созданию
координационных или совещательных органов в области развития малого и среднего предпринимательства при федеральных органах исполнительной власти, наделенных отдельными полномочиями по вопросам развития малого и среднего предпринимательства в пределах их компетенции.
В настоящее время функционирует Правительственная комиссия по развитию малого и среднего предпринимательства, положение о которой утв. постановлением Правительства РФ от 17.03.2008 г. N 178. Правительственная комиссия является постоянно действующим органом, образованным для обеспечения координации деятельности органов исполнительной власти и взаимодействия с представителями предпринимательского сообщества по выработке предложений, связанных с реализацией государственной политики в сфере развития малого и среднего предпринимательства.
Комиссия осуществляет свою деятельность во взаимодействии с органами государственной власти Российской Федерации, общественными организациями, некоммерческими и иными организациями, выражающими интересы субъектов малого и среднего предпринимательства.
Спектр задач, отнесенных на рассмотрение Правительственной комиссии, весьма обширен, в связи с чем при комиссии создаются рабочие группы по отдельным направлениям деятельности с привлечением представителей федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, предпринимательских сообществ, ученых и специалистов для подготовки рекомендаций и проектов решений по вопросам, отнесенным к ее компетенции.
В перечень основных задач Правительственной комиссии включается рассмотрение и подготовка предложений, в том числе, по вопросам:
реализация решений Президента РФ и Правительства РФ в области развития малого
исреднего предпринимательства в Российской Федерации;
определение мер государственной поддержки малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации и повышение ее эффективности;
повышение эффективности деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по контролю и надзору за предпринимательской деятельностью;
79
развитие малого и среднего предпринимательства в отдельных сферах деятельности, включая научно-техническую сферу, промышленность, здравоохранение и социальные услуги, образование, жилищно-коммунальное хозяйство, строительство
исельское хозяйство;
проведение анализа развития малого и среднего предпринимательства и системы его государственной поддержки;
создание комплексной системы поддержки малого предпринимательства, в том числе на региональном и муниципальном уровнях;
реализация программ развития малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации;
рассмотрение проектов нормативных правовых актов по вопросам развития малого и среднего предпринимательства;
участие в разработке мер, направленных на сокращение избыточного вмешательства государственных органов в деятельность субъектов малого и среднего предпринимательства;
введение уведомительного порядка осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности;
совершенствование налогообложения субъектов малого и среднего предпринимательства, в том числе расширение использования системы налогообложения на основе патента;
упрощение бухгалтерского и налогового учета и отчетности при применении специальных систем налогообложения субъектов малого и среднего предпринимательства;
расширение доступа субъектов малого и среднего предпринимательства к кредитным
иимущественным ресурсам и др.
Как можно заметить, в указанный перечень включены практически все меры, направленные на реализацию целей государственной политики в области малого и среднего предпринимательства (из определенных ст. 7 комментируемого Закона). Необходимо учитывать, что решения Правительственной комиссии, принятые в соответствии с ее компетенцией, носят отнюдь не декларативный характер, они являются обязательными для реализации органами исполнительной власти.
Статья 13. Координационные или совещательные органы в области развития малого и среднего предпринимательства
1. В случае обращения некоммерческих организаций, выражающих интересы субъектов малого и среднего предпринимательства, к руководителям федеральных органов исполнительной власти, наделенных отдельными полномочиями по вопросам развития малого и среднего предпринимательства в пределах их компетенции, с предложением создать при данных органах координационные или совещательные органы в области развития малого и среднего предпринимательства руководители данных федеральных органов государственной власти обязаны рассмотреть вопрос о создании таких координационных или совещательных органов. О принятом решении по указанному вопросу
80