Качество планирования, надзора и контроля в стандартизации. Прошедшее и перспективы. Аналитический обзор

Таблица 2 Законодательные, правовые и нормативно-технические документы по обеспечению государственного надзора и контроля за соблюдением обязательных требований

государственных стандартов

51

52

53

Таким образом, систематизированный материал, сведенный для наглядности в табл. 2, позволяет сделать следующие выводы:

процесс контроля выполнения обязательных требований государственных стандартов проводился на всем периоде развития стандартизации как в СССР, так и в РФ, вплоть до 2003 г.;

в СССР этот процесс был определен правовыми актами того периода и являлся неотъемлемой составной частью комплекса работ по стандартизации, выделенного в плане государственной стандартизации самостоятельным разделом «Внедрение государственных стандартов»;

сраспадом СССР организация и порядок проведения надзора

иконтроля не претерпели изменений, поскольку статус стандарта остался неизменным на всем пространстве стран независимых государств; более того, госнадзор и контроль за выполнением обязательных требований государственных стандартов был законодательно установлен в законе РФ «О стандартизации» 1993 г., но статус надзора и контроля менялся;

до 1995 г. в директивных и нормативных правовых документах смешивались термины «контроль» и «надзор», а контроль относился к государственным функциям, но с 1995 г. (Р 50.1.005–95) государственным стал надзор, а контроль отнесен к ведомствен-

ным функциям. Поэтому и в данном обзоре речь идет

о надзорно-контрольных функциях как государства (надзор), так и ведомств (контроль);

с выходом Федерального закона «О техническом регулировании», установившим добровольный статус национальных стандартов, проблема проведения госнадзора и контроля за выполнением обязательных требований государственных стандартов еще более высветилась и объективно обозначилась, поскольку правовая и нормативно-техническая основа, действовавшая до июля 2003 г., утратила свое действие, а новые документы в этой области отсутствуют;

54

с выходом Федерального закона «О стандартизации в Российской Федерации» проблема проведения госнадзора и контроля за выполнением обязательных требований государственных стандартов не претерпела никаких изменений.

2.3.Выявление существенных различий между контролем

инадзором

До вступления в силу ФЗ «О техническом регулировании» (01.07.2003), государственный надзор и контроль за соблюдением обязательных требований стандартов проводился на основании Закона РФ «О стандартизации» и осуществлялся на стадиях разработки, подготовки продукции к производству, ее изготовления, реализации (поставки, продажи), использования (эксплуатации), хранения, транспортирования и утилизации, а также при выполнении работ и услуг. Надзор и контроль, как было отмечено ранее, осуществлялся на единой методической основе и посредством выборочных проверок.

Государственный контроль и надзор предусматривал проверку только на соблюдение обязательных требований государственных стандартов, к которым относятся нормы, обеспечивающие безопасность продукции и услуг для жизни, здоровья, имущества человека и окружающей среды, техническая и информационная совместимость и взаимозаменяемость продукции, единство методов их контроля и единство маркировки, иные требования, введенные специальными законодательными актами Российской Федерации.

Термины «контроль» и «надзор» приняты для обозначения идентичных понятий. Различается их применение. Так, надзор в отличие от контроля осуществляется над объектами, которые не подчинены органам, его осуществляющим. Функции надзора могут выполняться только органами государства и направлены на соблюдение законодательства в той или иной области деятельности, например, прокурорский надзор, административный надзор. Надзор характеризуется непрерывным наблюдением и проверкой, связанными с обеспечением исполнения законов. Его характерный признак – связь с юридической деятельностью.

Контроль – это одна из важнейших функций управления, без которой невозможно существование как отдельной организации, так и государства в целом. Контроль осуществляется как посто-

55

янно, так и периодически (время от времени), например, финансовый, санитарный, экологический. Контроль – это учет, проверка, – сущность его выражается в том, что субъект управленческого органа осуществляет контроль над тем, как на объекте выполняются требования вышестоящего органа.

Цель надзора – исключительно неукоснительное исполнение законов и конституции.

Цель контроля – проведение проверки в соответствии с поставленной целью и оценкой целесообразности того или иного процесса (подробнее об этом изложено в [12]).

аконтроль – одна из управленческих функций.

2.Надзор – это непрерывное наблюдение и проверка, контроль – прерываемое, периодическое наблюдение.

3.Надзорные органы проверяют только следование закону

и конституции. Контролирующие органы осуществляют еще

иоценку целесообразности того или иного процесса.

4.Надзор осуществляется только государственными органами, а контроль – как государственными, так и негосударственными органами.

5.Контролирующие органы обладают административными

иуправленческими полномочиями, а надзорные – нет.

Исходя из всего этого, можно заключить, что контроль – это тот процесс, который эффективен и необходим для осуществления проверок выполнения обязательных требований стандартов, так как этот процесс обеспечивает достижение оптимизирующих управленческих решений.

Составляющие контроля:

субъект контроля (тот, кто осуществляет контроль); субъект принятия решений по результатам контроля; объект контроля (что подлежит контролю);

предмет контроля (набор вопросов и критериев, согласно которым организуется контроль);

цель контроля; задачи контроля; принципы контроля; методы контроля;

56

технология контроля; процесс контроля.

Чтобы контрольные процессы могли реализоваться, необхо-

выявлению элементов, подлежащих контролю; установление положений по корректировке управленческих

процессов, отличающихся от указанных стандартов; направление контроля на недопущение разрастания отклоне-

ний фактического состояния объекта от заданного; установление важнейшей составляющей контроля –

обратной связи.

