История государственного управления в России. Учебное пособие

4 Оглавление

4.3.6 Местное управление . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 60

4.3.7Развитие законодательства . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 62

5.1Боярская дума . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 65

5.2Земские соборы . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 66

5.3Приказы . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 68

5.4Местное управление . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 70

5.5Земский собор 1613 г. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 72

5.5.1Значение Соборного уложения 1649 г. для государственного

управления . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 72

5.5.2Влияние изменений государственного управления

на общественные отношения в XVII в. . . . . . . . . . . . . . . 74

6.1Государственное управление

в России в первой половине XVIII в. (Петр I) . . . . . . . . . . . . . . 77

6.1.1Высшие органы власти и управления . . . . . . . . . . . . . . . 79

6.1.2Изменения в судебной системе . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 82

6.1.3 Реформа местного управления . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 83

6.1.4Реформа городского управления . . . . . . . . . . . . . . . . . . 85

6.1.5Реформа армии и военного управления . . . . . . . . . . . . . . 87

6.1.6Влияние государственного управления на общественные отношения при Петре I . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 88

6.2Государственное управление в России во второй четверти XVIII в. . 90

6.2.1Причины дворцовых переворотов. Борьба за власть . . . . . . 90

6.2.2 Рост привилегий дворянства и усиление крепостного права . 92

7.1Общество и власть при Екатерине II.

Политика «просвещенного абсолютизма» . . . . . . . . . . . . . . . . . 94

7.1.1Реформа центрального управления . . . . . . . . . . . . . . . . . 97

7.1.2Учреждение губерний Российской империи (областная реформа 1775 г.) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 98

7.1.3Дворянское самоуправление . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 99

7.1.4Городское самоуправление . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 100

7.1.5Развитие системы законодательства . . . . . . . . . . . . . . . . 102

7.2Управление в Российской Империи в конце XVIII в. . . . . . . . . . . 104

7.2.1Павел I. Изменения в государственном управлении . . . . . . 104

8.1Российское общество в первой половине XIX в. . . . . . . . . . . . . . 108

8.2Государственное управление при Александре I . . . . . . . . . . . . . . 109

8.2.1Государственный совет . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 113

8.2.2Сенат . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 113

8.2.3Министерства . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 114

8.3Государственное управление в Российской Империи при Николае I . 116

8.3.1Местное и губернское управление . . . . . . . . . . . . . . . . . 118

9.1Александр II. Реформы и особенности государственного управления 123

9.1.1 Крестьянская реформа . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 124

9.1.2Земская (1864) и городская (1870) реформы . . . . . . . . . . . 126

9.1.3Судебная реформа 1864 г. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 127

9.1.4Реформа армии и военного управления . . . . . . . . . . . . . . 128

9.1.5Реформа образования . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 129

9.1.6Финансовые реформы . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 130

9.1.7Органы управления крестьянами . . . . . . . . . . . . . . . . . . 130

9.2Государственное управление

Россией в период царствования Александра III . . . . . . . . . . . . . . 131

10.2Государственное управление Россией в период революции 1917 г. . . 145

10.2.1Государственное управление Россией после Февральской революции . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 147

11.1Создание Советского государства. Становление и развитие Советского госурарственного управления . . . . . . . . . . 155

11.1.1 II Всероссийский съезд Советов. Создание

нового правительственного аппарата . . . . . . . . . . . . . . . 156

11.1.2Учредительное собрание . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 159

11.1.3Первые преобразования советской власти . . . . . . . . . . . . 160

11.1.4 Государство и церковь . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 161

11.1.5Становление однопартийной системы в России . . . . . . . . . 162

11.1.6Конституция РСФСР 1918 г. — первая Конституция Советского государства. Создание аппарата

государственного управления . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 162

11.1.7Система органов государственного управления в период Гражданской войны . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 165

11.1.8Управление государством в период политики «военного коммунизма» . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 168

11.1.9Становление системы советских судебных органов . . . . . . 172

11.1.10Чрезвычайные органы государственной власти . . . . . . . . . 175

12.1Государственное управление в период НЭПа . . . . . . . . . . . . . . . 178 12.1.1 Формирование режима личной власти Сталина . . . . . . . . . 179

6 Оглавление

12.1.2 Образование СССР . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 180

12.1.3Конституция СССР 1924 г. Формирование органов власти . . 182

12.1.4Изменение государственного управления в период отмены НЭПа . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 184

12.1.5Государственное управление в период коллективизации и индустриализации страны . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 186

12.2Изменение судебной системы в 1922–1926 гг. . . . . . . . . . . . . . . 188

12.2.1Советский тоталитарный режим в 30-е гг. XX в. . . . . . . . . 190

12.2.2Изменение государственного управления после Конституции 1936 г. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 192

15 Российское государственное управление в конце XX–начале XXI вв. 208

15.1Совершенствование системы государственного управления 1985–1993 гг. . . . . . . . . . . . . . . . . 208

15.1.3Внешнеполитическое управление 1985–1991 гг. . . . . . . . . . 216

15.1.4Формирование новой российской государственности . . . . . 217

15.1.5 Судебная власть в России . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 221

15.1.6Конституция России 1993 г. Утверждение институтов государственной власти . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 222

ВВЕДЕНИЕ

Начало XXI века характеризуется активным процессом становления новой российской государственности, соответствующим современному уровню развития развитых стран.

Этот процесс происходит в трудных условиях, когда органы государственного управления советского периода разрушены, а органы нового демократического управления, механизмы самоуправления, институты гражданского общества функционируют недостаточно эффективно. Российское общество стремится выйти из кризиса, охватившего власть и управление, экономику и социальную сферу, межнациональные отношения, политику и мораль, государственное управление и другие сферы жизни.

