Качество планирования, надзора и контроля в стандартизации. Прошедшее и перспективы. Аналитический обзор

вокупности взаимообусловленных планов и плановых документов на периоды разной деятельности, а также документов по ор- ганизационно-методическому обеспечению их своевременной и правильной разработки, согласования, утверждения и контроля выполнения.

Основной целью системы планирования стандартизации является научно обоснованное определение и отражение в плане стандартизации наиболее важных направлений ее развития, обеспечивающих в максимальной степени эффективность экономического и социального развития, улучшение качества продукции, ускорение научно-технического прогресса и на этой основе – интенсификацию общественного производства. Достижение этой цели должно обеспечиваться решением соответствующих задач.

Так, в 1980-е годы, как отмечает [5], важнейшими задачами системы планирования стандартизации являлись:

концентрация работ по стандартизации на решении узловых народнохозяйственных проблем и достижении высоких конечных народнохозяйственных результатов;

обеспечение полной увязки плановых заданий по стандартизации с заданиями других разделов планов экономического и социального развития на всех уровнях управления;

обеспечение сбалансированности требований к техническому уровню и качеству стандартизуемых сырья, материалов, комплектующих изделий и оборудования, используемых при производстве конечной продукции.

На современном этапе не утратили своего значения высказывания выдающихся деятелей страны в первые годы становления стандартизации в СССР [6], связанные с планированием. Так, В.В. Куйбышев писал: «Работа по стандартизации должна не только идти одним темпом с народным хозяйством, но и опережать его». Большое значение стандартизации придавал и Г.М. Кржижановский, указывая, что «…стандартизаторы могут успешно стать законодателями лишь тогда, когда в основу их работы будут положены научные знания…».

В[7] выделены, помимо других принципов стандартизации, следующие принципы: принцип плановости, принцип системности и принцип комплексности в работах по стандартизации.

В[8] показано, что в фундаментальную теорию стандартизации входит, помимо других теорий, и теория прикладных методических принци-

11

пов стандартизации в условиях социально ориентированного способа оптимального функционирования экономики, которая изучает, излагает и развивает принципы системности, комплексности, планомерности, оптимальности, сочетания обязательных и добровольных требований, гибкости и динамизма.

В ХХ веке большое значение придавалось программноцелевому планированию в стандартизации. Как указано в [9]:

«Программно-целевое планирование – метод планирования,

при котором реализация планов (программ) обеспечивает достижение заранее определенных целей при выделенных для этого материальных и финансовых ресурсах. Осуществляется на основе методов системного анализа». Пояснения к этому термину приведены в приложении А.

Заместитель руководителя Росстандарта А.В. Зажигалкин в 2011 г. сказал [10]: «Росстандарт поэтапно переходит на среднесрочное планирование в стандартизации, государственные и корпоративные программы промышленного и инновационного развития также разрабатываются уже обычно на несколько лет вперед. Назрела необходимость подобного планирования и для ТК».

За последние более 16 лет термин «планирование» практически исчез из обихода ученых-правоведов как старомодный, отмечается в [2]. Между тем без планирования государственное управление (да и любое управление) практически становится невозможным. В советский период значение планирования было серьезно преувеличено. В Конституциях 1924, 1936 и 1977 годов содержалось прямое указание на плановый характер экономики. Так, в статье 16 Конституции 1977 года было сказано, что руководство экономикой осуществлялось на основе государственных планов экономического и социального развития, с учетом отраслевого и территориального принципов, при сочетании централизованного управления с хозяйственной самостоятельностью и инициативой предприятий, объединений и других организаций. Таким образом, план был возведен в конституционный принцип.

С другой стороны, негативные последствия нынешнего невнимания к институту планирования налицо, поэтому такое положение должно быть ответственно переосмыслено в контексте современности. Приведем еще несколько современных определений планирования, кроме тех, которые были указаны ранее.

12

«Планирование – это процесс подготовки управленческого решения, основанный на обработке исходной информации и включающий в себя выбор и научную подготовку целей, определение средств и путей их достижения посредством сравнительной оценки альтернативных вариантов и принятия наиболее приемлемого из них в ожидаемых условиях развития. Сущность планирования заключается в том, чтобы на основе сознательного использования системы объективных экономических законов, основных положений и выводов экономической теории, накопленного опыта и хозяйственной практики обеспечить научно обоснованное руководство развитием народного хозяйства посредством использования системы плановых документов» [11].

«Планирование можно определить как специфическую форму общественной практики людей, являющуюся одной из функций управления – приоритетной, состоящей в подготовке различных вариантов управленческих решений в виде прогнозов, проектов программ и планов, обосновании их оптимальности, обеспечении возможности выполнения и проверки их выполнения» [12].

