История государственного управления в России. Учебное пособие

8.3 Государственное управление в Российской Империи при Николае I 121

Общеуголовные тюрьмы были в каждом городе. В Сибири в этот период сформировалось система каторжных тюрем.

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

К числу тюрем также относились работные и смирительные дома.

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Среднегодовое количество заключенных в середине XIX в. в России составляло примерно 300 тыс. человек.

Значительная часть местных органов власти подчинялась главному жандармскому управлению, основная задача которого была аналогична полицейским органам — обеспечивать общественный порядок.

8.3.2 Цензура и контроль над образованием

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Стремление властей контролировать общественные настроения привело к изданию в 1826 г. Нового цензурного устава, который даже современники прозвали «чугунным».

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Цензорский надзор был распространен на всю печать, закрывались журналы, следовали аресты авторов. В 1837 г. была установлена параллельная цензура, т. е. повторная проверка уже прошедших первичную цензуру произведений.

Система образования также была поставлена под строгий контроль государства, а круг допущенных к нему резко сокращен. В 1827 г. был издан указ и специальный циркуляр о запрещении принимать крепостных в гимназии и тем более в университеты.

Школьный устав 1828 г. разделил начальное и среднее образование на три категории:

ˆдля низших сословий — одноклассные приходские училища (чтение, письмо, счет и Закон Божий);

ˆдля средних сословий (мещан и купцов) — трехклассные училища (плюс география, история, начала геометрии);

ˆ для дворян и чиновников — семиклассные гимназии, подготавливающие к университету.

Университетский устав 1835 г. существенно ограничил автономию университетов: университетский совет мог избирать ректора, но утверждал его министр, уничтожался университетский суд, разрешавший ранее внутренние вопросы, был введен строгий полицейский надзор за студентами. Университеты попали в зависимость от попечителя учебного округа, в части округов управление ими было передано генерал-губернатору.

Однако экономическое развитие требовало подготовки образованных кадров в различных областях хозяйственной деятельности. В связи с этим был учрежден

ряд новых заведений профессионального образования: Технологический институт, Архитектурный, училище гражданских инженеров, земледельческий институт и т. д.

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Контрольные вопросы по главе 8

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

1)В чем заключался план реформ М. М. Сперанского?

2)Назовите функции центральных высших учреждений Российской империи. Почему они дублировались?

3)Какую роль в государственном управлении играла императорская канцелярия? Какова ее структура?

4)Что такое система ведомственного управления? Назовите наиболее важные ведомства.

5)Чем отличается система управления Российским государством при Николае I?

Глава 9

РОССИЙСКОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ ВО ВТОРОЙ ПОЛОВИНЕ XIX В.

9.1 Александр II. Реформы и особенности государственного управления

19 февраля 1855 г. императором стал Александр II (1855–1881), которому предстояло войти в историю под именем царя-освободителя.

Основное внимание и интерес его сначала были сосредоточены на армии. Александр II встал на путь освободительных реформ не в силу своих убежде-

ний, а как военный человек на троне, осознавший «уроки» Крымской войны.

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Объявляя об условиях заключенного мира, Александр II отмечал в манифесте внутриполитические задачи, стоящие перед Россией: «. . .да утверждается и совершенствуется ее внутреннее благоустройство, правда и милость да царствует в судах ее, да развивается повсюду и с новой силой стремление к просвещению и всякой полезной деятельности, и каждый под сенью законов, всем равно справедливых, всем равно покровительствующих, да наслаждается в мире плодами трудов невинных» [6, с. 107].

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Этот внутриполитический курс постепенно претворялся в жизнь. 3 декабря 1855 г. был закрыт Высший цензурный комитет. Александр II отказался от своей прежней позиции насаждения «цензурного террора. Вскоре были ликвидированы стеснения, введенные в университетах после 1848 г., разрешена свободная выдача заграничных паспортов, облегчено создание акционерных обществ и компаний

124 Глава 9. Российское государственное управление во второй половине XIX в.

