История государственного управления в России. Учебное пособие

1)на городовых обывателей вообще или таких лиц, которые имеют в городе недвижимое имущество и к которым причислены самые дворяне; на иногородних, не владеющих в городе таким имуществом и не записанных в городскую обывательскую книгу;

2)купцов трех гильдий;

3)цеховых ремесленников: мастеров, подмастерьев и учеников;

4)иногородних и иностранных гостей, записавшихся в городскую обывательскую книгу для производства промыслов, работ и других мещанских (т. е. свойственных городским жителям) упражнений;

5)именитых граждан, а в числе их на заслуженных лиц городского общества; ученых, художников, архитекторов, живописцев, скульпторов, музыкантов; капиталистов, объявивших за собою капитала на 50 тыс. рублей и более; банкиров, которые занимаются переводом денег и объявят капитал от 100 до 200 тыс.; оптовых торговцев, не имеющих лавок (т. е. не занимающихся розничным торгом); кораблехозяев, отправляющих собственные корабли за море;

6)посадских, т. е. старожилов, родившихся в городе или поселившихся там для промысла, рукоделия, работ; не причисленных к другим категориям граждан.

Все эти звания не были, безусловно, наследственными; их сохранение зависело от ежегодного взноса известной подати, занятия, состояния и образования.

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

В городе согласно жалованной грамоте действовали следующие должностные лица и учреждения: городничий, городовой магистрат и при нем городовой сиротский суд и словесный суд.

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Городничий назначался Сенатом по представлению губернского правления. Обязанности городничего были следующие: охрана общественной тишины и по-

рядка; надзор за исполнением закона и исполнение предписаний всех судебных учреждений, принятие мер против эпидемий, функции пожарной полиции, заботы о городских путях сообщения; отвод войскам квартир, пастбищ, призрение бедных и пресечение нищенства; надзор за мерами и весами, который городничий осуществлял совместно с городовым магистратом; производство административного дознания; преследование шаек воров и беглых крестьян в городе, причем обыватели обязаны ему в этом случае помогать; восстановление порядка в случае открытого неповиновения властям со стороны целого общества. В распоряжении городничего находилось «отчасти» войско, так называемые «штатные команды», которые несут в городах караульную службу в присутственных местах. Во всех делах, касавшихся купца или мещанина, городничий обязан был приглашать к себе члена городского магистрата, избранного специально для этой цели.

Горожане всех разрядов с 25-летнего возраста имели право раз в три года выбирать из своей среды городского голову и гласных (представителей от разрядов) в общую городскую думу. Дворяне в городской думе не были широко представле-

ны, так как имели право отказаться от исполнения городских должностей. Общая городская дума собиралась раз в три года или в случае необходимости, она ведала хозяйством города, обязана была давать отчет губернатору обо всех доходах и расходах. Кроме того, общая дума выбирала шесть представителей (по одному от каждого разряда) в Шестигласную думу, заседания которой проходили каждую неделю под председательством городского головы.

Шестигласная дума ведала вопросами сбора налогов, выполнения казенных повинностей, благоустройства города, его расходами и доходами, т. е. была исполнительным органом городского самоуправления.

Надзор за городским самоуправлением осуществлял губернатор, к которому Шестигласная дума могла обращаться за помощью.

8 апреля 1782 г. был утвержден «Устав благочиния или полицейский», регламентировавший устройство городской полиции, которая действовала отдельно от уездной. Городскую полицию возглавлял полицмейстер или оберкомендант. Город, в котором было более 4000 дворов, делился на части из 300–500 дворов во главе с частным приставом; части делились на кварталы по 50–100 дворов во главе с квартальным надзирателем.

7.1.5 Развитие системы законодательства

Начиная с Петра I, все правители России понимали необходимость создания нового свода российских законов. В течение всего XVIII в. продолжали действовать нормы Соборного уложения 1649 г. Специальным указом 1714 г. Петр I предложил всем судам неукоснительно им руководствоваться. В указе говорилось, что царь «повелел всякого чина судиям всякие дела делать и вершить все по Уложению».

В XVIII в. было издано большое количество новых правовых актов: манифестов, жалованных грамот, уставов, регламентов, инструкций и указов.

Манифесты — законы, которые объявляли в особо важных случаях волю императора в форме обращения к населению или к отдельным его группам. Так,

в1762 г. был издан Манифест об отмене обязательной военной службы дворян,

в1764 г. о секуляризации церковного имущества и др.

Жалованные грамоты — это акты, в которых указывались права и привилегии того или иного сословия. В 1785 г. Екатерина II издала Жалованную грамоту дворянству и в том же году — Жалованную грамоту городам.

Уставы — это сборники правовых норм, регламентирующих порядок деятельности какого-либо ведомства. В них содержались также нормы материального и процессуального права. Первым в XVIII в. был издан Воинский устав 1716 г., охватывающий правила организации и деятельности армии. В 1720 г. был принят Морской устав, в котором упоминались нормы поведения в период несения морской службы и меры наказания за преступления, совершенные в этот период. В XVIII в. были изданы также Устав о векселях (1729), Устав благочиния (1782) и др.

Регламенты — это правовые акты, определявшие организацию и деятельность вновь созданных учреждений, например коллегий. Так, Генеральный регламент 1720 г. устанавливал порядок службы во всех государственных учреждениях Рос-

сийской империи. Духовный регламент определял состав и деятельность духовной коллегии.

Инструкции — это правовые нормы, которые устанавливали права и обязанности различного рода должностных лиц, например губернаторов, воевод и т. д.

Указы — акты, издававшиеся по самым различным вопросам права, а в некоторых случаях определявшие компетенцию соответствующих должностных лиц. Наиболее значительными в этот период были Указ о единонаследии (1714) и «Табель о рангах»(1722).

В XVIII в. количество законов резко увеличивается. Петром было издано свыше 3 тыс. законов, Анной Ивановной — около 3 тыс., а Екатериной II — около 6 тыс. Во второй четверти XVIII в. ежегодно издавалось около 200 нормативных актов.

Такое огромное накопление законодательного материала требовало кодификации. На протяжении XVIII в. создавалось несколько законодательных комиссий для

систематизации законодательства и издания сборника законов, но их работа не принесла результатов и закончилась неудачей. Это объяснялось неудовлетворительным составом комиссий, неопределенностью задач, стоявших перед ними.

В отличие от своих предшественников Екатерина II стремилась не систематизировать старые законы, а создавать новые. Планируя собрать «Комиссию для составления нового уложения» вместо Уложения 1649 г., она уже в 1765 г. начала составлять для нее особую инструкцию — «Наказ», в котором нашли отражение идеи просвещенного абсолютизма. Считая Россию европейской страной, Екатерина стремилась дать ей соответствующие законы, и основными источниками для нее стали произведения «О духе законов» знаменитого французского просветителя Шарля Луи Монтескье и «О преступлениях и наказаниях» Чезаре Беккариа — итальянского просветителя и юриста.

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

«Наказ» Екатерины касался всех основных сторон государственного устройства и управления, верховной власти и ее отношений с подданными, вопросов центрального и местного управления, гражданских состояний прав и обязанностей, из этих состояний вытекающих, вопросов законодательства и судопроизводства.

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Основные идеи «Наказа» были следующие:

ˆравенство граждан заключается в их равном подчинении законам;

ˆподчинение законам должно быть основано не на жестокости наказания, а на природном стыде человека, который должен удерживать от совершения преступления;

ˆосуждение жестокости наказаний и средневековых методов дознания — пыток;

ˆпровозглашение ответственности власти перед подданными и ответственности подданных перед властью и законом;

ˆосуждение чрезмерных поборов с крестьян. Екатерина писала о том, что «весьма бы нужно предписать помещикам законом» более умеренный способ обложения их крестьян.

Несмотря на то, что попытка создания нового законодательства закончилась неудачей, работа Уложенной комиссии оказала значительное влияние на последующую деятельность Екатерины II. В наказах депутатов отразилось положение различных сословий, их пожелания во многом и определили направление дальнейших реформ.

7.2 Управление в Российской Империи в конце XVIII в.

7.2.1 Павел I. Изменения в государственном управлении

Сын Екатерины II и Петра III Павел более 30 лет дожидался осуществления своего права царствовать. Он вступил на престол уже зрелым человеком, имея сформированный план преобразований. Первым делом все крупные чиновники Екатерины были отправлены в лучшем случае в отставку, в худшем — в ссылку. Ведущие должности при дворе заняли соратники нового императора.

Павловские реформы едва ли можно назвать полными и законченными. Но не стоит забывать, что на царствование Павла приходится неполные пять лет. Целью его реформ стало укрепление самодержавия, наведение строгого порядка в расстроенном, по мнению Павла I, государственном аппарате. Объявив себя защитником тронов и алтарей, Павел стремился оградить свою власть от всякого проявления вольнодумства во всех сферах общественной жизни, требовал строгого подчинения.

В качестве защитника тронов и алтарей не только России, но и Европы Павел принял под свое особое покровительство духовно-рыцарский Мальтийский орден и учредил в России его приорство. В 1798 г. Наполеон захватил Мальту. Оскорбленный Павел принял на себя звание гроссмейстера ордена и объявил Франции войну в союзе с Австрией и Англией. Позже к коалиции примкнули Сардиния и Турция.

Экзальтированность, вспыльчивость часто приводили Павла к непредсказуемым поступкам, жестокость и деспотизм сочетались в нем с обостренным чувством справедливости. Очень важным для него было понятие чести в духе средневекового рыцарства, во многом именно с этикетом были связаны его указы. Отчасти разделяя пристрастия своего отца, Павел увлекался военным делом, преклонялся перед прусским королем Фридрихом II (1712 — 1786), которого считал образцом монарха. С приходом Павла I к власти заметно возросла роль армии, в которой стали вводиться прусские порядки, был усилен полицейский надзор за частной жизнью всех слоев населения, введена ее строгая регламентация. Внутренняя политика Павла I была проникнута духом противоречия политике Екатерины.

Первым важным правительственным актом в царствование Павла I стал новый закон о престолонаследии.

На протяжении большей части XVIII в. в России действовал принятый Петром I в 1722 г. закон о престолонаследии, позволявший царствующему лицу назначать наследника по своему выбору. Этот закон должен был укрепить права самодержавного правителя, но в действительности лишь обострил борьбу за власть, увеличив шансы различных претендентов на престол. Новый закон о престолона-

следии был подготовлен Павлом задолго до начала своего царствования и обнародован в день коронации императора, 5 апреля 1797 г. Был восстановлен допетровский порядок перехода власти по прямой линии от отца к старшему сыну. Именно таким образом, по мнению Павла I, можно было укрепить самодержавную власть, чему в основном и была посвящена вся деятельность императора.

Считая, что самодержец может удержать власть в своих руках, только опираясь на авторитарную силу, Павел I стремился к максимальной централизации, предельному усилению своей личной власти.

Для укрепления центрального управления были восстановлены некоторые упраздненные при Екатерине II коллегии, в частности, в 1796 г. — Мануфактурколлегия, в 1797 г. Камер- и Берг-коллегии. Большинство административных вопросов решал сам император, возросло значение генерал-прокурора Сената, который надзирал за высшими государственными учреждениями. На местах возросло влияние губернских прокуроров, которые следили за губернаторами и другими высшими губернскими чиновниками. Административное деление России было несколько изменено: уменьшено число губерний, возвращены прежние формы управления некоторым окраинам государства. Это направление деятельности Павла I развивалось в общем русле его политики усиления личной власти императора и центральных органов.

Действие Жалованных грамот 1785 г. было во многом ограничено. Дворяне вновь были обязаны поступать на службу, переход с военной службы на гражданскую был ограничен, вновь были введены телесные наказания. Еще одна важная привилегия дворян — свобода от податей — тоже была упразднена: введен сбор на содержание губернской администрации. Губернские дворянские собрания были упразднены, уездные — сильно ограничены. Число дворян-избирателей сократилось примерно в пять раз, расширились права губернатора вмешиваться в дворянские выборы. Для обращения дворянства к императору теперь требовалось предварительное разрешение губернатора или генерал-прокурора.

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

При Павле I местное и сословное управление было ограничено, власть центральных органов усилилась.

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

В ночь с 11 на 12 марта 1801 г. произошел дворцовый переворот. Заговорщики во главе с петербургским военным губернатором графом Паленом проникли во дворец с требованием, чтобы император Павел подписал отречение от престола. Встретив сопротивление, заговорщики убили императора. Новым российским императором стал старший сын Павла Александр I (1801–1825).

Как и предшествующие многочисленные дворцовые перевороты XVIII в., переворот 1801 г. не имел широкой социальной базы и преследовал единственную цель — отстранение неугодного лица от власти. Какой-либо широкой политической программы у заговорщиков не было. Однако этот переворот имел ряд особенностей. Он произошел в то время, когда во всей Европе абсолютистские режимы испытывали мощное давление. В страхе перед революцией Павел попытался до крайности усилить свою власть. Неуравновешенность царя, чинимый им произвол дискредитировали сам принцип самодержавия.

Объединяющей идеей заговора была борьба с деспотизмом и произволом власти.

Итоги преобразований XVIII в.

1)В результате административной реформы была создана единая система центральных и местных органов власти. Это привело к усилению влияния государства на все стороны жизни общества. Повышение эффективности работы государственного аппарата позволило изменить политическую и экономическую жизнь страны.

2)Уравняв в правах служилых дворян и дворян-вотчинников, сделав их экономически независимыми от государства, власть тем самым упрочила свое положение за счет расширения своей социальной базы. В то же время большая часть дворянства не поддержала преобразований.

3)Важным политическим достижением страны было появление института свободной (относительно) прессы. В этом проявились некоторые либеральные установки Екатерины II.

4)Городская реформа заложила основы для формирования купеческого сословия как единого целого.

5)Произошла некоторая демократизация управления: были созданы выборные местные органы; дворяне стали привлекаться к разработке законов в различных комитетах при центральных органах власти; людям из других социальных групп был расширен доступ в дворянское сословие через институт личного дворянства, даваемого по достижении относительно невысокого чина на военной или штатской государственной службе.

6) Сложившаяся система управления страной отвечала задачам времени

и просуществовала около 100 лет.

7)Реформы четко определили границы сословий, их привилегии и положение по отношению к государству и оформили социальную структуру общества.

Одновременно с изменением социально-политической обстановки формировались и новые экономические условия, необходимые для решения стратегических задач, стоящих перед Россией:

ˆбыл введен институт частной собственности на землю, наличие которой не зависело от государственной службы, что создавало потенциальную возможность большей заинтересованности и эффективной работы дворян на своей земле;

ˆпоявились государственные банки, необходимые для развития земледелия, промышленности и торговли;

ˆкупечество получило право собственности на фабрики и ссуды для внутренней и внешней торговли;

ˆбыли отменены внутренние и увеличены таможенные пошлины. Это стимулировало развитие внутренней торговли и фабричного производства, с 1724 г.

по 1804 г. число фабрик возросло со 195 до 2400, т. е. почти в 12 раз;

ˆвозникла и стала развиваться система начального, среднего и высшего образования.

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Контрольные вопросы по главе 7

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

1)Чем обусловлено проведение губернской реформы 1775 г.? Какие принципы были положены в ее основу?

2)Какую роль в реформировании системы государственного управления сыграла Уложенная комиссия?

3)Расскажите о сословном самоуправлении во время царствования Екатерины II. Какое место оно занимало в государственной системе управления?

4)Как изменилась система государственного управления при Павле I? С чем это связано?

Глава 8

ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ В РОССИЙСКОЙ ИМПЕРИИ В ПЕРВОЙ ПОЛОВИНЕ XIX В.

8.1 Российское общество в первой половине XIX в.

Российское общество в первой четверти XIX в. оставалось по-прежнему сословным.

По-прежнему наиболее влиятельным и привилегированным общественным слоем в России первой половины XIX в. оставалось дворянство, в первую очередь помещики.

По данным восьмой ревизии (1833), в России насчитывалось 127.1 тыс. помещиков, которые вместе со своими семьями составляли около 1% населения страны. Из них владели крепостными крестьянами 109.3 тыс. помещичьих семей. Большинство помещиков (70%) относилось к числу мелкопоместных, у которых имелось до 21 души мужского пола крестьян.

Александр I отменил все ограничения, введенные Павлом в отношении дворянства.

Духовенство. Правовое положение духовенства в первой половине XIX в. оставалось прежним, за исключением того, что закон разрешил представителям духовенства переходить в другие сословия и соответственно изменять род занятий. Дети священников и дьяконов при выходе из духовного сословия получали звание почетных потомственных граждан.

Крестьянство. Крестьяне делились на три основные категории — помещичьи, государственные и удельные.

В1816–1819 гг. освобождены от крепостной зависимости без земли крестьяне Эстландской, Курляндской и Лифляндской губерний.

Врешении крестьянского вопроса правительство проявляло осторожность: радикальные меры по освобождению крестьян лишили бы власть поддержки дворян-

ства. Тем не менее в начале XIX в. принимались определенные меры по решению крестьянского вопроса.