Поиск путей совершенствования новой российской государственности предполагает изучение не только современной российской действительности, но и отечественного и зарубежного исторического опыта, причем не только развитых индустриальных стран, но и бывших социалистических стран, более или менее успешно решающих новые проблемы государственного строительства и политического развития. Особенно важен отечественный исторический опыт.

История российской государственности насчитывает более тысячелетия, в течение этого времени существенно изменялись формы, концепции, принципы государственного управления. В России государство как форма организации политической власти всегда играло особую роль, что отражено в многочисленных исследованиях отечественных и зарубежных ученых. В этой связи типично определение российской специфики как «государственной цивилизации», согласно М. Бакунину. Большую роль в формировании российской государственности играли древнерусские князья Ярослав Мудрый и Владимир Мономах; а в реформировании центрального и местного управления — Иван Грозный, Петр I, Екатерина II, Александр II и известные министры-реформаторы М. М. Сперанский, П. А. Столыпин, С. Ю. Витте и др. Земская реформа 1864 г. была важным фактором создания системы местного самоуправления и создала условия для новых реформ. Опыт земства содержит много поучительного для развития современного гражданского общества, для самоорганизации и самоуправления.

Нельзя не учитывать также позитивный и негативный опыт, приобретенный после 1917 г., когда в ходе двух революций были уничтожены прежние госу-

дарственные институты, традиции, система государственной службы и заменены новыми.

После августа 1991 г. и особенно после октября 1993 г. принимались поспешные меры по переходу к новой модели государственного и местного управления и самоуправления. Понятие «государственность» включает в себя, во-первых, государственный строй (политический режим), во-вторых, государственный аппарат, органы законодательной, исполнительной, судебной власти и управления, в том числе местные органы власти, в-третьих, кадры государственных служащих, чиновничество, в-четвертых, государственную идеологию.

Описание этих факторов дает представление о характере государственности страны в определенный период ее истории. Исторически государство порождается экономическим развитием общества на той его стадии развития, когда появляется общественное разделение труда, частная собственность, социальное неравенство. Государство вырастет из родовых отношений и отличается от родовой организации общества появлением нового административно-территориального деления, публичной власти и налоговой системы.

Таким образом, государство возникает в результате расслоения общества на различные социальные группы с противоположными экономическими интересами. Оно, с одной стороны, защищает интересы экономически господствующих социальных групп при помощи соответствующих органов власти, с другой стороны, отражает баланс интересов всех слоев общества, представляя собой такую систему управления, в которой заинтересовано все общество в целом.

Государственное управление обществом осуществляется с помощью аппарата государственных учреждений: военных, судебных, полицейских, административных и др.

Каждое учреждение обеспечивает выполнение основных и второстепенных функций государства: поддержание порядка, защиту страны и охрану ее границ, поддержание финансовой системы, хозяйственно-экономической системы, осуществление религиозно-воспитательной функции. Эти и другие функции выполняют соответствующие социальные группы государственных служащих. В системном виде государственная служба сформировалась в результате реформ Петра I как особое публично-правовое отношение служащего к государству, основанное на подчинении и осуществляющее от лица государства выполнение определенной государственной задачи.

Государственные учреждения и органы во все периоды их развития можно подразделить на три основные группы, соответствующие их месту в системе государственного аппарата: высшие (которые подчинены непосредственно носителю верховной власти — великому князю, царю, императору, президенту) или являющиеся органами законодательства, верховного управления, надзора и суда (Боярская Дума, Сенат, Государственный совет, Совет Федерации, Кабинет и Совет Министров и т. д.); центральные — отраслевые и многоотраслевые органы управления (приказы, коллегии, министерства, службы, надзоры), исполняющие законы и распоряжения носителей верховной власти; региональные и местные органы власти и управления (губернские, уездные, краевые, областные, республиканские, районные, городские и т. д.).

Каждое государственное учреждение имеет свои задачи, выполнение которых направлено на осуществление тех или иных функций государства. Все государственные органы руководствуются законами, имеют денежные средства — бюджет, определенное делопроизводство. Государственные учреждения возникли позднее самого государства. На более ранних стадиях развития (в Древнерусском государстве и в период политической раздробленности) его функции чаще всего исполняли отдельные должностные лица без штата чиновников или с ограниченным числом помощников. Государственные учреждения в России появились позже, с конца 15–середины 16 вв., когда уже имели место подчинение друг другу учреждений, должностных лиц, бюрократический централизм, бумажное делопроизводство и т. п. Все эти черты государственного аппарата получили дальнейшее развитие и в последующие века.

Весь период существования Российского государства с древности и до настоящего времени делится на три основных этапа:

1)Государственное управление в дореволюционной России, с Киевской Руси, русских княжеств периода раздробленности, Московского государства и до конца существования Российской империи.

2)Государственное управление советского периода с первых советских учреждений до структуры государственного управления в 1923–1991 гг.

3)Государственное управление в постсоветский период с августа 1991 г.

Соглашения, принятые в книге

Для улучшения восприятия материала в данной книге используются пиктограммы и специальное выделение важной информации.

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Эта пиктограмма означает определение или новое понятие.

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Эта пиктограмма означает внимание. Здесь выделена важная информация, требующая акцента на ней. Автор здесь может поделиться с читателем опытом, чтобы помочь избежать некоторых ошибок.

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Выводы . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Эта пиктограмма означает выводы. Здесь автор подводит итоги, обобщает изложенный материал или проводит анализ.

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Эта пиктограмма означает цитату.

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Контрольные вопросы по главе

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .