Качество планирования, надзора и контроля в стандартизации. Прошедшее и перспективы. Аналитический обзор
.pdf
Данная идея, как нам представляется, могла бы осуществиться и в определении единого органа по контролю за соблюдением субъектами хозяйственной деятельности обязательных требований государственных стандартов. При создании такого органа должно быть в первую очередь обеспечено соблюдение осново-
полагающих принципов: принципа объективности, принципа независимости и принципа законности. Только таким образом может быть создана логически стройная, эффективная и надежно управляемая единая система контроля за соблюдением обязательных требований стандартов, обеспечивая при этом качество
ибезопасность продукции, работ и услуг.
2.4.Анализ и направления совершенствования основополагающих нормативных технических документов по методологии и практике надзора и контроля
В подразделе 1.1.1 настоящего обзора было обращено внима-
ние на сохранение действия до сегодняшнего дня таких докумен-
тов, как ПР 50.1.003–94, Р 50.1.005–95, Р 50.1.006–95, Р 50.011–96
и ПР 50.1.007–97. Рассмотрим эти документы подробнее в табличной форме в части, касающейся контроля (надзора) соблюдения обязательных требований стандартов Одновременно (табл. 3) представим предложения по совершенствованию документов, для чего можно использовать алгоритм, показанный на рис. 7.
Обсуждение, использование результатов
Корректировка целей – последующие циклы
Постановка целей и задач
(Для чего делать? Что делать? Чего не делать?)
Информация, установления
Использование наилучших процессов
(Как? – цикл, Когда? – план, Сколько? – ритм
Технологии
Ожидаемый
результат
Проблема
Материало-, энергоресурсы
Субъекты
Организация коммуникаций работников
(Кто делает? Для кого? Кто контролирует?)
Выделение необходимых материальных, финансовых ресурсов, определение места работы и оборудования 
(Из чего делают? На чем делают? Где делают?
Рис. 7. Стандарт понимания: модель «12 КЛЮЧЕВЫХ ВОПРОСОВ»
61
Таблица 3
Действующие нормативные технические документы по госнадзору и контролю за выполнением обязательных требований стандартов
Обозначение |
Характеристика содержания документа |
Предложения по совершенствованию |
Примечание |
|
и наименование документа |
||||
|
|
|
||
ПР 50.1.003–94 |
Порядок разработан на основании законов РФ |
Содержание данных правил предлагается изменить |
Более радикальное |
|
«Порядок проведения |
«О стандартизации» от 10.06.1993 № 5154-1, |
в части основания разработки порядка проведения |
изменение правил следует |
|
Госстандартом России |
«Об обеспечении единства измерений» от 28.04.1993 |
Росстандартом контроля и надзора за соблюдением |
провести после внесения |
|
государственного контроля |
№ 4871-1, «О сертификации продукции и услуг» |
обязательных требований стандартов и ссылок |
изменения в постановление |
|
и надзора за соблюдением |
от 10.06.1993 № 5151-1, «О защите прав |
на соответствующие статьи закона РФ |
Правительства РФ от |
|
обязательных требований |
потребителей» от 07.02.1992 № 2300-1 |
«О стандартизации» вследствие утраты его |
17.06.2004 № 294 в пункт 6 |
|
государственных |
и в соответствии с постановлением Правительства |
действия. Целесообразно в этот документ включить |
(второй абзац) либо после |
|
стандартов, правил |
РФ от 25.12.1992 № 1020. Порядок устанавливает |
термины и их определения по госнадзору |
разработки нового |
|
обязательной |
правила проведения Госстандартом России |
и контролю, а также указать перечень обязательных |
постановления |
|
сертификации |
государственного контроля и надзора |
требований, на которые распространяется действие |
Правительства РФ, |
|
и за сертифицированной |
за соблюдением обязательных требований |