«Планирование есть установление экономического будущего посредством построения активного образа, модели желаемого и намечаемого будущего состояния экономики при одновременном установлении путей, способов, средств и сроков достижения этого состояния, конечных рубежей планируемых действий» [13].

Первые два определения ограничивают рамки планирования только подготовкой управленческих решений, в то время как в современной практике планирование и само по себе может быть управленческим решением. Последнее определение, имеющее отношение только к экономическому планированию, сужает понятие планирования до «информационного образа» будущей

достаточной гибкостью, чтобы адаптировать управленческие решения к постоянно изменяющейся ситуации. Планирование – это метод предвидения и программирования, основанный на детальных расчетах. Наши деды и прадеды всегда говорили, что пройти в будущее, достичь его, минуя ступени прошлого, невозможно, так как обязательно придешь не туда или сорвешься в пропасть. Так и с принципом плановости в стандартизации.

13

К основным принципам деятельности национальных систем стандартизации зарубежных стран, выявляющихся в стратегии национальных органов по стандартизации, относятся доступность документов по стандартизации для всех заинтересованных лиц, вовлеченность в процессы стандартизации представителей различных категорий этих лиц (органов власти, производителей, потребителей, научно-технического сообщества) и плановость.

Эти принципы не просто включены в соответствующие документы национальных органов по стандартизации, они раскрываются в программных документах этих органов – стратегиях национальной стандартизации (как правило, краткосрочных

исреднесрочных). В отличие от Концепции развития национальной системы стандартизации РФ на период до 2020 г. стратегии зарубежных органов по стандартизации отражают задачи стандартизации в стране в конкретное время и в конкретных экономических условиях. Как правило, это небольшие по объему документы, содержащие обоснование роли стандартизации в настоящий момент существования общества, описание наиболее необходимых и перспективных направлений ее развития. Стратегии доступны для любых заинтересованных лиц не только потому, что расположены на сайтах органов по стандартизации, но

ииз-за простоты и конкретности изложения.

«Не существует более мощного инструмента управления, позволяющего планировать будущее организации, чем стратегический план», – указывает автор [14].

Техническое руководящее бюро ISO (TMB), традиционно занимающееся техническими вопросами, со временем пришло к подходу, в большей степени ориентированному на управление. В рамках этого нового подхода разработка Стратегического плана ISO на 2011–2015 гг. рассматривалась как возможность для ТМВ стать более заметной силой при разработке ответов ISO на будущие вызовы и возможности.

Однако рассмотрение международного документа «Руководство ИСО/МЭК» [15], устанавливающего общие термины и определения в области стандартизации и смежных видах деятельности, показало следующее. В Руководстве ИСО/МЭК термин «планирование» и производный от этого термина термин «стратегическое планирование» отсутствуют. В этом документе установлен только термин «программа по стандартизации», который

14

трактуется так: «Программа стандартизации – план работ ор-

гана, занимающегося стандартизацией, в котором перечисляются названия текущих работ по стандартизации».

По нашему мнению, этот термин не совсем объективен, поскольку вызывает сомнение в части его определения, так как возникает вопрос: а что же такое план? Или эту некорректность внес непрофессиональный перевод термина «программа по стандартизации»?

А как обстоит дело с терминологией в этой области в межгосударственной и отечественной стандартизации?

ВСтратегии экономического развития СНГ [16] элемент планирования не выделяется, хотя и присутствует.

ВСтратегии развития МГС по стандартизации [17] одной из основных исходных предпосылок развития и совершенствования работ по стандартизации являются планы мероприятий СНГ по реализации Концепции дальнейшего развития Содружества в части стандартизации. Акцента на планирование в этом документе нет.

В Федеральном законе «О техническом регулировании» от 27.12.2002 № 184-ФЗ термин «планирование работ по стандартизации» отсутствует и, естественно, нет надлежащей статьи в этой части. В принципах стандартизации (статья 12) принцип «плановость» отсутствует. Концепция по развитию Национальной системы стандартизации [18] выступает в роли документа перспективного планирования работ по стандартизации самого общего вида. В этом документе отсутствует соответствующее положение, указывающее на важность планирования работ по стандартизации и отражающее планирование как один из важнейших принципов стандартизации. Хотя следует указать, что в концепции в отдельных пунктах присутствуют наметки на планирование, связанные с понятиями «координация работ», «планирование разработки национальных (национальных предварительных) стандартов» и др.