Контроль не должен быть чрезмерным, так как несущественные отклонения фактического состояния объекта от заданного, вызывающие срабатывание контрольных механизмов, делают этот процесс неэкономичным и могут переориентировать его с достижения поставленных целей на удовлетворение

1.Никакое планирование выполнения обязательных требований, даже самое тщательное, не может учесть всех возможных обстоятельств. Мероприятия контроля выявляют их и дают возможность корректировать программу действий.

2.Никакая организация выполнения обязательных требований не застрахована от ряда ошибок и упущений. Мероприятия контроля позволяют выявить и исправить их, не дожидаясь заведомо явных результатов отрицательного воздействия на качество.

3.Контроль позволяет выявить эффективные (рациональные) решения, определить перспективные направления деятельности.

Функции контроля:

выявление отклонений от требований нормативных актов различных уровней;

анализ причин отклонений (в том числе кадровых);

разработка предложений по устранению выявленных нарушений;

57

разработка мер по недопущению в дальнейшем нарушений; привлечение к ответственности лиц, допустивших

нарушения.

Принципы контроля, по данным [13]:

1. Принцип соответствия: содержание, цели и задачи контроля должны соответствовать задачам проверяемого объекта

изадачам контролирующего органа.

2.Принцип системности: при проведении контроля должны рассматриваться полностью все аспекты деятельности объекта во взаимосвязи.

3.Принцип всеобщности: всякая социальная либо экономическая деятельность, совершаемая в государстве, должна быть подвержена системному и комплексному контролю с точки зрения законности, целесообразности и эффективности.

4.Принцип непрерывности: все объекты контроля должны подлежать постоянному наблюдению; мероприятия контроля должны осуществляться последовательно и регулярно; необходим также контроль действий, предпринимаемых объектом контроля по устранению ранее выявленных нарушений.

5.Принцип объективности: оценка деятельности объекта контроля и ее результатов осуществляется только на основании соответствия проверенных фактов с требованиями законодатель-

6.Принцип независимости: недопустимость положения, при котором субъект контроля при осуществлении контрольных мероприятий руководствуется какими-либо соображениями, кроме компетентного и добросовестного выполнения задач контроля; запрет на какое бы то ни было силовое, материальное или моральное воздействие на субъект контроля.

7.Принцип гласности (вытекает из принципа соответ-

ствия): результаты контроля должны быть обязательно доведены

обеспечивать полноту выявления отклонений (фактического состояния от требуемого), установление причин отклонений, установление виновных лиц, помощь в разработке профилактических мер.

58

9.Принцип научности: контроль осуществляется путем применения научно обоснованных методов и приемов.

10.Принцип плановости: контроль должен осуществляться планово: планируются мероприятия контроля определенного субъекта (контролирующего органа) на период времени, планируется набор определенных контрольных действий в рамках мероприятия контроля, контрольным действиям должно предшествовать предварительное изучение объекта контроля для достижения понимания его деятельности.

11.Принцип законности: осуществление контроля в соответ-

ствии с законодательством; обеспечение охраны законных интересов как государства и общества в целом, так граждан

июридических лиц.

12.Принцип ответственности: нормативно предусмотренная ответственность субъекта контроля: за соблюдение в процессе контроля законов и правовых актов, за достоверность результатов контроля (так как на их основании принимаются решения, включая правовые).

Рассмотренные материалы позволяют сделать следующий вывод:

на сегодняшнем этапе в области стандартизации проведение государственного надзора за выполнением обязательных требований стандартов невозможно, поскольку отсутствует законодательная (правовая) основа его проведения, а действующим законодательством (Федеральный закон от 29.06.2015 № 162-ФЗ, статья 4, п. 1) установлена добровольность применения документов по стандартизации;

проведение контроля за выполнением обязательных требований стандартов, на наш взгляд, юридически установлено, если учитывать функцию Росстандарта, определенную пунктом 6 постановления Правительства РФ от 17.06.2004 № 294, по осуществлению Федеральным агентством по техническому регулированию и метрологии контроля и надзора за соблюдением обязательных требований государственных стандартов и технических регламентов до принятия Правительством РФ решения о передаче этих функций другим органам исполнительной власти.

На проведение контроля за соблюдением стандартов «нацеливает» статья 3 ФЗ «О стандартизации в Российской Федерации», в которой определены важнейшие задачи по обеспечению

59

соответствия национальной системы стандартизации интересам национальной экономики, состоянию материально-техни- ческой базы и научно-техническому прогрессу.

Чтобы установить на сегодняшнем этапе полную законность проведения контроля за выполнением обязательных требований стандартов со стороны Росстандарта, требуется принятие постановления Правительства РФ, отражающего единый взгляд на эту проблему, единую методологию, классификацию и терминологию, единую задачу, функции и аппарат проведения, с последующим отражением этого процесса в документах национальной системы стандартизации, пересмотром действующих правил и рекомендаций по госнадзору и контролю обязательных требований стандартов, а также отработку положений в этой части

«осуществляет контроль за соблюдением обязательных требований государственных стандартов;

осуществляет государственный контроль (надзор) за соблюдением требований технических регламентов до принятия Правительством Российской Федерации решения о передаче этой функции другим федеральным органам исполнительной власти».

В процессе исследования вопроса была выявлена идея создания единой надзорной службы России. Как отмечает [14], концепция единой федеральной системы надзора создавалась и развивалась с момента распада СССР исходя из объективных и общественных потребностей более эффективно решать задачи и осуществлять функции по обеспечению комплексной технологической безопасности страны. Эти задачи и функции весьма актуальны и сегодня. В частности, в процессе осознания необходимости усиления роли государства в осуществлении защиты человека и среды его обитания Постановлением Правительства РФ «О Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору» от 30.07.2004 № 401 была создана единая надзорная служба по экологическому, технологическому и атомному контролю и надзору.

60