Качество планирования, надзора и контроля в стандартизации. Прошедшее и перспективы. Аналитический обзор

В последние десятилетия ни одно государство не может построить взаимовыгодные торгово-экономические отношения с другими странами без стандартов. Целесообразность применения стандартов в нашей жизни определяется тем, что они опираются на накопленный опыт и разрабатываются с учетом потребностей всех заинтересованных сторон. Девиз Всемирного дня стандартов в 2016 г. «Меньше потерь – лучше результаты. Стандарты повышают эффективность». Требование устойчи-

вого развития, не истощающего природные ресурсы, и нестабильность финансовых рынков являются определяющими факторами, побуждающими производства, правительства, государства к достижению наилучших результатов с минимальными затратами и потерями.

Внастоящее время роль стандарта может быть определена четко: он рассматривается как реальный двигатель всего передового в глобальном масштабе.

На современном этапе стандартизация не только фиксирует достижения науки и техники, но и все чаще выполняет функцию «локомотива», особенно в распространении новых технологий

ивнедрении инноваций. На это указывает европейская практика стандартизации. По признанию участников экономической деятельности, стандарт, во-первых, является не менее эффективным инструментом регулирования рынка, чем тарифы и акцизы, и, вовторых, стандарт – это документ не только устанавливающий требования к качеству продукции (работ, услуг), но и отражающий баланс интересов государства и бизнеса. Нельзя забывать

итот факт, что согласно Конституции РФ (статья 70), стандарты относятся к ведению РФ и поэтому являются государственным ресурсом.

Вэтой связи значимость внедрения стандартов организациями всех отраслей промышленности резко возрастает, а следовательно, появляется и актуальная потребность в проведении контроля этого процесса. Красноречиво об этом свидетельствуют следующие факты:

по данным [2], рынок, курсом которого Россия следовала 25 лет, привел к падению промышленного производства на 60 %;

производительность труда стала в 5–7 раз ниже, чем у развитых стран;

десятикратно и более сократилось обновление основных фондов;

31

на предприятиях в настоящее время реализуется лишь 10–12 % проектов, которые можно назвать инновационными.

2.2Анализ нормативных документов по стандартизации

соценкой их состояния и выявление потребности проведения контроля документов

Введение и соблюдение единых норм, правил и требований

в условиях характерной для РФ многоотраслевой промышленности на основе нормативных документов по стандартизации представляет собой сложную задачу, решение которой требует системного подхода.

Нормативные документы по стандартизации в РФ применяются государственными органами и субъектами хозяйственной деятельности на стадиях:

разработки; подготовки производства;

изготовления продукции; реализации (доставки, продажи) продукции; использования (эксплуатации); хранения; транспортирования; утилизации;

выполнения работ и оказания услуг; разработки технической документации (конструкторской,

технологической, проектной), в том числе ТУ на поставляемую продукцию (оказываемые услуги).

Стандартизация как наука и как вид деятельности базируется на определенных исходных положениях – принципах. Принципы стандартизации отражают основные закономерности процесса разработки стандартов, обосновывают ее необходимость в управлении всеми секторами экономики и оборонным сектором, определяют условия эффективной реализации и тенденции развития.

Основными принципами разработки стандартов являются:

а) согласованность мнений всех заинтересованных сторон (разработчиков, производителей, потребителей) по вопросам номенклатуры продукции и услуг, требований к их качеству, совместимости и взаимозаменяемости продукции;

б) целесообразность разработки стандарта, которая оценивается с социальной, технической, экономической и экологической

32

точек зрения и должна быть обоснована (в первую очередь должны разрабатываться стандарты, которые способствуют обеспечению безопасности для жизни, здоровья людей, имущества

иохране окружающей среды; следует учитывать национальные стандарты других стран, региональные и международные стандарты на однотипную продукцию и использовать их частично или полностью при оформлении отечественных стандартов при условии, что зафиксированный в них уровень качества высок

иони отвечают национальным требованиям РФ, позволяющих сократить сроки разработки стандартов и внедрения их в производство, участвовать в международной торговле и обеспечить конкурентоспособность продукции);

в) комплексность разработки, которая предполагает создание

а также правилам, установленным государственными органами по надзору за обязательными требованиями стандартов и сертифицированной продукцией;

д) применение рационального количества требований к основным свойствам объекта стандартизации и качеству продукции, которые могут быть объективно проверены, включая требования, обеспечивающие безопасность для жизни, здоровья и имущества, окружающей среды, совместимость и взаимозаменяемость, маркировке и методам контроля;

е) своевременность замены (корректировки) устаревших требований к качеству, методам испытаний и контролю продукции либо его пересмотр или отмену;

ж) совместимость с обеспечением условий для единообразного применения и контроля применения стандартов.

