История государственного управления в России. Учебное пособие

201

изводительности труда. Реформа управления промышленностью 1965 г. началась с упразднения хрущевских совнархозов на местах и восстановления центральных министерств.

Основными направлениями реформы стали:

ˆсоздание крупных централизованных хозяйственных структур (Госкомцен, Госснаб, Госкомитет по науке и технике);

ˆпредоставление определенной самостоятельности предприятиям путем введения системы хозрасчета. Однако создание Госснаба и жесткая централизация управления в конечном итог свела эти меры на нет предприятия по-прежнему зависели от центра в выборе поставщиков сырья и потребителей своей продукции;

ˆизменение системы планирования (премии в случае перевыполнения плана, запрет вышестоящим органам изменять план в ходе его выполнения, увеличение значимости годового плана), что повышало инициативу хозяйственных местных работников.

Для стимулирования инициативы предприятий часть доходов оставлялась в их распоряжении согласно строго расписанным нормативам. Было произведено разделение фондов предприятий на три части: фонд материального поощрения, фонд соцкультбыта (предназначался для строительства жилья и других социальных объектов), фонд самофинансирования (использовался для обновления материальной базы предприятия, оборудования и т. д.). Однако предназначенные для рабочих премии составляли только 3% от заработной платы, что было явно недостаточно, чтобы существенно повысить их заинтересованность в результатах труда.

Новшеством стало внедрение бригадного подряда на предприятиях. В 1983 г. был принят Закон «О трудовом коллективе», давший право бригаде самостоятельно определять объем работ и распределять заработную плату по собственному усмотрению.

Реформа, в конечном счете, привела к созданию большого количества новых административных структур, введению огромного количества плановых и производственных показателей, цифр, объемной отчетности и росту управленческого аппарата предприятий и министерств, но практически не отразилась на повышении производительности труда.

В 1965–1970 гг. темпы прироста продукции в промышленности возросли, но уже со второй половины 70-х гг. до 1981–1985 г. они упали с 8.4 до 3.5%, за тот же период темпы роста производительности труда упали с 6.3 до 3%.

Неэффективность реформ по интенсификации производств заставляла власти искать выход из тяжелой ситуации. Он был найден в широком экспорте сырья и энергии (в основном нефти и газа). Полученные от продажи «нефтедоллары» тратились на закупку хлеба и ввоз в страну оборудования, импорт которого за 1972–1976 гг. вырос в 4 раза. Огромная часть инвестиций уходила в военно-промы- шленный комплекс, превратившийся в самую мощную отрасль индустрии в стране. Принятая XXIII съездом КПСС (1966) программа экономического развития предполагала крупные капиталовложения в сельское хозяйство. За 1965–1985 гг. сумма капиталовложений в эту отрасль составила около 670 млрд рублей, что составляло более одной пятой части всех инвестиций.

Помимо этого:

ˆбыл ослаблен контроль над колхозами;

ˆприем сверхплановой продукции стал осуществляться по более высоким ценам;

ˆпоследовательно повышались закупочные цены на сельхозпродукцию;

ˆбыла произведена замена оплаты труда колхозников по трудодням на помесячную зарплату;

ˆколхозникам предоставлялись социальные льготы — право на пенсию, страхование, им впервые были выданы паспорта;

ˆв 1977, а затем в 1981 г. был принят ряд мер в поддержку личных подсобных хозяйств; была увеличена в 2 раза площадь приусадебных участков, сняты ограничения на поголовье домашнего скота, разрешено брать кредиты для обустройства домашних хозяйств;

ˆначалась широкая кампания по химизации почв, почти вдвое увеличились поставки минеральных удобрений;

ˆбыла проведена реформа системы управления сельским хозяйством, созданы производственные объединения, а позднее АПК (аграрно-промышлен- ный комплекс) с целью сближения перерабатывающих предприятий с непосредственным производителем сельхозпродукции;

ˆдля усиления личной заинтересованности колхозников в результатах труда вводился бригадный подряд с оплатой по конечному результату.

На основе реформы сельского хозяйства была принята и Продовольственная программа.

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Однако все эти меры не привели к значительным результатам. Если в восьмую пятилетку темпы роста валового продукта составили 21%, то в последующие пятилетки этот показатель постоянно снижался до 18, 9, 6%. Такой рост производства продукции сельского хозяйства едва перекрывал процент прирост населения. Если ранее сельское хозяйство оттягивало минимальные инвестиции, то теперь капиталовложения в него были огромны, однако уровень его был столь же низок. СССР по-прежнему был мировым лидером по закупке хлеба.

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Потери в сборе урожая достигали 40% из-за плохого хранения и переработки сельхозпродукции.

14.1 Персонализация власти и социальная структура советского общества

Социальная структура советского общества в 60–70-е гг. XX в. по сравнению с предыдущими периодами существенно изменилась. Это было связано в первую очередь с быстрыми темпами урбанизации: если в 1939 г. в городах проживало 56 млн человек, то к началу 80-х гг. эта цифра выросла до 180 млн человек. С начала 60-х до начала 80-х гг. из деревни в города переселилось свыше 35 млн человек.

В среде этого городского населения также происходили крупные изменения. Если в конце 50-х гг. большинство (около 70%) городского населения было занято в сфере промышленности, строительства и транспорта, то в 60–70-е гг. этот процент значительно уменьшился в пользу сфер обслуживания и информации, уменьшилась доля рабочих, занятых неквалифицированным тяжелым трудом. К началу 80-х гг. специалисты с высшим и средним специальным образованием составляли приблизительно 40% всего городского населения.

Значительно выросло число людей с высшим образованием. В стране насчитывалось около 5 млн студентов и 1,5 млн преподавателей. Однако в социальной политике государства во многом господствовал принцип остаточного финансирования социальных программ. С середины 60-х гг. фактически не росли темпы жилищного строительства, на здравоохранение тратилось не более 4% национального дохода (10–12% в развитых странах мира, где медицина платная или частично платная). С 1956 г. не пересматривалось пенсионное законодательство. 40% всех трудящихся были заняты неквалифицированным тяжелым трудом. Экономические трудности вызывали хронический дефицит товаров, повышение цен и введение карточной системы снабжения в отдельных регионах страны.

Ксередине 60-х гг. рассеялись иллюзии о том, что общественный порядок

встране может поддерживать сам народ посредством поголовного участия в добровольных народных дружинах. В сентябре 1966 г. было восстановлено Министерство охраны общественного порядка (МООП) СССР, структура которого соответствовала основным направлениям деятельности: Главное управление милиции, Главное управление мест заключения, Следственное управление, Главное управление внутренних войск, Главное управление пожарной охраны и др.

25 ноября 1968 г. Указом Президиума Верховного Совета СССР МООП СССР

было переименовано в Министерство внутренних дел СССР. При этом некоторой реорганизации подвергся и его центральный аппарат. Вместо Главного управления милиции образуются в качестве самостоятельных подразделений: Управление административной службы милиции (в последующем Главное управление охраны общественного порядка), Управление уголовного розыска, Управление по борьбе с хищениями социалистической собственности и спекуляцией, Управление ГАИ, Управление специальной милиции (позднее преобразовано в Специальное управление МВД СССР), Управление транспортной милиции (впоследствии — Главное управление внутренних дел на транспорте). Аналогичные реорганизации были произведены в МВД союзных республик. 16 лет (с 1966 по 1982 г.) МВД СССР

руководил Н. А. Щелоков. Благодаря близким отношениям с Л. И. Брежневым ему удалось решить некоторые вопросы по качественному преобразованию органов внутренних дел.