и т. д. К коронации в августе 1856 г. была объявлена амнистия всем политическим заключенным — декабристам, петрашевцам, участникам польского восстания 1830–1831 гг.; 9 тыс. человек освободились от полицейского надзора. С ведома Александра II министр внутренних дел С. С. Ленской вел переговоры с предводителями дворянства некоторых губерний о развитии инициативы в высшем сословии в деле освобождения крестьян. Однако дворянство не спешило с решением этого вопроса. Осторожен был в своих действиях и Александр II. В ожидании «инициативы» дворянства он не предпринимал никаких решительных шагов. Александр II поначалу попытался действовать методами своего отца.

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

В начале 1857 г. для подготовки реформы был учрежден Секретный комитет.

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Однако комитет, составленный из николаевских сановников, работал вяло, никакого энтузиазма не проявляло и дворянство. Ряд влиятельных лиц, близких к царю, — брат Александра II великий князь Константин, бывший министр государственных имуществ граф П. Д. Киселев, — сумели убедить императора, что медлить

среформами нельзя.

Вконце 1857 г. под давлением генерал-губернатора В.И. Назимова дворянство Виленской губернии ходатайствовало о безземельном освобождении своих крестьян. Правительство воспользовалось удобным случаем: Александр II предписал дворянам Виленской губернии создать губернский комитет для выработки проекта крестьянской реформы. Рескрипт (предписание) царя был опубликован. Правительство ознакомило общество со своими намерениями, правительственный комитет по крестьянскому делу утратил свой тайный характер и из Секретного комитета был переименован в Главный комитет.

Вначале 1859 г. для обработки проектов дворянских комитетов были созданы Редакционные комиссии во главе с Я. И. Ростовцевым. Фактически комиссии стали играть главную роль в подготовке проекта крестьянской реформы. Выработанный в комиссии проект подвергся обсуждению депутатов, присланных дворянскими комитетами, а затем передан в высшие государственные органы. Опираясь на поддержку царя, либералы смогли отстоять основы своего проекта, в то же время их противникам удалось внести немало изменений.

9.1.1 Крестьянская реформа

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

19 февраля 1861 г. Александр II подписал Манифест и Положение о крестьянах, вышедших из крепостной зависимости.

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Крестьяне получили личную свободу и большинство общегражданских прав. Учреждалось крестьянское самоуправление, которому передавался сбор податей и ряд судебных полномочий. В то же время крестьяне по-прежнему платили по-

9.1 Александр II. Реформы и особенности государственного управления 125

душную подать, несли рекрутскую повинность, подвергались телесным наказаниям. Сохранялись община и общинное землевладение.

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Принятие 19 февраля 1861 г. «Положения о крестьянах, вышедших из крепостной зависимости» касалось двух важнейших сторон крестьянского быта: личной зависимости крестьян от помещиков и поземельных отношений.

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

При личном освобождении крестьяне обязательно наделялись землей. Обязательность эта была взаимной; помещик был обязан предоставить крестьянам надел, но и крестьяне были обязаны этот надел получить: в законе прямо говорилось, что надел предоставляется крестьянам не только «для обеспечения их быта», но и «для выполнения их обязанностей перед правительством и помещиком».

Лишь по истечении 9 лет крестьяне имели право отказаться от надела, а следовательно, и освободиться от связанных с ним повинностей. Но осуществление этого права было обставлено такими условиями, что воспользоваться им крестьяне могли лишь в редких случаях.

Авторы крестьянской реформы считали, что устойчивое аграрное развитие России обеспечит существование двух типов хозяйств — крупного помещичьего и мелкого крестьянского. Поэтому крестьянам предоставлялись наделы полевой земли, однако они в среднем на 20% были меньше тех участков, которыми крестьяне пользовались при крепостном праве. Малоземелье крестьян сильно осложнило пореформенное аграрное развитие.

Часть плодородных земель у крестьян отбиралась, чтобы заставить брать ее в аренду. В нечерноземных районах надел увеличивался для получения большого выкупа. Крестьянам давали участки в разных местах.

