Качество планирования, надзора и контроля в стандартизации. Прошедшее и перспективы. Аналитический обзор

«Внедрение государственных стандартов» и одновременно установлена государственная статистическая отчетность о внедрении стандарта (форма 13-НТ). Решением правительства утвержден порядок применения экономических санкций за нарушение сроков внедрения стандартов, а также введен государственный надзор за этим процессом…».

В период 1965–1974 гг. Госстандарт СССР провел масштабное исследование состояния работ по внедрению стандартов в народном хозяйстве страны. Результатом исследований явилась разработка ряда новых и пересмотр некоторых действовавших документов, ставших нормативной и методической базой формирования и функционирования системы управления процессами внедрения государственных стандартов. В частности, была осуществлена разработка упомянутого выше ГОСТ 1.20–68 с пересмотром в 1969 г. (ГОСТ 1.20–69), внесены изменения в ГОСТ 1.0–68.

Дальнейшее развитие государственного надзора определялось последовательной политикой на усиление роли стандартизации в повышении технического уровня и качества продукции. Так, постановлением ЦК КПСС и Совмина СССР «О повышении роли стандартов и улучшении качества выпускаемой продукции» от 10.11.1970 № 937 в целях усиления государственного надзора Госстандарту было предоставлено право выборочно проверять качество продукции. Этим же постановлением были введены экономические санкции за нарушение стандартов и технических условий.

Период 1965–1974 гг. характеризовался тем, что в повседневную жизнь человека, его коллективную деятельность в качестве активных средств упорядочения производственных процессов, регулирования отношений стали вторгаться целые комплексы, системы стандартов, таких как ЕСКД и ЕСТД. Данное обстоятельство, естественно, накладывало соответствующие требования на пользователей по выполнению требований этих стандартов и контролю за их внедрением.

В соответствии с постановлением ЦК КПСС и Совмина

СССР «Об улучшении планирования и усилении воздействия хозяйственного механизма на повышение эффективности производства и качества работы» от 12.07.1979 № 695 Госстандарт прово

дил работу за соблюдением требований к аттестации продук-

41

ции и качеству аттестованной продукции.

Постановлением ЦК КПСС и Совмина СССР «Об усилении работы по экономии и рациональному использованию сырьевых, топливно-энергетических и других материальных ресурсов» от 30.06.1981 № 612 круг предприятий, на которые распространялись экономические санкции за нарушение стандартов и ТУ, был расширен. В частности, санкции были распространены на про- ектно-конструкторские и научно-исследовательские организации. В соответствии с этим постановлением получил развитие государственный надзор за соблюдением стандартов на всех стадиях жизненного цикла продукции и был введен надзор за качеством производимых услуг.

Решающее значение для повышения эффективности государственного надзора и усиления его воздействия на технический уровень и качество продукции имело постановление Совмина

СССР «О государственном надзоре за стандартами и средствами измерений в СССР» от 28.09.1983 № 936. Постановлением был введен институт государственных инспекторов по надзору за стандартами и средствами измерений.

В 1985 г. вышло постановление Совмина СССР «Об организации работы по стандартизации в СССР» от 07.01.1985 № 13, в котором перечнем задач и основных направлений работ в области стандартизации было определено проведение работ по государственному надзору за внедрением и соблюдением стандартов. Во исполнение данного постановления был разработан ГОСТ 1.20–85 вместо действующего на тот период ГОСТ 1.20–69

стем же наименованием.

Восновополагающем ГОСТ 1.0–85 «Государственная система стандартизация. Основные положения», разработанном взамен ГОСТ 1.0–68, раздел 6 посвящен государственному

надзору и ведомственному контролю. Особенностью раздела, в соответствии с пунктом 6.4, является расширение права контроля для других контрольно-надзорных органов в соответствии с компетенцией, установленной действующим законодательством: что ранее не наблюдалось в требованиях по проведению данного процесса.

Принципиально новым направлением развития государственного надзора стала государственная приемка продукции, введенная с 1.01.1987 в соответствии с постановлением

42

ЦК КПСС и Совмина СССР «О мерах по коренному улучшению качества продукции» от 12.05.1986 № 540 (пункт 22). В условиях плановой экономики эта форма государственного контроля имела смысл и показала определенную эффективность.

Были разработаны соответствующие нормативно-техничес- кие документы. Процессы Госприемки успешно развивались, но были приостановлены из-за отсутствия финансовых средств для перевооружения предприятий и выхода их на новые рубежи обеспечения производственно-хозяйственной деятельности.

В постановлении Совмина СССР «О совершенствовании организации работы по стандартизации» от 25.12.1990 № 1340 были определены задачи в условиях перевода экономики страны на рыночные отношения и интеграции ее в мировое экономическое пространство. В постановлении были реализованы основные положения концепции государственной системы стандартизации, главная идея которой – приведение национальной системы стандартизации в соответствие с международной практикой. Основными положениями данного постановления являются: установление в стандартах двух категорий требований к качеству продукции – обязательных и рекомендуемых (к обязательным относят требования, определяющие безопасность, экологичность, взаимозаменяемость и совместимость продукции); переход на прямое применение в качестве государственных стандартов международных и национальных стандартов зарубежных стран, если требования таких стандартов удовлетворяют потребностям народного хозяйства; переход на разработку государственных стандартов, как правило, силами технических комитетов по стандартизации.

Данное постановление, а также последовавший вскоре за ним распад СССР послужили причиной разработки ГОСТ Р 1.0–92 «Государственная стандартизация в Российской Федерации. Основные положения», вобравшего особенности проведения стандартизации переходного периода. В этом документе (раздел 10) были установлены требования, касающиеся только государственного надзора. В пункте 10.2 было прямо записано: «Основной задачей государственного надзора за соблюдением стандартов является содействие предупреждению нарушений законов Российской Федерации, содержащих обязательные требования к объектам стандартизации, государственных стандартов Российской Федерации».

43

К сожалению, бюрократические методы управления в СССР

народным хозяйством страны были свойственны и работе в области стандартизации. Это привело, с одной стороны, к разработке неоправданно большого количества государственных и отраслевых стандартов. С другой стороны, бюрократические методы при разработке новой техники приводили к большой затрате времени по рассмотрению документов, к снижению инициативы и творческих возможностей разработчиков, руководителей предприятий, инженерно-технических работников.

В условиях полной монополизации экономики, команднобюрократического руководства ею без учета заинтересованности государственных предприятий и малой заинтересованности человека стандартизация в СССР не смогла выполнить важнейшую задачу – повысить качество выпускаемой отечественной продукции до мирового уровня.

С изменением общественного строя в РФ и переходом от плановой экономики к рыночной соответственно трансформировался и государственный надзор. В этом процессе большую роль сыграл принятый в 1993 г. Закон РФ «О стандартизации», который определил меры государственной защиты интересов потребителей посредством разработки и применения нормативных документов по стандартизации.

С введением этого закона был осуществлен переход от всеобщей обязательности стандартов, установленный законодательством СССР, к стандартам, содержащим как обязательные, так и рекомендуемые требования, что исходит из постулата рыночной экономики: за безопасность продукции ответственным является государство, а потребительские свойства товаров – это рыночная категория. Тем самым были в определенной мере ликвидированы бюрократические методы работы

вобласти стандартизации.

ВФЗ «О стандартизации» раздел 3 был полностью посвящен вопросу государственного контроля и надзора за соблюдением обязательных требований государственных стандартов. Тем самым процесс государственного надзора и контроля впервые приобрел законодательный статус.

Данное обстоятельство, а также опыт внедрения ГОСТ Р 1.0–92 послужили основной причиной внесения изменений в ГОСТ Р 1.0–92. Измененный стандарт был введен в действие 01.04.1993. В этом стандарте пунктом 7.2.2 определено: «Требо-

44

вания, устанавливаемые государственными стандартами для обеспечения безопасности продукции, работ и услуг для окружающей среды, жизни, здоровья и имущества, для обеспечения технической и информационной совместимости, взаимозаменяемости продукции, единства методов их контроля и единства маркировки, а также иные требования, установленные законодательством Российской Федерации, являются обязательными для соблюдения государственными органами управления, субъектами хозяйственной деятельности».

С целью эффективной реализации положений закона был издан Приказ Госстандарта РФ «Об утверждении «Порядка проведения Госстандартом России государственного контроля и надзора за соблюдением обязательных требований государственных стандартов, правил обязательной сертификации и за сертифицированной продукцией (работами, услугами)» от 30.12.1993 № 239. Затем согласно данному приказу и требованиям ГОСТ Р 1.0–92 были разработаны правила по стандартизации ПР 50.1.003–94 «Порядок проведения Госстандартом России государственного контроля и надзора за соблюдением обязательных требований государственных стандартов, правил обязательной сертификации и за сертифицированной продукцией (работами, услугами)». Таким образом, в законе и в стандарте поднят снова вопрос о контроле.

Вопросы организации государственного контроля и надзора были определены постановлением Правительства РФ «Об организации работ по стандартизации, обеспечению единства измерений, сертификации продукции и услуг» от 12.02.1994 № 100. Государственный контроль и надзор проводился непосредственно государственными инспекторами на единой методической основе и посредством выборочных проверок. Председатель Госстандарта России был Главным государственным инспектором.

В 1995 г. правила ПР 50.1.003–94 были развиты в части требований, касающихся промышленной продукции, применяемой

всферах производства, эксплуатации или потребления, а также

вобласти услуг.

Появились рекомендации по стандартизации Р 50.1.006–95 «Государственный надзор за соблюдением обязательных требований государственных стандартов и за сертифицированной промышленной продукцией» и Р 50.1.005–95 «Государственный

45

надзор за соблюдением обязательных требований при оказании услуг и за сертифицированными услугами».

В дополнение и уточнение основных положений, устанавливающих порядок проведения государственного надзора за соблюдением обязательных требований государственных стандартов на стадиях разработки и подготовки промышленной продукции к производству, а также ее эксплуатации в части использования по назначению, были разработаны рекомендации по стандартизации «Государственный надзор за соблюдением обязательных требований государственных стандартов на стадиях разработки, подготовки к производству и эксплуатации промышленной продукции» Р 50.1.011–96. Позже, в 1997 г. были разработаны правила по стандартизации ПР 50.1.007–97 «Положение о порядке выдачи предписаний и наложения штрафов Госстандартом России за нарушение обязательных требований государственных стандартов и правил обязательной сертификации».

Следует отметить, что в тот период отрасли промышленности также участвовали в процессе контроля за соблюдением требований стандартов. Так, по данным [10], такая работа проводится в радиопромышленности в соответствии с ОСТ 107.1.003–2000 «Порядок внедрения и контроля за внедрением и соблюдением требований стандартов на предприятиях радиопромышленности».

Анализ действовавших правовых и нормативных документов выявил следующее.

Период 1965–1991 гг. характерен тем, что стандартизация рассматривалась в качестве активного средства упорядочения производственных процессов, регулирования отношений по выполнению важнейшей задачи – повышения качества выпускаемой продукции до уровня развитых стран, переходом от всеобщей обязательности стандартов, установленным законодательством

СССР, к стандартам, содержащим как обязательные, так и рекомендуемые требования

Период 1992–2001 гг. характерен развитием межгосударственной стандартизации в соответствии с Соглашением от 13.03.1992; активизацией работ по гармонизации российских стандартов с международными; первоочередной разработкой государственных стандартов на продукцию и услуги, подлежащие обязательной сертификации; внедрением международных стан-

46

гим органам исполнительной власти.

С принятием ФЗ «О техническом регулировании» осуществился переход к новой системе стандартизации – национальной системе стандартизации РФ. Был разработан взамен ГОСТ Р 1.0–92 и принят к действию ГОСТ Р 1.0–2004 «Стандартизация в Российской Федерации. Основные положения», в котором не были отражены положения в части надзора и контроля за обязательными требованиями стандартов.

Однако в пунктах 6.2 и 8.3 данного стандарта были установлены положения, направленные на выполнение обязательных требований: «6.2 … Национальный стандарт применяют добровольно, после чего все его требования становятся обязательными для соблюдения»; «8.3 Заказчик и исполнитель включают в договор условие о соответствии продукции, выполняемых работ и оказываемых услуг обязательным требованиям национальных стандартов по безопасности».

В 2012 г. этот стандарт был пересмотрен. В течение 2013– 2014 гг. в него внесены соответствующие изменения с учетом всех изменений, вошедших в закон «О техническом регулировании», но положения в части надзора и контроля за обязательными требованиями стандартов в этом документы также не отражены.

Однако следует подчеркнуть, что в ГОСТ Р 1.0–2012 пунктами 8.3 и 8.4 определено:

«8.3 Применение национального стандарта Российской Федерации, действующего в этом качестве межгосударственного стандарта или свода правил может стать обязательным для организации любой формы собственности на основании:

–организационно-распорядительного документа этой организации или вышестоящей организации (или органа власти, которому подчиняется организация);

–нормативной ссылки на стандарт (свод правил) в собственных стандартах организации или технической документации;

–соглашений или договоров (контрактов) со ссылкой на стандарт (свод правил);

–указания обозначения стандарта в маркировке продукции и/или в сопроводительной документации.

8.4 В соответствии с пунктом 1 статьи 46 Федерального закона «О техническом регулировании» от 27.12.2002 № 184-ФЗ сохраняется обязательность принятых до вступления в силу данного

48

закона государственных стандартов Российской Федерации и дей-

–защиту жизни или здоровья граждан, имущества физических или юридических лиц, государственного или муниципального имущества;

–охрану окружающей среды, жизни или здоровья животных

ирастений;

–предупреждению действий, вводящих в заблуждение приобретателей, в том числе потребителей;

надзора и контроля не утратила своей значимости и на сегодня. Тем более, как отмечает автор [11]: «В перспективе на основе опыта применения на практике раздела 8 ГОСТ Р 1.0 целесообразно разработать и включить в комплекс основополагающих стандартов стандарт, специально предназначенный для установления в Российской Федерации правил применения стандартов различных категорий».

Анализ показывает, что реформирование системы стандартизации, а в этой части и процессов госнадзора и контроля обязательных требований государственных стандартов, можно разделить на три этапа:

первый – начальный (до 2002 г.) – существование Государственной системы стандартизации, функционирующей к моменту принятия Федерального закона «О техническом регулировании»;

второй – переходный (2003–2010 гг.) – преобразование Государственной системы стандартизации в Национальную систему стандартизации;

третий – (с 2010 г.) – окончание формирования национальной системы стандартизации, базирующейся на национальных стандартах добровольного применения, и ее совершенствование.

Значимым событием реформирования явился Федеральный закон «О стандартизации в Российской Федерации», направленный на восстановление на законодательном уровне статуса и значения системы стандартизации в РФ, построение национальной системы стандартизации, отвечающей современным требованиям.

В частности, статьей 3 он определяет задачу – «повышение

49

качества продукции, выполнения работ, оказания услуг и повышение конкурентоспособности продукции российского производства» (задача 6).

Статьей 4 этот закон определяет, что стандартизация в РФ должна основываться на обязательности применения документов по стандартизации в отношении объектов стандартизации, предусмотренных статьей 6 Федерального закона (2-й принцип), и на принципе установления в документах по стандартизации требований, обеспечивающих возможность контроля их выполнения (6-й принцип).

Статьей 26 (пункт 3) закон устанавливает: «Применение национального стандарта является обязательным для изготовителя и (или) исполнителя в случае публичного заявления о соответствии продукции национальному стандарту, в том числе в случае применения обозначения национального стандарта в маркировке, в эксплуатационной или иной документации, и (или) маркировки продукции знаком национальной системы стандартизации».

Этим самым в законе просматривается идея, связанная с надзором и контролем в части требований по стандартизации, поскольку выполнение положений закона в части отмеченных выше статей весьма затруднительна. Однако, несмотря на все это, в действующем законе «О стандартизации в Российской Федерации» нет прямых положений и ссылок на соответствующие законные и подзаконные акты с 1929 г. по 2012 г., касающиеся госнадзора и контроля стандартов в части обязательных требований (табл. 2).

В связи со сложившимся положением важное место в деле подтверждения качества и экологичности, безопасности и ресурсоэффективности товаров на стадиях жизненного цикла принадлежит различным конкурсным проектам. Среди них одним из самых надежных является Конкурс Программы «100 лучших товаров России», которому в 2017 г. исполняется 20 лет, а квадратный логотип Конкурса узнаваем во всех регионах России:

50