Вместе с тем Н. А. Щелоков примерно с середины 70-х гг. стал серьезно злоупотреблять служебным положением в корыстных целях. После смерти Л. И. Брежнева Щелоков был освобожден от занимаемой должности и привлечен к уголовной ответственности, лишен воинского звания «генерал армии», наград (за исключением боевых), а 13 декабря 1984 г. — застрелился.

К началу 70-х гг. обозначилось расхождение в понимании экономической стратегии Советского государства между лидером КПСС Л. И. Брежневым и председателем Совета министров СССР А. Н. Косыгиным.

Первый являлся сторонником ограниченной децентрализации управления экономикой в рамках прежней административно-командной системы и выделял следующие приоритетные направления: сельское хозяйство, военно-промышленный комплекс, освоение Сибири.

Второй выступал за оживление рыночных отношений при условии сохранения в неприкосновенности политико-административной системы. При этом предпочтение отдавал ускоренному развитию легкой промышленности как основе повышения уровня жизни населения.

К этому времени Л.И. Брежнев значительно упрочил свои позиции: с 1964 г. — председатель Совета обороны СССР, в апреле 1966 г. стал Генеральным секретарем ЦК КПСС, в мае 1976 г. ему было присвоено звание маршала Советского Союза, а в 1977 г. занял должность Председателя Президиума Верховного Совета

СССР. В ЦК КПСС он сформировал так называемую «днепропетровскую группировку», членов которой расставил на ключевые должности в руководстве партией

игосударством. Ближайшее окружение, пользуясь слабостью Брежнева к наградам и почестям, попыталось сформировать культ его личности и создать образ человека-символа. Брежнев получил пять золотых звезд Героя Советского Союза

иСоциалистического труда, высшую советскую военную награду — орден «Победы», восемь орденов Ленина, два ордена Красного Знамени и др. Помимо этого он был удостоен высших наград других государств, а также золотой медали им. Карла Маркса за «исключительный вклад в развитие марксистско-ленинской теории

ив научное исследование актуальных проблем развития социализма», Ленинской премии мира и Ленинской премии по литературе за три автобиографические брошюры («Малая земля», «Возрождение» и «Целина»). В общественном мнении этот фарс с непомерным раздуванием заслуг и бесконечными награждениями получил негативную оценку.

Вышеупомянутые противоречия между Брежневым и Косыгиным не привели, однако, к отставке последнего. Под влиянием ряда объективных (Чехословацкий кризис 1968 г., эскалация интервенции США во Вьетнаме) и субъективных (стремление любой ценой сохранить стабильность в высших эшелонах власти) факторов А. Н. Косыгин вынужден был проводить более консервативную экономическую политику.

К тому же сложившаяся на мировом рынке благоприятная конъюнктура позволяла СССР в тот период за счет увеличения экспорта сырья (лес, нефть, газ) и электроэнергии относительно легко находить необходимые средства для государственных расходов.

Тем самым снималась необходимость реформы, направленной на структурную перестройку экономики, повышение качества продукции и интенсификации про-

изводства. К концу 70-х гг. экономическая реформа окончательно зашла в тупик. Экономика СССР исчерпала возможности экстенсивного развития. К тому же кадровая политика, проводимая руководством СССР в интересах сохранения стабильного положения правящей элиты, способствовала формированию номенклатуры (относительно замкнутой касты чиновников партийно-государственного аппарата, разделенных по должностному принципу на несколько уровней и максимально пользовавшихся различными льготами и привилегиями). Постепенно произошла персонализация власти, которая, в свою очередь, привела к застою кадровой политики. Средний возраст руководителей высшего эшелона власти превышал 70летний рубеж. В обществе росли настроения общего недовольства и неудовлетворенности действительностью.