рекомендаций. Изменение рекомендаций следует |
определяющего |
|
продукцией |
государственных стандартов, в том числе |
провести в соответствии с ГОСТ Р 1.10–2004 |
проведение государствен- |
|
(работами, услугами)» |
требований по безопасности. Порядок является |
|
ного контроля (надзора) |
|
|
обязательным для должностных лиц Госстандарта, |
|
только за соблюдением |
|
|
осуществляющих госнадзор, а также |
|
обязательных требований |
|
|
для проверяемых субъектов хозяйственной |
|
стандартов. С целью |
|
|
деятельности независимо от ведомственной |
|
установления законода- |
|
|
подчиненности и форм собственности. Цель |
|
тельных основ проведения |
|
|
госнадзора – государственная защита прав |
|
государственного контроля |
|
|
потребителей и интересов государства. |
|
(надзора) за соблюдением |
|
|
Задача – предотвращение и пресечение нарушений |
|
обязательных требований |
|
|
государственных стандартов, устанавливающих |
|
положения о его |
|
|
обязательные требования к продукции (работам, |
|
проведении должны быть |
|
|
услугам), всеми субъектами хозяйственной |
|
определены в ФЗ |
|
|
деятельности. Госнадзор осуществляется на стадиях |
|
«О стандартизации |
|
|
разработки, подготовки продукции к производству, |
|
в Российской Федерации» |
|
|
ее изготовления, реализации, использовании, |
|
от 29.06.2015 № 162-ФЗ |
|
|
хранении, транспортировании и утилизации, а также |
|
|
|
|
при выполнении работ и оказании услуг. В разделе 3 |
|
|
|
|
установлены правила проведения госнадзора |
|
|
|
|
за соблюдением государственных стандартов |
|
|
|
|
|
|
|
62
Р 50.1.005–95 |
Рекомендации разработаны в развитие |
Содержание данных рекомендаций предлагается |
Более радикальное |
«Государственный надзор |
ПР 50.1.003–94 в части услуг, оказываемых |
изменить после внесения изменений |
изменение рекомендаций |
за соблюдением |
населению, и предназначены для государственных |
в ПР 50.1.003–94, поскольку рекомендации |
следует провести после |
обязательных требований |
инспекторов по надзору, осуществляющих |
разработаны в развитие этих правил в части услуг. |
внесения радикальных |
при оказании услуг |
государственный контроль и надзор за соблюдением |
Из рекомендаций также целесообразно исключить |
изменений |
и за сертифицированными |
обязательных требований государственных |
положение об обязательных требованиях |
в ПР 50.1.003–94 |
услугами» |
стандартов при оказании услуг. |
государственных стандартов, так как их предложено |
|
|
Рекомендации могут быть использованы субъектами |
включить в ПР 50.1.003 при их пересмотре. |
|
|
хозяйственной деятельности для своевременного |
Изменение рекомендаций следует провести |
|
|
принятия мер по обеспечению соблюдения |
в соответствии с ГОСТ Р 1.10–2004 |
|
|
обязательных требований государственных |
|
|
|
стандартов в части услуг. В рекомендациях, |
|
|
|
в соответствии с 7.2.2 ГОСТ Р 1.0–92, определено, |
|
|
|
что обязательными являются требования |
|
|
|
государственных стандартов по обеспечению |
|
|
|
безопасности услуг для окружающей среды, жизни, |
|
|
|
здоровья и имущества граждан, а также иные |
|
|
|
требования, устанавливаемые федеральными |
|
|
|
законами, указами и распоряжениями Президента |
|
|
|
РФ, постановлениями и распоряжениями |
|
|
|
Правительства РФ |
|
|
Р 50.1.006–95 |
Рекомендации разработаны в развитие |
Содержание рекомендаций предлагается изменить |
Более радикальное |
«Государственный надзор |
ПР 50.1.003–94 в части промышленной продукции |
после внесения изменений в ПР 50.1.003–94, |
изменение рекомендаций |
за соблюдением |
на стадии ее изготовления (кроме товаров |
поскольку рекомендации разработаны в развитие |
следует провести после |
обязательных требований |
сельскохозяйственного производства и пищевой |
этих правил в части промышленной продукции. |
внесения радикальных |
государственных |
промышленности). Рекомендации предназначены |
Стандартам ГОСТ 18242–72 и ГОСТ 20736–75, |
изменений |
стандартов |
для государственных инспекторов по надзору |
на которые по тексту рекомендаций делаются |
в ПР 50.1.003–94 |
и за сертифицированной |
за государственными стандартами, осуществляющих |
ссылки, найти альтернативу, так как данные |
|
промышленной |
государственный контроль и надзор за соблюдением |
стандарты утратили силу в РФ. Из рекомендаций |
|
продукцией» |
обязательных требований государственных |
также целесообразно исключить положение |
|
|
стандартов. Рекомендации могут быть использованы |
об обязательных требованиях государственных |
|
|
предприятиями - изготовителями продукции |
стандартов, так как их предложено включить |
|
|
независимо от форм собственности для своевремен- |
в ПР 50.1.003 при их пересмотре. Изменение |
|
|
ного принятия мер по обеспечению соблюдения |
рекомендаций следует провести в соответствии |
|
|
обязательных требований государственных |
с ГОСТ Р 1.10–2004 |
|
|
стандартов. В рекомендациях, в соответствии с 7.2.2 |
|
|
|
ГОСТ Р 1.0–92, определено, что обязательными |
|
|
|
являются требования государственных стандартов |
|
|
|
по обеспечению безопасности продукции |
|
|
63
|
для окружающей среды, жизни, здоровья |
|
|
|
и имущества граждан, по обеспечению технической |
|
|
|
и информационной совместимости, |
|
|
|
взаимозаменяемости продукции, единства методов |
|
|
|
их контроля и единства маркировки, а также иные |
|
|
|
требования, устанавливаемые федеральными |
|
|
|
законами, указами и распоряжениями Президента |
|
|
|
РФ, постановлениями и распоряжениями |
|
|
|
Правительства РФ |
|
|
Р 50.1.011–96 |
Рекомендации разработаны согласно ПР 50.1.003–94 |
Содержание рекомендаций предлагается изменить |
Более радикальное |
«Государственный надзор |
(п. 1.5), дополняют и уточняют основные |
после внесения изменений в ПР 50.1.003–94, |
изменение рекомендаций |
за соблюдением |
положения, устанавливающие порядок проведения |
поскольку рекомендации разработаны в развитие |
следует провести после |
обязательных требований |
государственного надзора за соблюдением |
этих правил в части стадий разработки, подготовки |
внесения радикальных |
государственных |
обязательных требований государственных |
к производству и использования по назначению |
изменений |
стандартов на стадиях |
стандартов на стадиях разработки и подготовки |
промышленной продукции. Стандартам |
в ПР 50.1.003–94 |
разработки, подготовки |
промышленной продукции к производству, |
ГОСТ 15.001–88, ГОСТ 15.901–91 и ГОСТ Р 1.5–92, |
|
к производству |
а также ее эксплуатации в части использования |
на которые по тексту рекомендаций делаются |
|
и эксплуатации |
по назначению. |
ссылки, найти альтернативу, так как данные |
|
промышленной |
Рекомендации применяют при проведении |
стандарты утратили силу в РФ. Кроме того, ГОСТ |
|
продукции» |
государственного надзора за соблюдением |
2.601–95 заменить на ГОСТ 2.601–2013. Изменение |
|
|
обязательных требований государственных |
рекомендаций следует провести в соответствии |
|
|
стандартов на промышленную продукцию, кроме |
с ГОСТ Р 1.10–2004 |
|
|
сырья, продукции пищевой промышленности |
|
|
|
и сельскохозяйственного производства. |
|
|
|
Рекомендации предназначены для государственных |
|
|
|
инспекторов, осуществляющих государственный |
|
|
|
контроль и надзор за соблюдением обязательных |
|
|
|
требований государственных стандартов субъектами |
|
|
|
хозяйственной деятельности. |
|
|
|
Рекомендации могут быть использованы |
|
|
|
работниками субъектов хозяйственной |
|
|
|
деятельности, осуществляющих разработку |
|
|
|
и подготовку продукции к производству, а также |
|
|
|
ее эксплуатацию, для своевременного принятия мер |
|
|
|
по обеспечению соблюдения обязательных |
|
|
|
требований государственных стандартов, в том |
|
|
|
числе по безопасности. В рекомендациях определен |
|
|
|
субъект хозяйственной деятельности – предприятие |
|
|
|
(организация). Под предприятием (организацией) |
|
|
64
|
понимают все виды предприятий, предусмотренных |
|
|
|
действующим законодательством: казенные, |
|
|
|
унитарные (государственные и муниципальные) |
|
|
|
предприятия, хозяйственные товарищества |
|
|
|
и общества различных типов, некоммерческие |
|
|
|
предприятия и индивидуальные предприниматели). |
|
|
|
Порядок проведения госнадзора определен |
|
|
|
в соответствии с ПР 50.1.003–94, раздел 3 |
|
|
ПР 50.1.007–97 |
Правила определяют порядок выдачи предписаний |
Содержание данных правил предлагается изменить |
Более радикальное |
«Положение о порядке |
и наложения штрафов Госстандартом России |
в части основания наложения штрафов вследствие |
изменение положения |
выдачи предписаний |
и его территориальными органами за нарушения |
утраты силы закона РФ «О стандартизации» |
следует провести после |
и наложения штрафов |
обязательных требований государственных |
и соответствующих изменений в этой части в законе |
внесения радикальных |
Госстандартом России |
стандартов субъектами хозяйственной деятельности, |
«О защите прав потребителей». С целью |
изменений |
за нарушение обязательных |
предусмотренных законами РФ «О стандартизации» |
эффективной реализации этих предложений |
в ПР 50.1.003–94 |
требований |
от 10.06.1993 № 5154–1 и «О защите прав |
необходимо внесение изменения в «Кодекс РФ об |
|
государственных |
потребителей» от 07.02.1992 № 2300-1 |
административных правонарушениях» (КоАП РФ) |
|
стандартов и правил |
|
от 30.12.2001 № 195-ФЗ. Это касается установления |
|
обязательной |
|
ответственности за нарушение технических |
|
сертификации» |
|
регламентов, обязательных требований стандартов |
|
|
|
за счет включения в главу 9 дополнительной статьи |
|
|
|
9.22: Статья 9.22. Нарушение технических регла- |
|
|
|
ментов, обязательных требований стандартов |
|
|
|
и правил обязательной сертификации |
|
|
|
1. Нарушение технических регламентов, |
|
|
|
обязательных требований стандартов и правил |
|
|
|
обязательной сертификации лицами, |
|
|
|
использующими технические регламенты, |
|
|
|
стандарты и оказывающими услуги |
|
|
|
по сертификации, – влечет наложение администра- |
|
|
|
тивного штрафа на должностных лиц в размере |
|
|
|
от двадцати тысяч до тридцати тысяч рублей; |
|
|
|
на юридических лиц – от двухсот тысяч до пятисот |
|
|
|
тысяч рублей. |
|
|
|
2. Повторное в течение года совершение |
|
|
|
административного правонарушения, |
|
|
|
предусмотренного частью 1 настоящей статьи, |
|
|
|
– влечет наложение административного штрафа |
|
|
|
на должностных лиц в размере от сорока тысяч |
|
|
|
до пятидесяти тысяч рублей или дисквалификацию |
|
65
|
|
на срок от восемнадцати месяцев до трех лет; |
|
|
|
на юридических лиц – в размере от пятисот тысяч |
|
|
|
до одного миллиона рублей.» Изменение |
|
|
|
рекомендаций следует провести в соответствии |
|
|
|
с ГОСТ Р 1.10–2004 |
|
«Положение |
Положение утверждено приказом Федерального |
Содержание Положения целесообразно дополнить |
Более радикальное |
об Управлении |
агентства по техническому регулированию |
функцией, определяющей сбор информации |
изменение Положения |
государственного надзора |
и метрологии от 27.02.2015 № 233. Положение |
по результатам государственного контроля (надзора) |
следует провести после |
и контроля» |
определяет задачи и функции Управления |
за соблюдением обязательных требований |
внесения радикальных |
|
по вопросам государственного контроля (надзора), |
государственных стандартов и их реализацией |
изменений |
|
которые осуществляются непосредственно |
|
в ПР 50.1.003–94. Особое |
|
Управлением или с привлечением в установленном |
|
внимание следует уделить |
|
порядке подразделений Росстандарта, |
|
п.3.26 Положения |
|
территориальных органов Росстандарта |
|
|
|
и организаций, находящихся в ведении |
|
|
|
Росстандарта. Пунктом 2.2 Положения определен |
|
|
|
государственный контроль (надзор) за соблюдением |
|
|
|
обязательных требований государственных |
|
|
|
стандартов одной из основных задач. Выполнение |
|
|
|
этой функции, однако, ограничено п.3.26, |
|
|
|
указывающим, что ее выполнение проводится |
|
|
|
только в период до вступления в силу |
|
|
|
соответствующих техрегламентов. Недостатком |
|
|
|
данного документа является отсутствие в нем |
|
|
|
обратной связи процесса государственного контроля |
|
|
|
(надзора) за соблюдением обязательных требований |
|
|
|
стандартов, выражаемой функцией по выполнению |
|
|
|
сбора информации по результатам государственного |
|
|
|
контроля (надзора) за соблюдением обязательных |
|
|
|
требований стандартов и их реализацией |
|
|
66
2.5. Выводы по результатам второй части обзора
2.5.1.Анализ табл. 2.2 позволяет сделать главный вывод, заключающийся в том, что для организации и проведения Росстандартом эффективных работ в части контроля требований национальных стандартов целесообразна разработка одного, единого рекомендательного документа (возможно, и для Минобороны России тоже), устанавливающего:
термины и классификацию; порядок организации и проведения работ, состав участников;
правила оформления результатов контроля; порядок реализации результатов;
ответственность за нарушение обязательных требований стандартов с учетом выполнения всех предложений по совершенствованию действующих документов, указанных в табл. 2.
Этому документу должно предшествовать внесение изменений в постановление Правительства РФ от 17.06.2004 № 294 в части пункта 6 (второй абзац), что было предложено нами ранее.
Наименование предлагаемых рекомендаций может быть следующим: «Государственный контроль за соблюдением обязательных требований государственных стандартов на стадиях разработки, подготовки к производству и эксплуатации промышленной продукции». При разработке документа за основу следует взять рекомендации Р 50.1.011–96.
2.5.2.Быть может, в рекомендациях целесообразно обозначить существующие пределы компетенции для контроля документов
всферах действия нижеследующих надзорных органов:
Федеральная служба по надзору в сфере здравоохранения (Росздравнадзор);
Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки (Рособрнадзор);
Федеральная служба по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор);
Федеральное агентство лесного хозяйства (Рослесхоз); Федеральное агентство по техническому регулированию
и метрологии (Росстандарт); Федеральная служба по надзору в сфере связи, информацион-
ных технологий и массовых коммуникаций (Роскомнадзор);
67
Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору (Россельхознадзор);
Федеральное агентство по рыболовству (Росрыболовство); Федеральная служба по надзору в сфере транспорта
(Ространснадзор); Федеральная служба по труду и занятости (Роструд);
Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (Роспотребнадзор);
Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор);
Федеральное казначейство (Казначейство); Министерство Российской Федерации по делам гражданской
обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (МЧС).