Принципы стандартизации отражены в Федеральном законе «О стандартизации в Российской Федерации» (статья 4), среди них:

добровольность применения документов по стандартизации; обязательность применения документов по стандартизации

в отношении объектов стандартизации, предусмотренных статьей 6 настоящего Федерального закона;

обеспечение комплексности и системности стандартизации, преемственности деятельности в сфере стандартизации;

33

обеспечение соответствия общих характеристик, правил и общих принципов, устанавливаемых в документах национальной системы стандартизации, современному уровню развития науки, техники и технологий, передовому отечественному и зарубежному опыту;

открытость разработки документов национальной системы стандартизации, обеспечение участия в разработке таких документов всех заинтересованных лиц, достижение консенсуса при разработке национальных стандартов;

установление в документах по стандартизации требований, обеспечивающих возможность контроля за их выполнением;

унификация разработки (ведения), утверждения (актуализации), изменения, отмены, опубликования и применения документов по стандартизации;

соответствие документов по стандартизации действующим на территории РФ техническим регламентам;

непротиворечивость национальных стандартов друг другу; доступность информации о документах по стандартизации

с учетом ограничений, установленных нормативными правовыми актами РФ в области защиты сведений, составляющих государственную тайну или относимых к охраняемой в соответствии с законодательством РФ иной информации ограниченного доступа.

Согласно данному закону, на современном этапе национальный стандарт применяется на территории Российской Федерации на добровольной основе, равным образом и в равной мере независимо от страны и (или) места происхождения продукции, выполнения работ и оказания услуг, видов или особенностей сделок и лиц (являющихся изготовителями, исполнителями, продавцами, пользователями).

2.2.1. Проблемы внедрения стандартов и их решение

всовременных условиях

Внашей стране система исполнительной власти до сих пор находится в стадии реформирования, что, естественно, накладывает свой отпечаток на деятельность в области стандартизации,

вчастности, на вопросы госнадзора и контроля обязательных требований стандартов. Поэтому сложно сформулировать задачи, функции, права и ответственность в вопросах внедрения стандартов, в том числе проведения госнадзора и контроля за обязатель-

34

ными требованиями стандартов, по уровням управления соответствующими отраслями. Однако ряд элементов этого процесса, функционировавших ранее, в настоящее время вполне пригоден к использованию. Об этом красноречиво говорит действие до сегодняшнего момента таких нормативных документов, как ПР 50.1.003–94, Р 50.1.005–95, Р 50.1.006–95, Р 50.011–96

и ПР 50.1.007–97, что будет показано ниже.

Естественно, что система внедрения государственных стандартов, бывшая элементом государственного управления плановой экономикой, не может быть в полной мере использована в современных условиях. Однако модель проведения работ по внедрению стандартов на промышленных организациях и эко- номико-математические методы расчета этой модели в нынешних условиях могли бы быть использованы более эффективно, поскольку организации теперь располагают значительно большей самостоятельностью и нужными информационными ресурсами.

Необходимо вновь вернуться к пониманию того, что внедрение стандартов, надзор и контроль за соблюдением обязательных требований стандартов есть составная часть комплекса работ по стандартизации и целесообразно закрепить это положение в основополагающих документах национальной системы стандартизации.

Учитывая исключительную экономическую, социальную

иоборонную значимость проблемы внедрения стандартов, а отсюда надзора и контроля за выполнением установленных в них требований, следовало бы повысить ответственность субъектов хозяйственной деятельности, допускающих нарушение по выполнению обязательных требований.

Считаем, что на начальном этапе решения проблем надзора

иконтроля за соблюдением обязательных требований стандартов целесообразно вменить Росстандарту функцию осуществления поэтапных проверок фактического положения дел и на их основе

– принятие решения, направленного на внедрение стандартов и соблюдение обязательных требований всеми субъектами хозяйственной деятельности.

Для этих целей, как нам представляется, целесообразно привлечь специалистов федеральных бюджетных учреждений ЦСМ, которые могли бы на договорной основе оказывать организациям практическую помощь в проведении работ по внедрению стан-

35

дартов с учетом особенностей производств и наличия у них необходимых ресурсов. Это было бы особенно полезно для малых

исредних предприятий, которые, как правило, не располагают инженерными и экономическими службами и слабо владеют вопросами стандартизации. Принятие таких мер позволило бы существенно улучшить положение дел с внедрением стандартов

исоблюдением обязательных требований, установленных в них.

2.2.2.Проблемы проведения контроля внедрения стандартов и их решение в современных условиях

С целью решения вопросов, связанных с созданием нормативного документа и проведения контроля внедрения стан-

дартов, рассмотрим «физику» процесса создания (разработки) стандарта.