С 2015 г. начался новый этап в развитии и применении достижений стандартизации, которому способствовал Федеральный закон «О стандартизации в Российской Федерации», подготовленный совместно Минпромторгом России и Ростандартом, принятый Государственной думой 19.06.2015, одобренный Советом Федерации 24.06.2015, подписанный Президентом РФ 29.06.2015.

15

Федеральный закон «О стандартизации в Российской Федерации» № 162-ФЗ формирует правовые основы единой государственной политики в сфере стандартизации, ее цели и принципы

инаправлен на повышение роли стандартизации в техническом переоснащении и модернизации производства, внедрении инновационных технологий.

Взаконе прописан понятийный аппарат, основанный на международной терминологии в сфере стандартизации, а также определена возможность применения ссылок на национальные стандарты в законодательных и нормативных правовых актах РФ

инормативных документах федеральных органов исполнительной власти, что полностью отвечает международным тенденциям.

Закон стал эффективным механизмом защиты национального рынка от недобросовестной конкуренции и фальсифицированной продукции.

Введение в действие закона позволило сделать стандартизацию универсальным инструментом, направляющим на внедрение (применение) наиболее оптимальных решений и процедур взаимодействия и применимым не только в сфере производства конечной продукции, но и в отношении социальной сферы, банковской и оценочной деятельности, страховой медицины, инноваций, внедрения наилучших доступных технологий.

ВФЗ «О стандартизации в Российской Федерации» (статья 4) определены принципы стандартизации, в которые «принцип плановости», один из основных и объективных принципов наравне с принципами «комплексности» и «системности», почему-то не попал. Однако, вопреки этому положению, в законе глава 5 названа «Планирование работ по стандартизации…».

Статья 7 (пункт 2) закона определяет (помимо других направлений), что направлением государственной политики РФ в сфере стандартизации являются принятие и реализация документов стратегического планирования, в том числе государственных программ РФ и государственных программ субъектов РФ, а также федеральных целевых программ, ведомственных целевых программ, иных программ, предусматривающих разработку документов по стандартизации. Иными словами, разработка документов по стандартизации осуществляется путем планирования.

На национальный орган по стандартизации данным законом (статья 9) возложена функция по разработке и утверждению про-

16

грамм разработки национальных стандартов. Помимо этого, на национальный орган по стандартизации возложено (статья 23) утверждение программ по стандартизации, включающих программу разработки национальных стандартов; программу научноисследовательских работ в области стандартизации; перспективные программы развития стандартизации по приоритетным направлениям. При этом определено, что планирование работ по стандартизации осуществляется на среднесрочную перспективу с учетом государственной политики в области стандартизации и приоритетных направлений для экономики РФ.

При внимательном чтении закона «О стандартизации в Российской Федерации» выделяются такие категории, как «планирование работ по стандартизации» и «программа работ». Однако в главе 1 закона (статья 2) мы не найдем в основных понятиях определений этих категорий, что весьма некорректно с точки зрения установления в законе положений по выполнению функций, определяемых для этих категорий.

ВГОСТ 1.1–2002 [19], учитывающем положения Руководства ИСО/МЭК, установлены модифицированный термин «программа работ по стандартизации» со следующим определением: «программа работ по стандартизации: Документ занимающегося стандартизацией органа, устанавливающий плановые задания на темы в области стандартизации», а также новый термин «Программа работ по межгосударственной стандартизации», определяемый как «Документ Евразийского совета по стандартизации, метрологии и сертификации, устанавливающий плановые задания на темы в области межгосударственной стандартизации».

ВГОСТ Р 1.0–2012 [20] выделен принцип комплексности стандартизации (раздел 4), который, естественно, распространяется и на планирование работ по стандартизации. Но почему-то были «забыты» взаимоувязанные с принципом комплексности

итакие принципы, как «системность» и «плановость».

ВГОСТ Р 1.12–2004 [21] также установлен термин «программа разработки национальных стандартов», но он трактуется как «Документ национального органа Российской Федерации по стандартизации, устанавливающий плановые задания на темы в области стандартизации».

Рассмотрение данных стандартов показывает, что в них также отсутствуют термины, связанные с процессом планирования работ по стандартизации, за исключением термина по разработке

17

программ работ по стандартизации, т.е. в данных документах процесс планирования работ по стандартизации терминологически зафиксирован только рамками программ работ по стандартизации, что не совсем корректно, поскольку планирование – это не только создание программ стандартизации, а более широкий спектр работ.

Относительно программ разработки национальных стандартов в ГОСТ Р 1.14–2009, пункт 4.2, указано, что формирование программ проводится с применением программно-целевого метода, который включает в себя первоочередную реализацию целевых и перспективных среднесрочных программ стандартизации продукции, реализацию перечня национальных стандартов, подлежащих разработке для обеспечения требований технических регламентов, и реализацию программы работ по межгосударственной стандартизации (по тематике, в которой РФ выразила свою заинтересованность). Термин «планирование» отсутствует.

