История государственного управления в России. Учебное пособие

10.2 Государственное управление Россией в период революции 1917 г. 151

Общее руководство земствами осуществлял Всероссийский земский союз, деятельность городских и районных дум и управ возглавлял Совет дум. В июне 1917 г. принято положение о Всероссийском земском союзе. Его деятельность заключалась в осуществлении мероприятий, продиктованных потребностями общеземского характера, войной и ее последствиями.

Была расширена компетенция мировых судов.

Всудебную систему того периода входили окружные суды, судебные палаты,

вкоторых был ликвидирован институт сословных представителей, мировых судей и их съезды. Наиболее важные дела рассматривались в мировых присутствиях.

Уже в мае 1917 г. в стране возрождалась система административной юстиции: в уездах стали действовать административные судьи, в губерниях открылись административные отделении окружных судов, административно-судебные функции возложены на первый департамент Сената.

Земельные комитеты на губернском, уездном, волостном уровнях были образованы в апреле 1917 г. Их задачей стала подготовка земельной реформы, выработка предложений, которые должны утверждаться на Учредительном собрании. Члены земельных комитетов избирались земскими собраниями, городскими думами, мировыми съездами из представителей уездных или волостных земельных комитетов, окружных судов, Министерства финансов и Министерства земледелия. Земельные комитеты собирали сведения по земельным делам, осуществляли надзор за эксплуатацией национализированных земель и урегулирование земельных споров.

Для разрешения конфликтов на промышленных предприятиях в августе 1917 г. созданы примирительные камеры в территориальных районах или отраслях промышленности. Второй инстанцией для решения этих споров стали третейские суды.

В апреле 1917 г. был учрежден институт комиссаров труда, возглавлявших трудовые округа из нескольких губерний. В их ведении находились биржи труда, закон о которых принят в августе. В апреле же специальным постановлением определены функции фабрично-заводских комитетов, создававшихся явочным порядком на местах. В августе законодательно закрепляется порядок найма рабочих, хозяевам предприятий предоставляется право проводить локауты (увольнение бастующих рабочих).

Деятельность всех звеньев государственного аппарата в 1917 г. отличалась крайней неустойчивостью и неэффективностью. В обществе исчезло доверие к власти, ее решения оставались на бумаге, а часто просто оспаривались и не признавались населением. Неудивительно, что страну постепенно стала захлестывать волна беспорядков и насилия. В деревне крестьяне в массовом порядке захватывали земли, сжигали помещичьи имения, убивали их владельцев, управляющих. В воинских частях солдаты отказались подчиняться приказам, армия перестала существовать как боевая сила. Экономический саботаж с стороны некоторых предпринимателей и забастовки рабочих окончательно дезорганизовали производство как систему.

Кризисы вызвали к жизни идею «власти твердой руки», на практике связывавшуюся с военной диктатурой. Правые партии, к которым после июньского кризиса примкнули и кадеты, заинтересованные в прекращении «революционной анархии», начали поиски потенциального диктатора.

Растущей популярностью пользовался генерал Л. Корнилов, сын казака, придерживавшийся республиканских взглядов. В середине июля он был назначен верховным главнокомандующим. На государственном совещании в августе 1917 г. в Москве Корнилов выдвинул свой проект необходимых мер по установлению диктатуры. Проект получил одобрение. Председатель Временного правительства Керенский даже дал поручение разработать соответствующие законопроекты. Поощряемый кадетами, при поддержке правых Корнилов решился на военный переворот. Когда немецкие войска заняли Ригу, Корнилов потребовал подчинения себе войск столичного гарнизона, которые находились в распоряжении Временного правительства, и распространения в тылу смертной казни. Эти требования Керенским были отклонены.

Корнилов потребовал передачи власти главнокомандующему, Керенский в свою очередь потребовал от правительства наделения его чрезвычайными полномочиями (они ему были даны), объявил о смещении главнокомандующего и, пока войска Корнилова продвигались к Петрограду, предпринял попытку заручиться поддержкой Советов и всех революционных сил. Были начаты переговоры с Советами о созыве Демократического совещания с представительством левых революционных партий, из тюрьмы были выпущены большевики, которым разрешили принять участие в работе ВЦИКа.