За землю требовалось внести выкуп. Крестьяне платили 20% стоимости, а государство — 80%, давая ссуду на выплату в течение 49 лет по 6% годовых с количества ссуды. К 1910 г. оказалось, что крестьяне уплатили 1.5 млрд рублей при стоимости земли 550 млн рублей. Крестьяне попадали в экономическую зависимость от государства и помещиков.

Крестьяне, не имевшие возможности внести 20% стоимости земли, на 20 лет до 1881 г. оставались «временно обязанными» и продолжали трудиться на барщине. После этого срока положение «временно обязанных» отменялось, но за надел требовалось уплатить выкуп. Но так как для перехода на выкуп не было установлено никакого срока, эта «временность» из срочной, как предполагалось ранее, превращалась в бессрочную. Размеры и формы повинностей, если не состоится добровольное соглашение между помещиком и крестьянами, определялись местными Положениями.

Особым указом 16 мая 1867 г. было определено поземельное устройство государственных крестьян в западных губерниях (Литве, Белоруссии и Правобережной Украине); в этих губерниях оброчная подать была заменена выкупными платежами, и крестьяне сразу переходили в разряд собственников. Но резкое уменьшение наделов крестьян и высокие платежи за эти наделы создали почву для развития

126 Глава 9. Российское государственное управление во второй половине XIX в.

кабальной зависимости крестьян от помещиков, носившей, по существу, крепостнический характер.

9.1.2 Земская (1864) и городская (1870) реформы

После освобождения крестьян в России образовывался новый слой граждан, для которых необходимо было создать новую социальную нишу, упорядочить их положение, организовать управление ими, так как раньше крепостные крестьяне находились под властью помещика. Для этих целей учреждались всесословные органы местного самоуправления — земства.

В основу избирательной системы земств были положены имущественный ценз и куриальный принцип.

ˆ Первая курия — землевладельческая — составлялась из землевладельцев уезда, владевших 200–800 десятинами земли или собственностью

в 15 тыс. рублей.

ˆВторая — городская — составлялась из горожан с оборотом 6 тыс. рублей.

ˆТретья — сельских крестьянских обществ — избиралась многоступенчато.

На сельских сходах избирались выборщики на волостной сход, на нем — выборщики в курию на уездный съезд. Уездный съезд из трех курий избирал гласных в уездное земское собрание, которое избирало гласных в губернское земское собрание.

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Земские органы делились на распорядительные — собрания гласных и исполнительные — земские управы.

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Компетенция земских органов включала вопросы местного хозяйства, утверждение смет, распределение земских налогов и государственных податей, устройство учебных и благотворительных заведений. Из общих губернских повинностей

введении земских учреждений находились:

1)устройство и содержание дорог, мостов, перевозов и верстовых столбов;

2)наем домов для рекрутских присутствий, становых приставов и судебных следователей;

3)содержание подвод при полицейских управлениях и становых квартирах;

4)содержание посредников по специальному межеванию и канцелярий посреднических комиссий;

5)содержание местных (по крестьянским делам) учреждений;

6)содержание статистических комитетов.

Губернские и уездные земские управы были и исполнительными органами земских учреждений в период между съездами. Кроме непосредственного исполнения распоряжений земских собраний в обязанности управ входило:

ˆ составление смет, раскладок и отчетов;

9.1Александр II. Реформы и особенности государственного управления 127

ˆподготовка нужных собранию сведений и заключений;

ˆнадзор за поступлением земских доходов и расходование земских сумм;

ˆпредставление в суде интересов земства по имущественным делам;

ˆраспоряжение о своевременном созыве и открытии земских собраний.

Закон обязывал земские учреждения заниматься местными делами строго в пределах территории губернии или уезда. Для заведывания принадлежащим земству недвижимым имуществом, заведениями, учреждениями избирались уполномоченные.

На ежегодных сессиях управы отчитывались перед собранием: о хозяйственных операциях, производившихся в течение года на суммы земства; о состоянии имущества земства; о состоянии находящихся в их ведении заведений; о размере и распределении отправленных в течение года натуральных повинностей. Для проверки земской отчетности из гласных формировались ревизионные комиссии. Заключения их о деятельности управ поступали на утверждение земских собраний.

Должностные лица земских управ (председатель и члены управы) не пользовались правами государственных служащих. Содержание им выплачивалось по усмотрению собраний из земских средств. «Городское положение» 1870 г. вводило в городах бессословные органы — городские думы, — также формировавшиеся на основе имущественного ценза. В зависимости от размеров уплачиваемого налога городские избиратели делились на три курии. Каждая курия избирала равное число гласных в городскую думу. Городские органы также подразделялись на распорядительные — городская дума и исполнительные — городская управа под председательством городского головы органы. Компетенция думы ограничивалась хозяйственными вопросами городского строительства и торговли, промышленности, здравоохранения и образования.

9.1.3 Судебная реформа 1864 г.

Согласно судебной реформе старый сословный суд заменялся бессословным.

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Вводились новые принципы судопроизводства:

ˆ гласность;

ˆоткрытость, публичность;

ˆсостязательность процесса (в процессе участвовали обвинитель и защитник);

ˆнезависимость судей от администрации (они утверждались царем и могли быть уволены только по собственному желанию или по суду).

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Вводился суд присяжных. Была упрощена и структура судов. Они делились на

мировые, общие и военные.

128 Глава 9. Российское государственное управление во второй половине XIX в.

Мировой суд решал незначительные уголовные и гражданские дела, ущерб по которым не превышал 500 руб. Мировой суд осуществлялся единолично мировым судьей. Судьи избирались уездными земскими собраниями с учетом имущественного и образовательного цензов (владение капиталом свыше 15 тыс. руб., или недвижимостью на такую же сумму, или 400 десятинами земли и минимум среднее образование). Решение мирового суда, можно было обжаловать во второй инстанции — съезде мировых судей данного округа.

Общий суд состоял из трех инстанций. Низшей инстанцией были окружные суды, существовавшие в губерниях. Гражданские дела решались без присяжных заседателей, уголовные с присяжными из гражданского населения. Присяжные выносили вердикт о виновности подсудимого, судья определял меру наказания. Апелляции по приговору суда присяжных не принимались. Во второй инстанции — судебных палатах рассматривались более важные дела (например, о государственных преступлениях, политические дела). При рассмотрении дел в судебных коллегиях участвовали сословные представители. Высшая инстанция — Сенат — рассматривала дела в надзорном порядке, имела право трактовать законы и отправлять дела в нижестоящие суды для повторного рассмотрения.

Прокуратура стала органом судебного надзора, тогда как до реформы она осуществляла общий надзор за законностью; учреждались должности судебных следователей. Учреждалась и адвокатура — присяжные и частные поверенные.

Военно-судебная реформа установила три инстанции военных судов (полковой, военно-окружной и главный военный суд) с принципами гласности, состязательности, отказа от телесных наказаний. Определялся порядок действия судов в мирное и военное время.

9.1.4 Реформа армии и военного управления

Поражение в Крымской войне поставило задачу ускоренного реформирования всей военной системы. Необходимость создания сильного военного потенциала диктовалась еще и тем, что во второй половине XIX в. в Европе складываются устойчивые военные коалиции и начинается борьба держав за раздел сфер влияния. В целях реформы:

ˆ была введена всеобщая воинская повинность. Все мужское население

с 21 года обязано было служить;

ˆвводились льготы, освобождавшие от службы некоторые категории граждан: например, единственного сына у родителей, кормильца семьи, представителей малочисленных народов;

ˆвводились льготы, сокращавшие срок службы для людей с образованием: для окончивших начальную школу — 3 года гимназию — до полугода, для имевших высшее образование — 6 месяцев. Был сокращен срок службы: для армии в целом 6 лет срочной службы и 9 лет запаса, для флота соответственно 7 и 3 года;

ˆсократилась численность армии без снижения ее военного потенциала;

ˆсоздавались новые рода войск — железнодорожные войска;

9.1Александр II. Реформы и особенности государственного управления 129

ˆначалось строительство железных и шоссейных дорог стратегического назначения, идущих к западной границе России;

ˆпроизводилось перевооружение армии, Россия и Германия стали монополистами в производстве стальных орудий;

ˆбыла проведена коренная реконструкция на военных заводах, обновлено их оборудование;

ˆпроводилась реформа военно-учебных заведений с целью лучшей подготовки офицерского состава. Доступ в армию открылся всем сословиям. Была создана сеть военных и юнкерских двухлетних училищ, куда принимались лица со средним образованием.