Все это создавало кризисную ситуацию, особенностями которой были:

1)приоритет политики над экономикой, что приводило к тому, что экономические интересы и экономическая целесообразность в государстве постоянно приносились в жертву политическим и идеологическим лозунгам;

2)замкнутость и корпоративность правящей элиты при высоком уровне ее жизни, что не стимулировало стремление к проведению реформ для улучшения жизни большинства общества. В начале 80-х гг. страну все более охватывал всеобъемлющий кризис, затронувший все сферы общества. По экономическим показателям темпа развития, по выпуску валового национального продукта, по производительности труда и по качеству продукции СССР значительно уступал многим развитым странам мира. Научнотехнический прогресс и компьютеризация практически не затронули СССР.

Господство правящей партийной элиты в государстве вело к коррупции, происходило слияние мафиозных структур с высшим государственным управлением. Управление страной фактически находилось в руках нескольких семейных кланов. По уровню жизни СССР оказался значительно ниже не только развитых, но и некоторых развивающихся стран «третьего мира». Постоянный дефицит продуктов питания и промышленных товаров, рост цен и «черного рынка» при обилии спецмагазинов для правящей элиты вызывали общественное недовольство. Жесткая цензура во всех жанрах творчества и общественной мысли внутри страны привела к особому явлению в развитии культуры ее двойственности. Существовало как бы две культуры: официальная и неофициальная, представленная «самиздатом» и неформальными объединениями творческой интеллигенции.

14.2 Конституция СССР 1977 г. Изменения в государственном управлении

Очередная Конституция СССР была принята 7 октября 1977 г. на внеочередной VII сессии Верховного Совета СССР десятого созыва. Во вводной ее части была дана краткая характеристика основных этапов истории страны после Великой Октябрьской социалистической революции. Здесь же определялось понятие развитого социалистического общества и утверждалось, что сложилась новая историческая общность людей — советский народ, который и «закрепляет основы

общественного строя и политики СССР, устанавливает права, свободы и обязанности граждан, принципы организации и цели социалистического общенародного государства и провозглашает их в настоящей Конституции».

Конституция состояла из 9 разделов, 21 главы и 174 статей.

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Кардинально новым в данном документе было отсутствие заверений о скором построении коммунистического общества.

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Вместо этого появились положения о формировании общества так называемого «развитого социализма», что позволило отступить от тезиса о неизбежном отмирании государства по мере построения нового общества. Кроме того, уменьшался разрыв между реальностью и теорией, становилась более понятной необходимость проведения экономических реформ для еще большего улучшения благосостояния граждан.

Конституция 1977 г. более решительно обосновывала и утверждала ведущую роль Коммунистической партии. Более того, она формально узаконивала КПСС в качестве руководящей и направляющей силы советского общества, ядра политической системы государства.

Конституция также провозглашала участие трудящихся в управлении государством на основе подлинной демократии трудовых коллективов, что соответствовало представлению об «общенародном государстве», заменившем понятие диктатуры пролетариата. Реальность сильно отличалась от деклараций.

Советы всех уровней реальной властью не обладали. Профсоюзы давно перестали восприниматься как органы защиты экономических прав трудящихся. Общественные организации носили официальный характер. Комсомол был школой для будущих партийных функционеров. В самой партии все резче обозначалось расслоение на правящие «верхи» и партийные «низы». Социальный статус личности напрямую зависел от ее партийной принадлежности. На включенные в номенклатурный список государственные должности дорога открывалась только при наличии партийного билета.

Разделы V и VI описывали структуру и функции высших органов государственной власти и управления в СССР, союзных республиках и местных органов власти.