Главным, определяющим элементом системы стандартизации является процесс разработки и применения стандартов, т.е. та упорядочивающаяся деятельность, те отношения, в результате которых они вырабатываются и функционируют. Об этом свидетельствуют работы [3–6] и другие источники.

Этот процесс, как любой другой вид человеческой деятельности, совершается в пространстве и времени. Ему свойственны последовательная смена состояний, тесная связь закономерно сменяющихся друг за другом стадий (этапов) развития, представляющих единое движение, в котором один этап конкретных работ, операций сменяется другим, вытекающим из него этапом. Данный процесс начинается с определения цели, соответствующей актуальной потребности, и заканчивается достижением результата, отвечающего поставленной цели или близкой к ней, установленной в ходе упорядочения норме.

По существующему определению (статья 2 Федерального закона от 29.06.2015 № 162-ФЗ), как уже указывалось, «стандартизация – деятельность». Эта деятельность, а вернее – процесс стандартизации может быть подразделен на две стадии: установление (разработка) стандартов и применение их

вжизнедеятельности людей.

Вдействительности же этот процесс состоит из следующих взаимосвязанных последовательных этапов:

1) определение и формулирование цели, исследование объекта стандартизации, составление задания на разработку стандарта;

36

2)принятие решений, формирование (формулирование) норм

ипонятий и увязка их в соответствующем стандарте, обсуждение, согласование, утверждение (принятие) и тиражирование его;

3)внедрение стандарта в производство или в другие сферы общественной практики, учет и контроль его соблюдения, установление практической эффективности стандарта, дальнейшее его совершенствование, замена другим нормативным документом или отмена.

Внутри каждого этапа имеется ряд подэтапов (работ), связанных между собой.

На первом этапе реализуется важнейшая функция упорядочения – отражение практического опыта людей, аккумулирование его и знаний об объекте стандартизации, которые достигнуты наукой к моменту выбора объекта и в процессе его исследования при стандартизации. Познание объекта – необходимый момент практического овладения им. Деятельность, протекающая на этом этапе, – это предпосылки для формирования норм в стандарте.

В силу специфики стандартизации исследования начинаются,

как правило, с изучения и анализа нормативных документов, в том числе и зарубежных, связанных с объектом стандартизации или уже регламентирующих его отдельные показатели, информации о его аналогах и прототипах. Применение методов и средств, пригодных для решения частных вопросов, здесь оказывается малоэффективным, поскольку на этом этапе приобретаются черты системной нормотворческой деятельности.

Основные результаты аналитической работы по изучению объекта стандартизации, отдельные требования (положения) и понятия, возникшие в науке, технике и примененные на практике, определенные достижения и т.п., фиксируются в договоре (контракте) на разработку стандарта. В этот период в максимальной степени проявляется синтезирующая функция стандартизации – трансформация в цель и развернутое задание потребности в разработке стандарта.

На втором этапе отдельные нормы и понятия преобразуются в целостную систему – стандарт, а синтезирующая функция перерастает в координирующую, выражающуюся в установлении методов, требований, норм, правил. На этом этапе результаты анализа и обобщения практического опыта и научных знаний об объекте стандартизации приобретают узаконенную форму, а функция –

37

характер деятельности, так как в ее основе лежит отбор из всего накопленного объема знаний (информации) наиболее рационального и установление наиболее оптимальных (приемлемых) вариантов реализации целей, удовлетворяющих потребности всех сторон, заинтересованных в упорядочении объекта.

Вырабатываемые требования и нормы приобретают характер опосредованного отражения действительности. Они не только отражают объект стандартизации в том виде, в котором он выявлен при исследовании, но и показывают объект, каким он станет в ходе преобразования действительности, в процессе действия стандарта. Нормы и требования не стали бы стандартами, если бы они ограничивались только фиксацией существующего, достигнутого практикой положения. Они должны содержать в потенции элементы для развития практики. Стандартом определяется только такая норма, которая отражает реальный механизм взаимодействия людей, их объективные отношения, которая официально утверждена, общепринята и повсеместно применяется.

На третьем этапе стандартизации осуществляются перевод стандарта в реальную (согласованную и узаконенную) форму и его реализация, когда стандарт внедряется в материальнопреобразовательную деятельность людей и (или) в процессы и начинает воздействовать на объект управления, организовывать, стабилизировать и регулировать его, когда от использования стандарта начинают получать практический эффект.