9.1.5 Реформа образования

Развитие отечественной промышленности требовало квалифицированных кадров, а их нехватка сказывалась не только в армии и в государственном аппарате, но в обществе в целом. Низкий образовательный уровень тормозил не только экономическое, но и политическое развитие страны, делая новые политические институты доступными только узкому кругу образованных людей.

Реформа системы образования существенно расширила сеть учебных заведений и количество обучавшихся в них.

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Реформа установила в образовании три ступени.

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Первой ступенью стали начальные школы, различных типов: государственные, земские, церковноприходские и воскресные со сроком обучения 3 года. Там обучали чтению, письму, арифметике, Закону Божьему. Второй ступенью были гимназии — классические (с упором на гуманитарные науки и иностранные языки) и реальные (естественные науки и начальная техническая ориентация).

Высшей ступенью в системе образования оставались университеты, право поступления в которые давало только окончание гимназии. По новому Университетскому уставу 1863 г. им была возвращена прежняя автономия: совет университета имел право:

ˆизбирать ректора;

ˆназначать преподавателей;

ˆутверждать смету расходов;

ˆприсуждать ученые степени;

ˆназначать стипендии студентам;

ˆчисло обучавшихся студентов было увеличено.

130 Глава 9. Российское государственное управление во второй половине XIX в.

9.1.6 Финансовые реформы

При проведении реформ правительство неизбежно сталкивалось с финансовыми проблемами. Дефицит бюджета покрывался за счет иностранных и внутренних займов. В середине XIX в. впервые начал публиковаться государственный бюджет, был введена единая государственная касса, единственным распорядителем которой стало Министерство финансов. Вводился независимый от администрации государственный контроль (в губерниях — контрольные палаты) с целью пресечь казнокрадство. Создавался Государственный банк взамен убыточных заемного и Коммерческого банков. Отменялась откупная система, была разрешена свободная продажа вина, табака и других товаров, на них вводились акцизные сборы.

В налоговой политике обсуждался вопрос всесословного доходного налогообложения, однако по ряду причин эта мера не была осуществлена.

9.1.7 Органы управления крестьянами

«Положения» 19 февраля 1861 г. поставили крестьянский мир (общину) в зависимость от правительственных органов. Крестьяне были объединены в сельские общества, в состав которых вошли лица, жившие на земле помещика. Сельские общества были объединены в волости, включавшие сельские общества с населением от 300 до 2 тыс. человек.

Сельское общество выбирало сельский сход и сельского старосту. Староста созывал сход для решения хозяйственных бытовых и организационных вопросов, следил за выполнением повинностей, имел право за проступки подвергать крестьян штрафу до 1 рубля, принудительным работам и аресту до двух дней.

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Волостное управление включало волостной сход, волостного старшину, волостное правление и крестьянский волостной суд.

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Волостной сход включал выборных от каждых десяти дворов, решал хозяйственные и общественные вопросы, например, вопросы рекрутской повинности, создания волостных училищ, волостных запасных магазинов и др.

Волостной старшина, избиравшийся на волостном сходе, исполнял волостные приговоры, заведовал волостным хозяйством, руководил деятельностью сельских старост и занимался административно-полицейскими вопросами.

Волостной сход избирал волостной суд, который рассматривал имущественные споры между крестьянами, незначительные проступки, совершенные ими.

Контроль за деятельностью сельского и волостного управлений осуществлял мировой посредник, избиравшийся из местных потомственных дворян и утверждавшийся по представлению губернатора правительством. Мировой посредник, с одной стороны, являлся представителем центральной власти, а с другой — был связан с местным дворянством. В компетенции мирового посредника находились следующие вопросы: содействие соглашению крестьян с помещиками и составлению уставных грамот; утверждение выборных должностных лиц крестьянского управления; рассмотрение жалоб на органы крестьянского управления и т. д. Все