27 августа ВЦИК создал Комитет народной борьбы с контрреволюцией, куда вошли и большевики. Петроградский гарнизон занял позиции на подходе к городу корниловских войск, но боевых действий даже не потребовалось, вполне достаточно было просто блокировать железнодорожные пути. Корнилов и другие генералы были арестованы 1 сентября.

Корниловский мятеж резко изменил расстановку сил на политической арене. Правые партии и офицерство дискредитировали себя поддержкой Корнилова, а большевики, постоянно твердившие о контрреволюционных силах, резко повысили свой авторитет. Быстрым темпом шла большевизация Советов. В конце августа Петроградский и Московский Советы приняли большевистскую резолюцию о власти с требованием отказаться от коалиционного правительства. 14 сентября в Петрограде открылось Демократическое совещание, среди делегатов которого было 532 эсера, 172 меньшевика, 55 народных социалистов, 134 большевика и 17 беспартийных. Перевес вновь оказался на стороне эсеро-меньшевистского блока. Вопрос о власти выявил на совещании три направления.

Победило течение за коалицию с кадетами. Было решено передать право формирования правительства новому органу, который должно было избрать Демократическое совещание — «Совет республики» («Предпарламент»). В итоге Керенский сформировал коалиционное правительство из 6 кадетов, 1 эсера, 3 меньшевиков, 2 трудовиков, 2 военных и 1 независимого.

Большевики проиграли по всем позициям на Демократическом совещании, но Советы оказались в их руках. После выборов в новый Исполнительный комитет Петроградского Совета большевики заняли в нем 13 мест, остальные места достались 6 эсерам и 7 меньшевикам. Председателем Петроградского Совета был избран Л. Троцкий.

10.2 Государственное управление Россией в период революции 1917 г. 153

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Выводы . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Во второй половине XIX–начале XX вв. Россия переживала социальные потрясения.

В этот период прогрессивные тенденции в преобразованиях государственного аппарата управления России наталкивались на противодействие консервативных сил.

При Александре II были проведены значительные преобразования системы местного управления, где созданы органы управления для крестьян, освобожденных от крепостной зависимости, земские всесословные учреждения на губернском

иуездном уровнях, всесословные городские думы, члены которых, гласные, избирались на четыре года; преобразована судебная система на принципах равенства всех сословий перед законом и независимости от администрации, военная реформа, изменившая принцип комплектования армии, — рекрутская система была заменена всеобщей воинской повинностью.

Признавая лучшей и наиболее приемлемой формой правления для России самодержавие, Александр II тем не менее подошел к необходимости завершения проводимых реформ созданием представительного высшего органа страны, ограничивающего самодержавие и обеспечивающего переход России к буржуазной монархии. Таким образом, в стране зарождались элементы правового государства

игражданского общества, в самоуправлении на местах заметно укрепилась позиция нарождающейся буржуазии. Однако попытки Александра II проводить преобразования по европейским образцам были предприняты в момент раскола власти

иобщества, когда не был обеспечен необходимый минимум поддержки правительственного курса общественным мнением.

Убийство Александра II и восшествие на престол Александра III приостановили этот процесс преобразований. Контрреформы, осуществленные Александром III, были шагом назад в государственно-политическом устройстве России. Этот фактор наряду с экономическими, национальными, социальными противоречиями российского общества в начале XX в. привел страну к взрывоопасной ситуации, требовавшей безотлагательного реформирования государственного управления и введения демократических свобод.

Однако Николай II и его окружение не нашли достаточно эффективных мер перехода к парламентаризму, политические игры с Государственной Думой затянулись. За революцией 1905–1907 гг. последовала революция февраля 1917 г., приведшая к отречению императора от власти, к смене формы государственного устройства — из абсолютной монархии Россия становится буржуазной республикой.

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Контрольные вопросы по главе 10

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

1)Охарактеризуйте меры Николая II по обновлению российской монархии в начале XX в.? Удалось ли ему перейти к парламентаризму?

2)Назовите особенности государственного управления в годы Первой мировой войны.

3)Как осуществило Временное буржуазное правительство государственное строительство в России после Февральской революции?

4)Что такое двоевластие и в чем оно проявилось?

5)Какие новые органы власти появились после Февральской революции?

Глава 11

ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ РОССИЕЙ В СОВЕТСКИЙ ПЕРИОД

11.1 Создание Советского государства. Становление и развитие Советского госурарственного управления

Оказавшись в центре мирового и национального кризиса, который закончился распадом Российской империи и Гражданской войной, Россия избрала совершенно новый путь общественного развития: строительство социалистического общества. Чем же был обусловлен такой путь России?

1)Социалистическое учение имеет многовековую историю. Оно отражает стремление малоимущих улучшить свое положение за счет передела накопленных богатств.

2)Острота экономических и социальных конфликтов конца XIX–начала XX в. поставила проблему выбора дальнейшего пути развития, новых ориентиров. Наиболее подходящим из этих ориентиров многим представлялся социализм, построение бескризисного, планомерно регулируемого общества.

3)В России возникли наиболее благоприятные условия строительства такого общества:

ˆпоявились революционные партии;

ˆсуществовали многовековые общинные традиции, имевшие много общего с социалистическим идеалом;

ˆпреобладали неимущие и малоимущие слои, доведенные до крайнего состояния бедствиями военного времени, нищетой, бесправием и готовые принять экстремистские лозунги;

ˆне было значительного слоя собственников-предпринимателей (в том числе и среднего класса);

ˆпоявились лидеры, которые смогли начать претворять социалистические идеалы в жизнь.

11.1.1II Всероссийский съезд Советов. Создание

нового правительственного аппарата

Начало формирования нового государственного устройства в России началось с 25 октября 1917 г.

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Второй Всероссийский съезд Советов рабочих и солдатских депутатов состоялся 25–27 октября (7–9 ноября ) 1917 г. в Петрограде, в Смольном.

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

На первом же заседании меньшевики и эсеры, осудив «военный заговор большевиков, организованный за спиною Советов», покинули съезд.

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Их уход дал большевикам свободу действий; под их влиянием съезд принял следующую резолюцию: «И съезд констатирует, что уход меньшевиков и эсеров является преступной и отчаянной попыткой лишить это собрание представительности в тот самый момент, когда массы стараются защитить революцию от наступления контрреволюции» [12, с. 69].

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Съезд также проголосовал за резолюцию, предложенную Лениным, передававшую всю власть Советам. Она была полностью формальна — власть на самом деле находилась в руках большевистской партии.

Съезд принял «Обращение к рабочим, солдатам и крестьянам о победе Октябрьской революции и ее ближайших задачах». Этот юридический документ советской власти носил конституционный характер, юридически закреплял победу Октябрьского восстания.

Основные положения Обращения:

1)Съезд провозгласил себя единственным законным высший органом государственной власти в России.

2)Он объявил, что вся власть на местах должна принадлежать Советам рабочих, солдатских и крестьянских депутатом. Таким образом, съезд, провозгласив единовластие и полновластие Советов в центре и на местах, учредил Советское государство.

3)Съезд наметил программу первоочередных задач советской власти: демократический мир, безвозмездная передача помещичьих земель в распоряжение крестьянских комитетов, своевременная доставка хлеба в города, гарантированное право на самоопределение всем нациям, населявшим Россию.

Первым законом советской власти стал Декрет о мире, который был принят единогласно многопартийным составом делегатов съезда 26 октября (8 ноября) 1917 г.

Другим важнейшим юридическим актом Второго съезда Советов стал Декрет о земле, принятый 27 октября (9 ноября)1917 г. Встал вопрос о формировании новых органов власти. Верховным органом власти объявлялся Всероссийский съезд Советов. Между съездами функции этого органа возлагались на Всероссийский центральный исполнительный комитет (ВЦИК). Из 101 его члена 62 были большевиками, 29 — левыми эсерами, 6 — меньшевиками-интернационалистами. Председателем ВЦИК был избран Л. Б. Каменев, которого 8 ноября заменил Я. М. Свердлов. Впоследствии ВЦИК создавал отделы, которым принадлежало право контроля и смещения правительства или изменения его состава.

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Съезд Советов образовал временное (т. е. до созыва Учредительного собрания) рабочее и крестьянское правительство Совет народных комиссаров (Совнарком, СНК), который получил право законодательной инициативы, оставаясь подотчетным и ответственным перед съездом Советов и ВЦИК.

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Основным звеном среди центральных органов государственного управления стал Народный комиссариат. Совет Народных Комиссаров составлял правительство Российской республики. Соединение законодательных и исполнительных функций было отличительной чертой новой власти. По поводу принципов формирования правительства (многопартийное или однопартийное) на съезде произошла острая дискуссия. Левые эсеры, стремившиеся к созданию широкой социалистической правительственной коалиции, отказались войти в правительство.

В результате его сформировали большевики в следующем составе: председатель — В. И. Ленин (Ульянов), народные комиссары: по внутренним делам — А. И. Рыков, земледелия — В. П. Милютин, труда — А. Г. Шляпников, торговли и промышленности — Ногин, по иностранным делам — Л. Д. Троцкий (Бронштейн), финансов — И. И. Скворцов (Степанов), просвещения — А. В. Луначарский, юстиции — Г. И. Ломов, продовольствия — И. А. Теодорович, почт и телеграфа — Н. П. Авилов (Глебов), по делам национальностей — И. В. Сталин (Джугашвили), комитет по

Таким образом, на II Всероссийском съезде Советов были заложены основы нового государственного устройства — Советской республики, — которая должна была выражать и защищать интересы трудящихся.

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

К началу 1918 г. наркоматы в основном были сформированы, Одновременно прекращалась деятельность министерств Временного правительства. Декретами советской власти были распущены Экономический совет, Государственный комитет по народному образованию, Адмиралтейство, Государственный совет и его канцелярия, канцелярия Государственной Думы и ее Временного комитета и другие учреждения.

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Охрану революционного порядка выполнял Петроградский ВРК (упразднен в декабре 1917 г.), а затем — Народный комиссариат внутренних дел (НКВД).

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

По его постановлению от 28 октября 1917 г. стала создаваться рабоче-крестьян- ская милиция. Она находилась в ведении местных Советов и в то же время подчинялась НКВД, который в начале декабря 1917 г. распустил Главное управление милиции, существовавшее при Временном правительстве. При СНК была образована Всероссийская чрезвычайная комиссия по борьбе с контрреволюцией и саботажем. Ее возглавил Ф. Э. Дзержинский (1877–1926). В состав ВЧК вошли представители партий левых эсеров. Были упразднены все прежние органы юстиции: окружные суды, судебные палаты, правительствующий Сенат, прокуратура, институты судебных следователей, присяжных поверенных и частных адвокатов. Была приостановлена деятельность мировых судов. Декретом СНК от 22 ноября 1917 г. были учреждены выборные народные суды, состоявшие из председателя и народных заседателей. Для рассмотрения особо опасных для советской власти преступлений создавались революционные трибуналы. Новые судебные органы работали под контролем Народного комиссариата юстиции (Наркомюста).

Одной из неотложных задач, вставших с первых дней революции перед Советским государством, была организация обороны. В существовавшей армии были отменены все воинские звания, введен принцип выборности командиров и институт солдатских комитетов, контролировавший штабы и другие военные учреждения. Одновременно началась демобилизация армии и реорганизация структур Военного министерства, чем занимался Комитет по военным и морским делам (в ноябре 1917 г. преобразованный в Народный комиссариат по военным делам). В январе — марте 1918 г. из военного аппарата было уволено более тысячи служащих, а также расформирован ряд управлений, советов и совещаний. 15 января 1918 г. В. И. Ленин подписал Декрет «О Рабоче-крестьянской Красной Армии». Первоначально РККА строилась на добровольческих началах. В феврале 1918 г. был опубликован Декрет об организации Рабоче-крестьянского Красного флота и создан комиссариат по морским делам.

Захват власти в Москве прошел с большими трудностями, чем в Петрограде. После нескольких дней вооруженных столкновений, повлекших за собой несколько сотен жертв, власть в Москве перешла в руки большевиков. В остальных городах России власть переходила к большевикам тремя способами:

1)в промышленных городах с большой численностью рабочего класса власть Советов одобрялась и признавалась;

2)в промышленных городах с меньшей численностью рабочего класса вначале власть Советов создавалась на базе заводских комитетов или гарнизонов;

3)в городах со слабо развитой промышленностью власть захватывалась силой [3, с. 29].