Высшим органом государственной власти, правомочным решать все вопросы, отнесенные к ведению Союза ССР, провозглашался Верховный Совет СССР, состоявший из двух равноправных палат: Совета Союза и Совета национальностей. Постоянно действующим органом Верховного Совета являлся Президиум Верховного Совета, осуществлявший функции высшего органа государственной власти в период между его сессиями. Рабочими органами Совета Союза и Совета национальностей являлись избираемые из числа депутатов постоянные комиссии. Исполнительным высшим и распорядительным органом государства стал

Совет министров — Правительства СССР. Последние разделы Конституции были посвящены организации судопроизводства, арбитража, адвокатской деятельности, прокурорского надзора, а также вопросам государственной атрибутики (герб, флаг, гимн) и порядку изменения Конституции. Период развитого социализма стал

эпохой расцвета партийно-хозяйственной советской верхушки, которая фактически превратилась в особую привилегированную прослойку общества (номенклатуру), отличавшуюся своими собственными законами пополнения кадров, иерархией должностей и полномочий. («Номенклатура» — список должностей, замещение которых происходило путем назначения сверху.) Окончательное формирование советской номенклатуры относится именно к брежневскому периоду. Номенклатура сосредоточила в своих руках партийную и государственную власть, а также контроль над вооруженными силами.

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Контрольные вопросы по главе 14

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

1)Каковы результаты реформы управления промышленностью середины 60-х гг.?

2)Чем вызвано появление новой Конституции 1977 г.?

3)Насколько эффективными были реформы сельского хозяйства в 70–80 гг.?

4)Чем вызвано недовольство основной части населения номенклатурной системой?

Глава 15

РОССИЙСКОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ В КОНЦЕ XX–НАЧАЛЕ XXI ВВ.

15.1 Совершенствование системы государственного управления 1985–1993 гг.

Короткий в историческом плане период преобразования системы государственного управления конца XX–начала XXI вв. следует разделить на два относительно самостоятельных этапа: до осени 1991 г. и после осени 1991 г.

В марте 1985 г. на внеочередном Пленуме ЦК КПСС Генеральным секретарем был избран самый молодой член Политбюро М. С. Горбачев.

Замысел реформ был изложен Горбачевым на Пленуме ЦККПСС в апреле 1985 г. Целью его политики стала модернизация социализма. Отмечалась необходимость реформ в виду назревшего кризиса и утверждался тезис о том, что до сих пор в стране не использовались все потенциальные возможности социализма.

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Были провозглашены три основных лозунга, выражавшие программу модернизации: гласность, ускорение, перестройка.

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Эти лозунги стали ключевыми на первом этапе горбачевских реформ. Между ними существовала логическая взаимосвязь: гласность способствовала выявлению недостатков, перестройка должна была служить устранению этих недостатков, и все это должно было в конечном итоге ускорить общественно-экономическое развитие.

В основу экономической реформы была положена новая инвестиционная политика, направленная, прежде всего на техническое перевооружение предприятий современной техникой. Ускорение предполагало опережающее развитие машино-

строения с достижением им мирового уровня к началу 90-х гг. Однако такой рывок был нереален, несмотря на огромные инвестиции в эту сферу, и через 2–3 года какого-либо эффекта не было достигнуто.

Старым направлением при реформировании было улучшение трудовой дисциплины. Поскольку отсутствие дисциплины на рабочих местах связывалось с прогулами и пьянством, практически сразу после апрельского пленума было издано постановление ЦК КПСС «О мерах по преодолению пьянства и алкоголизма».

Против нарушителей трудовой дисциплины по причине пьянства вводились меры административного наказания: лишение премий, путевок в дома отдыха и санатории и т. д. Производство водки и ликеро-водочных изделий должно было ежегодно сокращаться приблизительно на 10%, но реально антиалкогольная кампания была ускорена, и уже в 1985–1986 гг. производство этого вида продукции сократилось практически в два раза. Однако результаты этого были минимальны. Уничтожение богатых виноградников в Грузии и Армении нанесло огромный ущерб многовековой традиции виноделия в этих районах. А хронический дефицит алкогольных напитков и карточная система их распределения привели в конечном итоге к массовому самогоноварению.