Врамках исследований важным источником является также Указ Президента РФ от 07.05.2012 № 603, в котором подняты актуальные вопросы, связанные с планированием и созданием программ.

Вданном документе, во-первых, затронут вопрос долгосрочного планирования: «создание качественно новой системы анализа и стратегического планирования в области противодействия угрозам национальной безопасности на период от 30 до 50 лет»,–

исреднесрочного планирования: «подготовка методических рекомендаций по формированию проекта государственной программы вооружения на 2016–2025 годы». Во-вторых, обращено внимание на внесение уточнения Правил разработки и выполнения государственных программ вооружения, на разработку предложений по созданию единой информационной базы научноИсследовательских и опытно-конструкторских работ, результатов интеллектуальной деятельности и технологий военного, специального и двойного назначения, конструкторской документации на продукцию военного назначения для их использования при со-

Можно сказать, что целевые показатели, определенные Указом Президента РФ от 7.05.2012, составляют рамку плана развития работ по стандартизации.

18

В современной практике планирование – это целый ряд вариантов управленческого воздействия: от наиболее жесткого (директивного) до информационного воздействия. Директивное планирование – жесткий вариант планирования, где обратные связи «снизу–вверх» содержат в основном информацию об исполнении команд.

Не выходит за пределы обыкновенной управленческой практики, как отмечается в [2], и сама по себе не требует заведомо негативной оценки такая форма управленческой деятельности, как отказ от дальнейшего продолжения планирования. Последствием того, что за последнее время мало внимания уделялось вопросам правового регулирования государственного планирования, явился тот факт, что на практике государственные органы неоднократно и вполне обоснованно отказывались от продолжения планирования в заданном направлении, но правовая база для такого не вполне естественного развития событий отсутствовала и продолжает отсутствовать.

Планирование представляет собой одно из важнейших практических действий органов управления, результаты которых должны обрести объективную форму: стать нормативным актом, рекомендательным документом и т.д.

Приведенные примеры наглядно иллюстрируют необходимость научного осмысления института государственного планирования в стандартизации и создания соответствующей законодательной (нормативной) базы, не несущей негативных последствий в виде «зарегулированности».

1.1.Выводы по результатам первой части обзора

1.При рассмотрении вопроса о планировании следует принять во внимание и требования Федерального закона «О стратегическом планировании в Российской Федерации» от 28.06.2014

№172-ФЗ, в котором даны определения терминов «стратегическое планирование» и «планирование».

2.Планирование должно быть системно-стратегическим, а не только программным.

3.Планирование должно учитывать тенденции инжиниринга инноваций (приложение Б).

19

4. Необходимо разработать новые национальные и межгосударственные стандарты третьего поколения (в дополнение к стандартам первого и второго поколений, представленным

вразделе 1.1).

5.Следует привлечь к разработке стандартов не только отраслевые, но и учебные, и военные институты.

6.Всеобъемлемость, глобальность стандартизации требует обязательного статуса для стандартов или тех их частей, которые связаны с качеством и безопасностью продукции, услуг. В этом сила и всемирная значимость стандартизации. Со сменой политического или экономического строя стандартизация, к сожалению, меняет формы представления. Вспомним: вначале – «стандарт – это закон», следующий этап – «требования стандарта обязательные и рекомендуемые», и в настоящее время – «стандарт доброволен для применения».

7.Отбрасывая характер всеобщности стандартизации, облекая стандарт в форму добровольности, мы грубо нарушаем то, чего нельзя нарушать ни при каких обстоятельствах. Нерадивый, нечестный в делах производитель, прикрываясь добровольностью стандарта, как щитом, все равно делает продукцию, но по «своим правилам (техническим условиям)», продукцию небезопасную, некачественную и дорогую, в угоду своей прибыли. «Производитель» при этом, не ведая и не подозревая, следует принципам стандартизации, потому что от них нельзя отойти, хотя и выпускает даже контрафакт.

8. Модернизация в сфере планирования стандартизации, по нашему мнению, должна быть направлена на то, чтобы огромную творческую энергию ученых, конструкторов, экономистов, производителей и стандартизаторов направить на качественное улучшение жизни каждого гражданина и России в целом, на безопасность страны.

1.2.Предложения к первой части обзора

I.С целью оперативного решения предложения по установлению термина «планирование» будет наиболее целесообразной

разработка изменения к национальному стандарту ГОСТ Р 1.14–2009 [22]. Изменения следует внести в «Раздел 3. Термины, определения и сокращения».

20