Через месяц после Октябрьского переворота под контролем большевистской власти находилась большая часть севера и центра России до Средней Волги, значительное число населенных пунктов до Кавказа и Средней Азии. Власть под контролем меньшевиков сохранялась в Грузии, в небольших городах влиянием пользовались эсеры. Сопротивление большевикам оказывали на окраинах: в районах Кубани и Дона; на Украине и в Финляндии, восточная часть России и Сибирь заявляли о своей независимости. Еще до окончания II съезда Советов Петроградский комитет предпринял ряд жестких мер против политических противников большевиков: были закрыты оппозиционные газеты, под контроль взяты радио и телеграф, власть присвоила себе право закрывать любой печатный орган, «сеющий беспокойство в ума и публикующий заведомо ложную информацию».

11.1.2 Учредительное собрание

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

До Октябрьской революции одним из обвинений, выдвигавшихся большевиками Временному правительству, было затягивание созыва Учредительного собрания.

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Теперь всеобщие выборы в него были большевикам невыгодны: они лишь констатировали бы победу эсеров, так как большинство населения составляли крестьяне, у которых эсеры пользовались преобладающим влиянием. Тем не менее в декабре 1917 г. выборы состоялись.

Выборы показали, что наиболее сильное влияние имеют эсеры.

Большевики не набирали большинства голосов даже в блоке с левыми эсерами, тогда как партия эсеров получила более 50% голосов и могла составить большинство против любой фракции.

Учредительное собрание немедленно отменило все декреты большевиков, отказалось принять подготовленную ими «Декларацию прав трудящегося и эксплуатируемого народа» (один из пунктов декларации гласил: собрание «считает, что его задачи исчерпываются установлением коренных оснований социалистического переустройства общества») и выбрало председателем эсера Чернова, а не поддерживаемую большевиками М. Спиридонову, лидера левых эсеров.

В Совнаркоме большевики потребовали немедленного роспуска Учредительного собрания, большевистский ВЦИК это требование поддержал. Собрание было распущено: охрана просто не пустила участников в зал заседаний. Демонстрация против роспуска Учредительного собрания была обстреляна войсками.

Параллельно с Советами рабочих и солдатских депутатов в стране существовали Советы крестьянских депутатов, в которых значительное влияние имела партия эсеров. В ноябре 1917 г. в Петрограде собрался Чрезвычайный Всероссийский

съезд Советов крестьянских депутатов, который принял решение об объединении с рабочими Советами.

10 января 1918 г. в Петрограде в Таврическом дворце открылся III Всероссийский съезд Советов рабочих и солдатских депутатов, 13 января — III Всероссийский съезд Советов крестьянских депутатов. Съезды приняли решение об объединении.

В работе объединенного III Всероссийского съезда Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов приняли участие 1647 депутатов с решающим голосом и 219 — с совещательным. Более 860 делегатов представляли партию большевиков. Съезд заслушал доклады председателя ВЦИК Я. М. Свердлова и председателя СНК В. И. Ленина, содержавшие отчеты о работе высших органов Советского государства, и одобрил их.

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Съезд принял Декларацию прав трудящегося и эксплуатируемого народа — первый конституционный акт Советской республики.

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Съезд определил форму государственного строя России: в пункте первом принятой Декларации «Россия объявляется Республикой Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов. Вся власть в центре и на местах принадлежит этим Советам». В отношении государственного устройства Республика Советов провозглашалась федерацией. Декларация подтвердила уже провозглашенные большевиками преобразования:

ˆнационализацию земли и уравнительный принцип ее распределения;

ˆнационализацию банков и аннулирование дореволюционных займов России;

ˆвведение всеобщей трудовой повинности.

По национальному вопросу в документе признавались независимость Финляндии и самоопределение Армении.

III съезд принял также постановление о федеральных учреждениях Российской республики». Высшим государственным органом в стране провозглашался съезд Советов, а между его созывами — ВЦИК. Высшим органом управления оставался Совет народных комиссаров.

Оба документа, принятые на съезде, вошли затем в первую Российскую Конституцию, решение о разработке которой также было принято на съезде.

ВЦИК было поручено разработать и внести на очередной съезд Советов Конституцию РСФСР. Был одобрен роспуск Учредительного собрания.

11.1.3 Первые преобразования советской власти

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Период с октября 1917 г. по весну 1918 г. Ленин назвал «красногвардейской атакой на капитал».

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .