Важным новшеством является совершенствование процедур обжалования решений территориальных антимонопольных органов.
В федеральном антимонопольном органе создаются коллегиальные орга-
ны, за которыми закрепляются полномочия по пересмотру решений территори-
альных структур (в срок не более 2 месяцев) и по обобщению практики приме-
нения антимонопольными органами антимонопольного законодательства и пе-
ресмотру решений территориальных антимонопольных органов по делам о на-
рушении антимонопольного законодательства в случае, если такие решения на-
рушают единообразие в толковании и применении антимонопольными органа-
ми норм антимонопольного законодательства. Подобной аналитической рабо-
ты, суммирующей правоприменительную практику в регионе/стране, очень не хватает в деятельности иных, рассмотренных нами квазисудебных органов.
Основанием для изменения или отмены решения территориального анти-
монопольного органа является нарушение единообразия в применении антимо-
нопольными органами норм антимонопольного законодательства.
4.4. МЕЖВЕДОМСТВЕННАЯ КОМИССИЯ ПО РАССМОТРЕНИЮ ОБРАЩЕНИЙ ГРАЖДАН РФ В СВЯЗИ С ОГРАНИЧЕНИЕМ ИХ ПРАВА НА ВЫЕЗД ИЗ РФ
Одним из квазисудебных, замещающих судебные институты органов,
является Межведомственная комиссия по рассмотрению обращений граждан РФ в связи с ограничением их права на выезд из РФ .
Данный орган в структуре межведомственного государственного взаимо-
действия в рамках исполнительной власти появился в России в 2006 г.120 Ко-
миссия является преемником Межведомственной Комиссии по рассмотрению обращений граждан Российской Федерации в связи с отказами им в выдаче за-
граничного паспорта и временными ограничениями на выезд за рубеж. (образо-
вана в 1993 г.).
120 Комиссия образована совместным приказом МИД России, МВД России, Минобороны России, ФСБ России и СВР России от 14.04.2006 г.
94
Деятельность Комиссии обеспечивается Министерством иностранных дел. Организационная структура комиссии основана на принципе межведомтс-
венности, в её работе участвуют Министерство внутренних дел, Министерство обороны, Федеральная служба безопасности РФ, Служба внешней разведки РФ.
Председателем Комиссии является заместитель Министра иностранных дел;
Секретариат Комиссии – часть внутриминистерской структуры – Департамента по гуманитарному сотрудничеству и правам человека МИД России. Комиссия не имеет своего собственного портала информации, но основываясь на принци-
пе открытости и гласности в работе государственной системы, осуществляет информирование общественности о своей деятельности через портал МИД (че-
рез Департамент информации и печати).
Работа комиссии связана с реализацией важнейшего конституционного права человека – свободы передвижения, зафиксированного Конституцией РФ.
С этой точки зрения правоприменительная деятельность в области регу-
лирования данного права – важнейший критерий состояния демократии.
Комиссия занимается принятием решений в весьма узком сегменте обще-
ственных отношений, связанных с отказом в реализации свободы передвиже-
ния по причинам допуска лиц к сведениям, составляющим государственную тайну. Такие ограничения применяются, в частности, формально и массово к лицам, состоящим на государственной службе (особенно в правоохранитель-
ных органах), а также к лицам, оставившим государственную службу. О. С. Ев-
докимова полагает, что не совсем понятны причины конкретных ограничений,
связанных с выездом сотрудников полиции из России. По её мнению, в ведом-
ствах, ограничивающих выезд, связывают данные ограничения с необходимо-
стью сохранения государственной тайны и военной тайны. Запреты, например,
в системе МВД РФ объясняются тем, что сотрудники ведомства находятся на государственной службе, что подразумевает особую ответственность, в том числе и ряд ограничений, связанных с сохранением государственной тайны.
95
Как указывает автор, для сотрудников МВД действует приказ В. А. Колоколь-
цева о нежелательности выезда из России сотрудников полиции121.
В соответствии с ч. 4 ст. 4 закона РФ от 21.07.1993 № 5485-1 «О государ-
ственной тайне»122 правом реализации предусмотренных законодательством мер по ограничению прав граждан, имеющих либо имевших доступ к сведени-
ям, составляющим государственную тайну, наделены органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Рос-
сийской Федерации и органы местного самоуправления во взаимодействии с органами защиты государственной тайны, расположенными в пределах соот-
ветствующих территорий. Ограничения распространяются только на лиц, до-
пущенных к сведениям, имеющим гриф «особая важность» и «совершенно сек-
ретно». Второй федеральный закон, регулирующий правоотношения в данной сфере, – « О порядке выезда и въезда в Российскую Федерацию»123, который устанавливает данные возможные ограничения.
Процедурные требования к установлению ограничения, исходя из текста данных законов, включают в себя:
1)определение невозможности выезда непосредственным начальством лица, допущенного к государственной тайне;
2)чётко установленный срок, который исчисляется с даты последнего ознакомления с документом, имеющим соответствующий гриф, – 5 лет.
Для целей настоящего исследования наиболее интересна процедура оспа-
ривания такого запрета, которая позволяет квалифицировать работу Комиссии как квазисудебную: такое решение может быть обжаловано в судебном порядке или в Комиссии. Причём обращение в Комиссию является альтернативным су-
121Евдокимова, О. С. Обеспечение и соблюдение прав и обязанностей в области свободы передвижения. Ограничения, связанные с выездом из России специальной категории граждан / О. С. Евдокимова // Евразийский юридический журнал. – 2017. – № 1. – С. 168 – 170.
122О государственной тайне : федер. закон от 21.07.1993 г. № 5485-I // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Феде-
рации. – 1993. – № 38. – Ст. 1480.
123О порядке выезда и въезда в Российскую Федерацию : федер. закон от 15.08.1996 г.
№ 114-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. – 1996. – № 34. – Ст. 4029.
96
дебной процедуре методом урегулирования конфликтов, не носит обязательно-
го характера.
Комиссия вправе пересматривать решения административного характера
(судебные решения к пересмотру Комиссией не допускаются). После рассмот-
рении обращения Комиссия вправе принять решение:
− о снятии временного ограничения права гражданина на выезд из Рос-
сийской Федерации;
−сократить срок такого ограничения;
−при выявлении случаев необоснованного ущемления прав и законных интересов граждан может передать материалы в органы прокуратуры.
Статистика рассмотрений таких обращений в последние годы показывает
следующие цифры (по материалам сайта Комиссии):
−в 2016 г. – 88 обращений граждан, из них с 35 граждан были сняты временные ограничения на выезд;
−в 2017 г. – 105 обращений, из них с 41 гражданина были сняты вре-
менные ограничения на выезд из Российской Федерации.
В отчётах комиссии в качестве причины снятия запрета фигурирует, в ча-
стности, понятие «серьёзные гуманитарные причины». Как указывается в лите-
ратуре124, данное понятие не зафиксировано законодательством. То есть личные обстоятельства заявителей могут трактоваться членами комиссии субъективно,
что согласуется с принципом самостоятельности суда при оценке доказательств и обстоятельств дела.
Нет перечня оснований, наличие которых позволило бы гражданину об-
ратиться в Комиссию для отмены решения об ограничении права на выезд, что,
на наш взгляд, не совсем допустимо и влечёт злоупотребления со стороны должностных лиц, а также неправильное толкование и применение норм права.
124 Даниленко, И. А. Обжалование решения об ограничении права на выезд за территорию Российской Федерации лиц, имеющих допуск к сведениям, составляющим государственную тайну / И. А. Даниленко // Вестник Восточно-Сибирского института МВД России. – 2018. – № 4(87). – С. 155 – 160.
97
Судебная практика показывает также неурегулированность вопроса о субъектах, имеющих право обращения в Комиссию. Так, судебным решением Балтийского городского суда125 установлено, что военнослужащий А. Ф. Ка-
шинский обратился в суд с административным иском к Комиссии в связи с ог-
раничениями их права на выезд из Российской Федерации о признании неза-
конным решения об отказе в рассмотрении жалобы на решение начальника о временном ограничении права на выезд из Российской Федерации или возмож-
ности выдачи паспорта и выезда из Российской Федерации. Представитель Ко-
миссии «… не признал заявленные требования и полагал отказать в их удовле-
творении, мотивируя своё несогласие тем, что А. Ф. Кашинский является дей-
ствующим военнослужащим <...>, вследствие чего рассмотрение его жалобы не относится к компетенции Межведомственной комиссии» и должно решаться на основании Инструкции о выезде военнослужащих и гражданского персонала органов федеральной службы безопасности из Российской Федерации по част-
ным делам, утверждённой приказом.
Так же в решении содержатся пояснения о том, что «Межведомственная комиссия не имеет полномочий по вынесению решений об ограничении права гражданина на выезд из Российской Федерации и по отмене соответствующих решений, вынесенных компетентными органами, а все принятые ею решения носят рекомендательный характер». Между тем Положение о комиссии говорит о том, что «Комиссия в пределах своей компетенции принимает обязательные для государственных органов и организаций решения» (п. 4 Положения).
Процедура рассмотрения жалоб осуществляется в присутствии обратив-
шегося лица, который не может давать объяснение через своего представителя
(адвоката), а только лично. На наш взгляд, это является ограничением права на квалифицированную юридическую помощь, зафиксированным в Конституции Российской Федерации.
125 Балтийский городской суд (Калининградская область) : решение № 2А-208/2016 2А-208/2016~М-77/2016 М-77/2016 от 19 апреля 2016 г. по делу № 2А-208/2016. – URL : https://sudact.ru/regular/doc/noYYbdMyCrrQ/ (дата обращения: 17.02.2022).
98