Курс на продолжение экономических реформ был подтвержден на XXVII съезде КПСС (1986). Не удалось избежать традиционного завышения предполагаемых результатов, например обещаний к 2000 г. в 2.5 раза повысить производительность труда и экономический потенциал СССР в целом, а также согласно новой жилищной программе к этому же сроку обеспечить каждую советскую семью отдельной квартирой или домом. На этом этапе реформ большое значение было уделено организации труда и производства на государственных предприятиях и развитию негосударственных секторов экономики. Уже на первом этапе новая политика вызывала сильное сопротивление управленческого аппарата. Реформы, провозглашенные в центре, тормозились на местах. Предприятия фактически не получили самостоятельности, регистрация кооперативов и лицензирование частной трудовой деятельности были сопряжены с большими бюрократическими трудностями, контроль за качеством продукции при низком его уровне привел в конечном итоге к сокращению заработка рабочих.

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Второй этап экономической реформы, начавшийся в 1987– 1988 гг., предусматривал широкое внедрение рыночной экономики.

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Предполагалось, что предприятия, переведенные на самоокупаемость и самофинансирование, будут конкурировать между собой и эта конкуренция приведет к интенсификации производства, к улучшению качества продукции и сокращению ее себестоимости, поскольку сами предприятия будут заинтересованы в получении прибыли. Государство теряло контроль над ценами, которые отныне должны были устанавливаться рынком на основе закона спроса и предложения.

Однако рыночная экономика внедрялась тяжело. В условиях отсутствия развитой инфраструктуры, института посредничества, товарно-сырьевых бирж предприятия не могли наладить ни закупку сырья, ни продажу собственной продукции. К тому же к началу реформы убыточные предприятия составляли приблизитель-

210 Глава 15. Российское государственное управление в конце XX–начале XXI вв.

но 30% от общего числа, а 25% получали чрезвычайно малые прибыли. Лишение этих предприятии государственных дотаций открывало им прямую дорогу к банкротству. А способ увеличить прибыльность путем сокращения рабочей силы создавал реальную угрозу безработицы, и потому не был одобрен ни руководством предприятий, ни самими рабочими коллективами.

Реформы не смогли остановить падения жизненного уровня, роста цен и инфляции, которая к 1991 г. достигла 25% в месяц. Инвестиции значительно истощили государственный бюджет, который к тому же лишился двух крупных источников своего пополнения. Первым источником был традиционный экспорт сырья (нефти и газа). Падение цен на мировом рынке привело к тому, что эта статья экспорта сократилась на одну треть только за 1985–1986 гг. Другим источником были средства от продажи спиртных напитков, резко сократившиеся в период антиалкогольной кампании. В итоге государство прибегло к денежной эмиссии и в сферу обращения поступили не обеспеченные товарами деньги. Рыночная экономика в условиях гиперинфляции свелась к натуральному обмену (бартеру) и стимулировала не долгосрочное развитие производства, а быстрое получение прибыли в основном за счет торговли.

Проведение преобразований, по мнению высшего партийного государственного руководства, было невозможно со старым бюрократическим аппаратом, настроенным оппозиционно к новому курсу. За 5 лет перестройки состав Политбюро обновился на 85%, чего не было даже в период сталинских «чисток». Такой же процесс отстранения от власти «брежневской гвардии» происходил и в республиках. К власти приходили молодые партийцы, сторонники реформ.

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Целью политических реформ на первом этапе было провозглашено создание демократической модели социализма.

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

15.1.1 Основные направления реформирования политической системы

Создание правового государства с главенством закона и приоритетом прав человека требовало изменения старого законодательства. Были приняты новые законы:

ˆо праве граждан на судебное обжалование действия администрации;

ˆо свободе прессы и средств массовой информации;

ˆоб общественных организациях;

ˆо въезде и выезде из СССР.

Пересмотрено уголовное законодательство: отменены статьи за «антисоветскую пропаганду», санкции в отношении религии.

Благодаря закону об общественных организациях появилось огромное количество комитетов, групп, народных фронтов и общественных фондов. Однако доминирующее положение КПСС делало невозможным сколько-нибудь заметную конкуренцию с ней новых партий.