Городское население в первой половине XIX в. делилось на пять групп: почетные граждане, купцы, цеховые мастера, мещане — мелкие собственники и рабочие люди, т. е. работавшие по найму.

Звание почетного потомственного гражданина присваивалось крупной буржуазии и торговцам, детям личных дворян, священников и дьяконов, а также художникам, агрономам, артистам императорских театров и т. д.

Почетные граждане пользовались рядом льгот и привилегий, они освобождались от личных повинностей, телесных наказаний и т. д.

8.2 Государственное управление при Александре I

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Развитие государственной системы в России в первой половине XIX в. в основном проходило по направлению дальнейшей централизации и бюрократизации государственного аппарата.

.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Вэтот период усложнившиеся задачи государства потребовали создания новых высших правительственных учреждений с более четкими подразделениями

ифункциями, результатом чего стало углубление специализации отдельных органов власти и управления.

Соответственно усложнялась внутренняя организация правительственных учреждений: их структура становилась разветвленной и многоступенчатой, многочисленные подразделения вели обширное делопроизводство. Между центральными и местными учреждениями устанавливались более тесные связи, в России впервые появились ведомства.

Россия этого периода оставалась абсолютной монархией. Император возглавлял систему власти в стране, осуществлял объединение и координацию всех отраслей управления.

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Однако монарх начинает рассматриваться не просто как «отец нации», что характерно для всех традиционных обществ, а как хранитель законности.

.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Вэто время укрепляется тенденция, берущая начало в петровские времена, согласно которой закон постепенно занимает место обычая и традиции. Игнорирование и неуважение к закону начинают трактоваться как преступление.

Несмотря на стремление уважать закон, не меньшее, а, возможно, большее значение в становлении аппарата управления и его функционирования имела личность императора и его непосредственное окружение. Личностный фактор попрежнему оставался важнейшим в становлении российской государственности.

Носителями высшей власти в России в первой половине XIX в. были Александр I и Николай I.

Царствование Александра I можно условно разделить на два периода, границей между которыми будет Отечественная война 1812 г. Это деление вызвано не столько резким поворотом во внутренней политике правительства (как считалось ранее, от либерального реформирования к реакции), а скорее отношением общества к правительству. Если в первый период правительство пользовалось поддержкой общества в проведении реформ, то второй период ознаменовался деятельностью тайных организаций, которая в итоге привела к восстанию декабристов.

В манифесте о своем восшествии на престол Александр I обещал установить законность в управлении, справедливость в суде, заботиться о благосостоянии своих граждан. Вслед за этим Александр отменил наиболее одиозные запреты своего отца, например в одежде, дал широкую амнистию осужденным, возвратил опальных вельмож и чиновников, удалил любимцев Павла, разрешил ввоз иностранных книг, снял запрет на выезд за границу, декларировал уничтожение Тайной экспедиции, скомпрометировавшей себя чрезмерной жестокостью, и т. д. Он восстановил Жалованную грамоту дворянству во всем объеме, разрешил дворянские выборы в губерниях. Эти указы, однако, не могли устранить недостатков в управлении страной.

Дезорганизация центральных органов управления, падение авторитета и роли Сената, казнокрадство чиновничества, запутанность законодательства — все это требовало широкой реформы государственного управления.

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

В марте 1801 г. был создан Непременный совет — совещательный орган при императоре из 12 человек для обсуждения важнейших государственных вопросов.

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Он не сыграл серьезной роли в российской администрации. Представители сенатской группировки были выдвинуты на важнейшие административные посты.

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Основная же работа по подготовке реформ проходила в так называемом Негласном комитете, представлявшем либеральное течение и начавшем свои заседания в июне 1801 г.

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Это был кружок молодых друзей императора, в него вошли представители высшей знати — граф П. Строганов, польский князь А. Чарторыйский, двоюродный брат Александра Н. Новосильцев, граф В. Кочубей. В первой половине своего царствования Александр I проводил либеральную политику. Показательно, что в этот период целый ряд влиятельных сановников желали проведения либеральных реформ, в определенной степени ограничивающих власть монарха. Так, князь А. А. Безбородко, Н. И. Панин, граф П. А. Зубов, адмирал Н. С. Мордвинов, граф В. П. Кочубей призывали императора к уважению изданных законов, высказывались за разграничение властей. В руках императора должна была быть сосредоточена исполнительная власть, а законодательную власть полностью должен был