2.5.3.Стратегическое структурирование надзорных органов
вцелях возможной универсализации исполняемых ими функций показано на рис. 8.
2.5.4.В завершение обзора отметим появление важного для специалистов по контрольно-надзорной деятельности «Плана мероприятий («дорожной карты») по совершенствованию кон- трольно-надзорной деятельности в РФ на 2016–2017 гг.» [15].
Реализация данного плана мероприятий направлена на повышение результативности и эффективности работ по контроль- но-надзорной деятельности посредством внедрения в деятельность контрольно-надзорных органов риск-ориентированного менеджмента при организации и осуществлении контрольнонадзорной деятельности, более точно учитывающего особенности осуществления хозяйственной деятельности в той или иной сфере производства или оказания услуг и тем самым обеспечивающего эффективное расходование ресурсов на функционирование кон- трольно-надзорных органов. Иными словами, в реализацию плана заложен принцип предупреждения появления факта недосмотра, а не наказание по его выявлении.
Характерной особенностью этого плана является отсутствие мероприятий, связанных с контрольно-надзорной деятельностью
вобласти стандартизации и технического регулирования.
Однако важно, что указанный документ нацеливает на необ-
ходимость предупреждать возможные аварийные ситуации, оценивая и документируя соответствующие риски. В части дея-
68
тельности по стандартизации целесообразно контролировать процессы совершенствования и внедрения национальных стандартов системы 22 «Безопасность в чрезвычайных ситуациях» (приложение Г).
2.5.5. Лозунг года для контрольно-надзорных органов может быть следующим:
КАЧЕСТВО – ЭКОЛОГИЧНОСТЬ – ДОСТУПНОСТЬ – ЭФФЕКТИВНОСТЬ.
(Росстандарт) (Роскомнадзор) (Россельхознадзор) (Ространснадзор)
|
(Рособрнадзор) |
|
(Казначейство) |
|
(МЧС) |
|
ЦЕЛЕ-ЭКОСФЕРА |
ТЕХНОСФЕРА |
(Ростехнадзор) |
СОЦИОСФЕРА |
|
|
РЕСУРСОСФЕРА |
|
(Росприроднадзор) |
|
(Рослесхоз) |
|
(Росрыболовство) |
(Росздравнадзор) (Роструд) (Роспотребнадзор)
Рис. 8. Стандарт понимания:
модель «СТРАТЕГИИ НАДЗОРА»6
6 Четыре ключевых направления деятельности, по которым могут быть распределены надзорные органы России.
69
Целенаправленная позитивная деятельность по стандартизации на этапах планирования и осуществления надзорно-контрольных функций должна в идеале обеспечивать выполнение требований «Экологического императива», показанного на рис. 9 и установленного на рис. 1 «Введения» к ГОСТ Р 57007–2016 «Наилуч-
шие доступные технологии. Биологическое разнообразие. Термины и определения»
Чистый воздух, справедливые отношения, сберегаемая земля, высокие технологии – во имя каждого, всех!
ЧИСТЫЙ ВОЗДУХ
ВЫСОКИЕ ТЕХНОЛОГИИ |
ТЕХНОСФЕРА |
ЦЕЛЕ-ЭКОСФЕРА
Во имя каждого, всех!
РЕСУРСОСФЕРА
СОЦИОСФЕРА |
СПРАВЕДЛИВЫЕ ОТНОШЕНИЯ |
СБЕРЕГАЕМАЯ ЗЕМЛЯ
Рис. 9. Стандарт понимания:
модель «ЭКОЛОГИЧЕСКИЙ ИМПЕРАТИВ»
«Рамочное» структурирование в стратегическом квадрате
четырех аспектов гармоничного развития организации*
* Четыре ключевых аспекта социально-экологического регулирования в России.
70