Реализация стандарта, запуск его в «повседневную жизнь» связаны исключительно с действием пользователя стандартом, его сознанием и отношением к объекту упорядочения. «В нашей стране закон становится законом, когда он поддержан волей широчайших кругов трудящихся, и стандартизаторы могут успешно стать законодателями лишь тогда, когда в основу их работы будут положены научные знания, весь ассортимент науки, когда стандарт мы будем прокламировать как закон, основанный на науке, на знаниях, на достижениях мирового опыта и на широком признании со стороны самих трудящихся», – писал Г.М. Кржижановский [7].

В настоящее время эти программные слова приобретают еще большую значимость, чем на заре становления нашего государства.

На данном этапе стандартизация очень тесно переплетается с управленческой, экономической, производственной и оборон-

38

ной деятельностью людей и в полной мере осуществляется ее организационно-регулятивная функция.

Такова «физика» (последовательность и основное содержание) этапов стандартизации, реально осуществляемая при разработке стандартов и введении их в практическую деятельность.

Теперь рассмотрим проблемы надзора и контроля за внедрением стандартов в историческом плане.

С началом второй половины 20-х и до начала 40-х годов ХХ века, как указывает [8], деятельность по надзору за внедрением стандартов осуществлялась на основе правовых актов. Так, были приняты самые строгие меры по отношению к тем, кто в погоне за количеством оставлял без внимания качество или пытался решить задачу снижения себестоимости за счет ухудшения качества продукции (постановление ЦИК и СНК СССР «Об уголовной ответственности за выпуск недоброкачественной продукции и за несоблюдение стандартов» от 23.11.1929).

Придавая большое значение вопросу улучшения качества продукции, выпускаемой советской промышленностью, Совет Труда и Обороны вынес в 1930 г. решение о создании при Всесоюзном комитете по стандартизации Высшей государственной инспекции по качеству промышленной продукции. 10.06.1940 был издан Указ Президиума Верховного Совета СССР «Об ответственности за выпуск недоброкачественной или некомплектной продукции и за несоблюдение обязательных стандартов промышленными предприятиями».

В 50-х годах самым значимым правовым актом было постановление Совмина СССР «О мероприятиях по улучшению работы в области государственной стандартизации и нормализации» от 16.10.1959 № 1185. Оно определило мероприятия по дальнейшему развитию стандартизации с указанием перечня наиболее важных проблем в указанной области по отдельным отраслям народного хозяйства. В этой связи следует отметить, что в системе Комитета стандартов для решения проблем в области машиностроения, указанных в этом постановлении, был привлечен созданный в мае 1958 г. ВНИИНМАШ.

По мере того, как перед народным хозяйством, наряду с задачами количественного роста, ставились задачи повышения технического уровня и качества продукции, получал все большее значение и государственный надзор за внедрением и соблюдением стандартов, ТУ и качеством продукции.

39

от 11.01.1965 № 16, в котором наряду с общими задачами по повышению роли стандартизации отмечалась также необходимость организации разработки стандартов, определяющих общие требования усиления и порядка проведения общегосударственного надзора за внедрением и соблюдением стандартов. Данное постановление явилось началом истории становления и развития отечественного государственного надзора.

Во исполнение постановления Государственным комитетом стандартов в этом же году ВНИИНМАШу было поручено разработать государственный стандарт, определяющий единую государственную систему стандартизации в СССР – ГОСТ 1–65 «Государственная система стандартизации. Основные положения». Проект стандарта был доработан в 1966 г. при участии Всесоюзного науч- но-исследовательского институту стандартизации (ВНИИС), который был создан в соответствии с постановлением Совмина СССР.

Следует указать, что вопросы по государственному надзору за выполнением требований стандартов нашли свое отражение как в проекте ГОСТ 1–65, так и в доработанном ГОСТ 1.0–66 в разделах 6 и 11– соответственно. Контроль со стороны министерств в этих документах не был определен.

В 1968 г. был утвержден ГОСТ 1.0–68 «Государственная система стандартизации. Основные положения», впитавший в себя все современные положения и требования на тот период в области стандартизации, с отражением в разделе 8 документа требований, связанных с проведением государственного надзора и ведомственного контроля за внедрением стандартов. Этим самым ГОСТ 1.0–68 определил «жесткость» данного процесса, дальнейшая практика которого подтвердила целесообразность этого требования.

Затем был разработан и внедрен ГОСТ 1.20–68 «Государственная система стандартизации. Внедрение стандартов. Основные положения». Как отмечается в [9]: «При этом были не только сформулированы принципы организации работ по внедрению стандартов на всех уровнях управления народным хозяйством, но и установлено, что внедрение стандартов – неотъемлемая составная часть комплекса работ по стандартизации. В план государственной стандартизации введен самостоятельный раздел

40